現實困境與突圍策略：中小學校園足球發展研究

梁朱貴，李 斌

(湖南工業大學體育學院，湖南 株洲 412007)

2009年，在教育部和國家體育總局的聯合推動下，我國啟動了青少年校園足球活動，相關文件要求“學校體育課應加大足球教學在教學內容中的比例，在校學生每周應有不少于2 小時足球活動時間，保證全校不少于50%的學生參加足球活動”[1].活動啟動后，各級學校高度重視，將校園足球列為重點工作.那么，經過十多年的深入推廣，中小學校園足球在取得長足進步的同時，還存在哪些現實困境？面對這些現實困境，如何有效突圍？對上述兩個問題進行回應，可為中小學校園足球的進一步深入推廣提供有益參考.

1 中小學校園足球發展的現實困境

1.1 政策執行阻滯

在校園足球發展的不同階段，教育部、國家體育總局等相關部門制定和頒發了一系列政策、文件，這些政策高屋建瓴、立意深遠，對推動校園足球發展起到了重要指導作用，但政策執行過程中也暴露出諸多問題，主要體現在：(1)執行機制協調不暢.系統分離和條塊分割是我國的行政管理體制長期存在的一大弊端，嚴重制約了我國政策執行的效率[2].我國校園足球是在政府指導下,由教育部門和體育部門聯合成立指導小組負責相關政策的執行，目的是要形成以政府為主導、教育部門和體育部門相互配合、其他部門通力合作的跨界整合運行機制[3].而教育部門和體育部門對立分化由來已久，教育部門和體育部門長期形成的行業壁壘導致雙方溝通、協調不暢.體育部門的優秀運動員、教練員難以進入教育部門，一些先進的足球訓練理念難以與教育部門共享.(2)政策執行流于形式.學校是校園足球政策執行的最后一環，也是最重要的一環，學校是否貫徹校園足球的“頂層設計”和“實施方案”關系到校園足球推廣的成敗.在現實中，有的學校對校園足球的政策認識存在偏差，政策執行不到位，出現了諸多偏離校園足球正常發展軌道的思想和行為，如場地建設方面，有的學校確實專款專用或想盡辦法籌款，提高了硬件設施，但長期以草皮保護為由，將足球場“圈起來”，學生往往難以踏上綠茵場.還有的學校將用腳為主的足球項目硬生生演化為用手表演的舞蹈，看似全員參與，實則意義不大[4].(3)政策執行的監督機制不完善，評價手段太單一.適時監督是防止政策執行失控，確保政策目的達成的必要措施和手段[5].通過對被調查學校相關領導和老師的訪談得知，目前，校園足球的監督存在“形式單一，監督過程表面化”的缺陷.上級部門進行檢查監督時，往往是坐在辦公室聽聽匯報，查閱一下學校參與校園足球比賽的情況，比較偏重賽事成績.于是，有些學校在執行校園足球政策時，錯誤地以“成立各級校隊、參加各種比賽、獲取好的名次”作為政策執行好壞的標準.如此一來，校園足球異變為“校園精英足球”，并沒有面向全體學生.

1.2 應試教育擠壓

二十年前，我國就提出了素質教育理念，但推行效果不盡如人意，中小學生的身體素質出現了持續下滑的現象，時至今日還未得到有效遏制.究其原因，應試教育是其“罪魁禍首”.在中小學，中考、高考是頭等大事，文化課學習是重中之重[6]，中小學生的學業壓力大，特別是高中階段，運動時間遠遠不達標.“給學生減負”的口號喊了幾十年，主管部門也三令五申，但 “上有政策，下有對策”，學校老師還是會以各種形式“巧妙”布置作業，大部分家長也會要求子女將精力放在文化學習上，學生在各種校外培訓機構之間奔走.對智育過于推崇的應試教育嚴重影響了學校體育的開展，壓縮了校園足球的時間[7].提高足球技術水平必須要花時間，面對應試教育的擠壓，學生難以得到充足的練習時間，雖然校園足球活動的價值廣受認可，但在升學率、高校文憑的誘惑面前顯得很脆弱[8].此外，盡管目前教育部已出臺相關政策，從校園足球的人才輸送制度、激勵制度、保障制度等方面將校園足球與升學掛鉤，但各地、各級學校在名額分配上各不相同，且普遍比例偏低，花費了較多精力、具備一定足球運動水平的很多中小學生難以被納入其中，這在一定程度上挫傷了中小學生參與校園足球的積極性，導致校園足球在應試教育體制下失去發展內生動力.在應試教育暫時難以扭轉的情況下，如何協調學訓時間、如何解決因訓練及比賽而導致成績下滑問題是教育部門必須面對的挑戰.目前，很多省市在探索校園足球與升學掛鉤的路徑與方法，對校園足球中涌現出來的優秀人才予以升學保障，但這種探索處于起步階段，存在指標偏少等缺陷，且這一激勵機制并未在全國推廣.

