慈善信托監察人法律制度探析

孫潔麗

（聊城大學 法學院，山東 聊城 252059）

信托制度濫觴于英國，但是信托監察人制度卻起源于日本。與私益信托相比，慈善信托具有慈善性、公益性，其最大特點是受益人的不特定性，因此不存在受益人監督受托人的機制。此種制度難以保證受托人忠實、客觀、勤勉地執行職務，以實現慈善目的，并保護受益人利益。慈善信托監察人制度可以彌補委托人及受益人對受托人內部監督的不足，是慈善信托的一項重要的監督機制。①孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第175頁。

一、慈善信托監察人的含義、地位及設立意義

慈善信托監察人的基本要義是在受益人不能確定時，利害關系人可以請求法院選定信托監察人，也可由委托人在成立信托時指定信托監察人，信托監察人有權以自己的名義對信托受托人的行為進行監督，故而監察人的含義、地位及設立意義是構建監察人法律制度的理論基石，應首先予以著重分析。

（一）含義

有專家認為：“慈善信托監察人是指在信托文件中規定或者由公益事業管理機構、法院指定，按照信托文件和法律的規定監督受托人的行為，維護委托人及受益人的利益，保障慈善信托目的得以實現的人。”②王維：《慈善信托監察人制度研究》，貴州民族大學法學院碩士學位論文，2017年，第7頁。我國臺灣地區“信托法”規定，“在受益人不特定或尚不存在時，或存在為保護受益人利益的其他理由時，利害關系人或檢察官可申請法院選任信托監察人，監察人可為受益人利益為有關事務。”根據我國《慈善法》第49條以及上文的分析，本文認為，我國的慈善信托監察人是選擇性設置，是指由委托人確定的，作為受益人代表，以法律和信托文件為依據，對信托受托人運行慈善信托之行為進行監督的人。在我國慈善信托實踐中，監察人多由律師事務所或會計師事務所擔任。

（二）地位

根據慈善法的基本理論，信托當事人包括委托人、受托人、受益人，不包括監察人。實際上，慈善信托監察人在慈善信托中具有獨立的法律地位。首先，一般私益信托，法律并未對設置監察人與否做出規定，然而在公益信托、慈善信托中，因其公益性，受益人的不特定性，現有監督模式較難有效監督公益、慈善信托的運行，故法律通常規定在慈善信托中應當設置信托監察人。①孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第176頁。其次，監察人不是委托人或受益人的代理人。因為委托人在慈善信托設立、運行及終止過程中享有獨立且絕對的法律地位，隨時可以監督慈善信托受托人。慈善信托監察人主要代表大多數不特定受益人，為受益人利益，行使《信托法》《慈善法》賦予的監督權。他既是為受益人利益而設，也是為委托人、慈善目的而設。因此監察人在慈善信托中享有獨立法律地位，即其獨立于委托人、受托人、受益人，能夠以自己的名義處理與信托有關的事務。②齊萌、徐剛：“臺灣地區公益信托制度研究”，《亞太經濟》2017年第6期，第181頁。最后，根據我國《慈善法》的規定，有無監察人并不影響某一慈善信托成立，設立監察人，主要目的在于監督慈善信托受托人，保證受托人依據慈善目的和信托文件行使權利、履行義務，并且不濫用職權，故慈善信托監察人具有獨立地位。

（三）設立意義

慈善信托法律關系中，由于受益人的不特定性，受托人管理、使用等運行慈善財產的行為不受受益人的約束與監督。在委托人、受托人及受益人的三方法律關系中，受托人對慈善財產享有的權利最大，信托法律關系處于失衡狀態。設立慈善信托監察人的重要意義具體體現在以下幾個方面：

1.具有彌補委托人監督不足的作用

根據大陸法系的理論，慈善信托設立以后，盡管慈善財產原本歸委托人所有，但慈善信托財產一經委托人移轉于受托人，委托人就退出了信托關系，對慈善信托財產不再享有所有權。與之不同，慈善信托財產的所有權由受托人取得，受托人只要遵循信托文件及相關法律，便可自由利用慈善財產開展信托業務，其中受托人享有的信托財產所有權中的收益權能從該所有權中分離出去，由受益人享有。通常委托人為了使得受托人積極按照信托文件行使權利，履行義務，實現慈善目的，可以在信托文件中保留相關權利，用以制約受托人。但是，“如果委托人保留權利太多，受托人限制較多，可能為慈善信托的運行設置障礙。”③徐岑：《公益信托監察人法律制度研究》，遼寧大學法學院碩士學位論文，2014年，第23頁。通過設置慈善信托監察人，監督受托人運行信托財產的行為，可以彌補委托人對受托人行為的監督不足。

2.能夠維護受益人利益

在英美法系中，在受托人違反信托義務對信托財產進行處置的情況下，受益人可以起訴受托人，在起訴受托人進行救濟無望時，受益人可以直接從第三人處追及信托財產。④趙磊：《公益信托法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第37頁。因此“雙重所有權”的設置有助于制衡受托人，保障受益人利益。由于大陸法系的物權法理論堅持“一物一權原則”，無法接受英美法系的“雙重所有權理論”。當受托人違反約定處分信托財產時，受益人受到損失，受益人并不享有英美法系中的受益人“追及權”。故，相較英美法系，在大陸法系國家，受益人處于一種極為弱勢的境遇。依據大陸法系所有權與受益權理論，慈善信托成立生效后，慈善財產所有權中的收益權能由受益人取得，受益人的受益權隨之產生。但是由于慈善信托受益人是“社會公眾或公眾中的一部分”，具有不特定性，無法有效監督受托人行為。“受托人根據慈善目的將受益人特定化之前，受益人在慈善信托中實際上是虛位的”。⑤薛智勝、王海濤：《論我國公益信托監察人法律制度的完善》，《天津大學學報》2009年第2期，第123-127頁。因受益對象不明確，盡管慈善信托文件確定了具體的受捐條件及受助范圍，但是，慈善信托運行機制依然難以保障受益人利益。設立信托監察人的價值之一就在于維護受益人利益。為平衡慈善信托當事人的法律地位，保證慈善信托目的的實現，需要設立慈善信托監察人，以此保障受益人受益權的實現。

3.有輔助監督機關監督受托人的作用

在慈善信托運行中，委托人和受益人都有對受托人進行監督的權利，但是正如上文所述，委托人和受益