1.3 支持力度不夠

不可否認，隨著人們健身意識的逐步提高，家長對子女參與校園足球普遍比較支持.但如果足球訓練、比賽與文化學習產生沖突的話，大部分家長會毫不猶豫地要求子女終止足球運動，選擇文化學習.誠如前文所述，足球技術水平的提高離不開長時間的訓練和一定強度的競賽，如果家長不能轉換觀念、加大支持力度，校園足球水平終究會停留在較低層次，難以達成校園足球的最終目標.此外，在中小學校園足球推廣中一定不能忽視學校領導的作用，特別是學校一把手的支持力度.應該說，在國家大力推進校園足球的大背景下，絕大部分中小學校領導思想覺悟高，對開展校園足球運動比較支持，但總體而言，學校領導的支持力度還不夠，特別是缺少對校園足球軟硬件全方位的支持.

1.4 師資力量制約

通過走訪調查，我們發現中小學足球教師嚴重短缺，成為校園足球發展的關鍵短板.(1)校園足球教師數量不夠.教育部、國家體育總局等主管部門的文件要求：“到2020年，我國將建設2萬所全國足球特色學校，每所足球特色學校至少配備1名專職足球教師”.按此計算，2020年我國僅足球特色學校就至少需要配備2萬名足球教師，而就目前我國校園足球教師儲備狀況而言，我國的校園足球教師數量與這一目標還相距甚遠.隨著校園足球的深入開展，教育部和國家體育總局投入大量資金，力圖通過各種手段滿足開展校園足球的師資力量，如國培和省培計劃，但由于歷史缺口太大，在短期內要實現既定目標還任重道遠.(2)校園足球師資質量不高.在調研中我們發現，一些田徑、籃球、網球等專項出身的體育教師被“趕鴨子上架”，從事校園足球教學、訓練.體育運動項目五花八門，每個運動專項均有其自身的技術特點和教學規律，非足球專項出身的教師從事校園足球教學、訓練，無法保證質量，這勢必對中小學校園足球的深入開展產生影響.教育部和國家體育總局推動足球教師國培、省培計劃具有一定的意義，在一定程度上可以緩和校園足球教師供需不平衡的矛盾，然而我們不能忽視的是，由于缺乏嚴格的考評標準和長期系統的培訓計劃，加上部分參培教師態度不端正，校園足球的國培、省培計劃有“走過場”之嫌.這些短期“突擊訓練”的校園足球教師，其自身的足球技能能否通過培訓得到全面提升？他們能否勝任校園足球教學、訓練？這樣培訓出來的教師的教學質量恐怕難以得到保證.(3)校園足球教師非均衡分布.有限的優秀足球教師還出現 “聚集”現象，呈現非均衡發展狀態.特別是一些足球特色學校，為了在短時間內提升本校的校園足球水平，到處“挖墻腳”.這些學校憑借學校名氣、財力等優勢，把能力較強的校園足球教師挖過來，有的學校擁有3～4名足球教師，而一些名氣不大的學校缺乏吸引力，足球教學、訓練則由其它專項的體育教師兼任.(4)校園足球提升機會不多.足球教師參與培訓的機會也不多，盡管在2015-2017年這3年時間內，國家和地方累計培訓了23萬多名體育教師和足球教練員，設立了5個校園足球培訓基地，選送了1100余名校園足球教師赴法國、英國等足球強國進行專業技能培訓，極大地提高了校園足球教師的教學技能和專業素養[9]，但就全國范圍而言，這樣的培訓力度還遠遠不夠，很多校園足球教師每年難以獲得1次培訓機會.

1.5 校園體育安全立法機制不完善

校園安全重于泰山，而體育運動是校園安全事故的主要風險來源之一，足球運動又是校園體育運動傷害的“重災區”.上海市教委相關調查顯示：足球運動傷害事故占到體育運動傷害事故的20%，屬于運動傷害高發項目[10].足球項目的高對抗、長距離、長時間等特點決定了足球運動具有一定風險性，出現安全事故的概率比較高.足球運動的項目特點以及由此帶來的安全隱患在一定程度上制約了校園足球的發展，學校領導、足球老師、家長、學生均害怕因為足球運動而產生傷害事故.由于當前教育資金有限，大部分中小學的足球場地為人工草皮，相對天然草皮而言，人工草皮存在的安全隱患更大.有的中小學由于空間有限或資金不足，甚至缺少足球場地，足球教學、訓練只能在籃球場上進行，這無形之中增加了安全隱患.當前，我國學校體育安全立法機制不完善，特別是責任判定機制尚不健全，學生一旦因參與校園足球產生運動傷害事故，學校、老師往往處于責任認定中的“弱勢”地位，有時，即便學校無責，仍要承擔“人道主義補償”.這種“傷不起”現象，導致有些學校在開展校園足球時“放不開手腳”[11].

1.6 經費投入有限

校園足球的開展涉及硬件投入和軟件支持，這些都需要大量經費作支撐，通過調查走訪我們發現，校園足球經費不足已成為全國中小學校園足球深入開展面臨的主要困境之一[12].目前，我國中小學校園足球活動經費主要來自政府撥款，從2009年至2012年，國家體育總局每年從體育彩票收入中撥出校園足球專項經費4 000萬元，平均分配到全國各地的上萬所足球特色學校，從2013起，國家體育總局將每年的資助經費提高到了5 600萬元[13].從4 000萬元到5 600萬元，資助金額不斷提高，看似巨大，但是平均起來就顯得“杯水車薪”了.2016年4月頒布的《中國足球長期發展規劃(2016—2050年)》中重點強調，“完善公共財政對足球事業發展的投入機制，加大對校園足球運動場建設力度”。國家對校園足球硬件的建設力度不斷加大，但歷史欠賬太多，很多學校幾乎是在零基礎上建設校園足球場地，所需資金龐大，僅靠現有的撥款機制和撥款金額，全面完善中小學校園足球場地還有很長的路要走.

2 中小學校園足球的突圍策略

2.1 狠抓執行，確保中小學校園足球政策落地

目前，各級教育和體育管理部門頒布的政策、方針往往沒有強制性，其執行全靠中小學的自覺，發展校園足球的相關政策難以有效落地.我們認為，設置考核標準和加大監管力度是確保校園足球政策落地的重要舉措.首先應該建立嚴格考核體系，明確考核的對象和內容.在考核對象上，中小學校長應該被列為校園足球第一責任人，以增強校長推進校園足球的決心.此外，校園足球的對象是學生，因而對學生足球課的學習效果要進行嚴格考核.其次應該對校園足球開展情況進行監管.各級主管部門應該深入體育課堂，檢查校園足球教學效果，督促校園足球課余訓練、課后競賽等.

2.2 設立招生專道，提高中小學生參與校園足球熱情

在應試教育短期內難以扭轉的大環境下，“升學”是學校、家長、學生頭上的“緊箍咒”，學生積極參與校園足球并具備了一定的足球運動水平，能否在升學時倚此進入優質的學校成為大家關注的焦點.基于此，教育部門需要研究、探索可行的足球特殊人才的招生制度，在一定程度上緩解學校、家長、學生等各利益主體參與校園足球的“后顧之憂”[14].可以考慮在一些具有較高知名度的高校、高中、初中設立針對足球特長生的“綠色通道”，通過特殊招生、有針對性的教學管理等，切實保證有足球天賦和發展潛力的學生能夠得到優質的文化教育.此外，設立有效解決校園足球運動員學訓沖突的機制，借鑒德國經驗保障校園足球運動員的文化學習時間.2006年，德國足協為緩解學訓矛盾，授予一些中學“足球精英中學”稱號.這些“足球精英中學”與當地俱樂部、足協合作，學生在俱樂部接受足球訓練，學校為這些青少年球員制定了一套與一般學生不同的教學計劃，他們在訓練之余，任課老師進行特別輔導、補課，如遇特殊情況，這些青少年球員甚至可以推遲考試.德國足協、俱樂部、學校三方緊密聯系，通力合作，確保了德國青少年球員受教育和發展的權利[15].

2.3 主抓“兩長”，激活中小學校園足球動力機制

搞好校園足球，除了抓好學生這一行動主體外，構建新的外在動力機制也勢在必行，而構建外在動力機制就要抓住兩“長”——校長和家長.中小學生由于年齡特點，其行為模式及行動取向往往易于被環境影響，而家長和校長對中小學生是否參與校園足球、投入程度如何影響甚大[14].校長是一校之主，其對校園足球的態度直接影響學校在校園足球上的投入幅度和力度，影響校園足球文化的構建[15]，因而，需要全面提升中小學校長對校園足球的認識.同時，要有針對性地對學生家長進行校園足球宣傳.中小學可通過邀請家長觀看校園足球比賽、召開家長座談會等形式，向家長宣講校園足球活動的意義與功能，提高學生家長對中小學生參與校園足球的支持力度.

2.4 外引內培，深度合作，提升中小學校園足球師資水平

解決校園足球師資問題，首先要做到 “外引內培”，一是大量引進校園足球教師，中小學在招聘體育教師時，應嚴格貫徹執行教育部門“優先聘用足球教師”的文件要求，逐步充實校園足球教師隊伍.二是注重對現有足球教師的業務培訓，各省市可根據實際情況，引進國內外的高水平足球教學名師、足球青訓專家進校指導.同時，各相關部門，包括教育局、體育局等，每年定期組織校園足球教師進行培訓.此外，鼓勵校園足球教師“走出去”，到國內知名學校甚至國際著名訓練基地參觀學習.其次，政府可通過購買服務的方式，與本地俱樂部開展深度合作.我國各地活躍著很多民間足球俱樂部，推動著民間足球的發展.如果能盤活這些民間足球資源，將極大地推動我國中小學校園足球的發展.各省市政府可以政府購買服務的方式，與當地的民間俱樂部開展合作，俱樂部教練員和學校骨干體育教師加強溝通、交流，成立“足球教師聯盟”，對中小學校園足球訓練的頂層規劃、課程開發、特色教學等進行指導，以彌補校園足球師資不足的缺陷.

2.5 完善校園體育安全立法，減輕中小學校園足球相關方安全壓力

校園體育活動作為教育的重要組成部分，是學生成長必不可少的.在國家大力推進校園足球的背景下，全國中小學積極響應，但以往在開展中小學校園足球中，基于安全考量、責任承擔等，學校領導、體育教師、學生均放不開手腳.目前，我國的校園體育安全立法有待進一步完善，從相關媒體的報道可以看出，我國各地法院對學生發生校園體育傷害事故的裁判原則不統一，有的適用過錯推定責任原則，有的適用過錯責任原則，有的適用公平原則.大部分校園體育傷害事故的裁判案例反映出，盡管發生校園體育傷害事故純屬意外，教育機構完全盡到了教育、管理義務，但在受傷學生家長、社會輿論等各方施壓下，有不少判決最終還是要求學校承擔一定責任[17].要改變校園體育活動中“一朝被蛇咬，十年怕草繩”的尷尬狀況，就必須有法律層面的“兜底”，如國家層面的賠償和完善的保險政策等.就體育教師和學校而言，需要劃定具體清晰的責任范圍，對于學生和家長而言，要有賠償的兜底.對于受害者現實利益的損失，要受害方自己擔責也不公平，因此需要行政和市場相結合，來建立校園體育活動的風險保障機制.只有從法律層面明確學校、教師、學生本人在校園體育傷害事故中的責任，減輕各方壓力，才能確保學校、體育教師在體育教學、訓練中放開手腳，推動校園足球的深入開展.

2.6 拓寬投資渠道，保障中小學校園足球資金投入

目前，我國中小學校園足球的投資主體太過單一，政府財政撥款的單一性一方面給政府增添了沉重的財政包袱，另一方面也導致校園足球的資金需求難以得到有效滿足，嚴重影響了校園足球的縱深發展.政府作為校園足球的主導者，對校園足球進行資金注入理所當然，但不應該成為唯一主體，這種現狀亟需打破.在推進中小學校園足球發展過程中，充分激活社會和市場資金，引導社會和市場資金有序、穩定進入校園足球，形成國家撥款，省、市資金配套，社會贊助等多元化的資金鏈條迫在眉睫.拓寬校園足球投資渠道，建立校園足球專項資金，才能促進校園足球可持續發展.

3 結語

校園足球是一個系統、艱巨的工程，需要相關部門長期不懈努力才能達成預期目標.中小學校園足球經過十多年的推動，成效顯著，但同時面臨著政策執行阻滯、應試教育擠壓、支持力度不夠、師資力量制約、安全隱患高懸、激勵機制欠缺等現實困境.面對這些現實困境，需要各責任主體通力合作，形成政策執行的合力，才能確保校園足球政策有效落地.各中小學可通過“外引內培”的形式，提升校園足球教師業務水平，政府還可通過購買校園足球服務，與俱樂部深度合作，增強中小學校園足球師資力量.此外，應該增強校園足球的安全保障，拓寬投資渠道，形成國家撥款，省、市資金配套，社會贊助等多元化資金鏈條，保障中小學校園足球的深入開展.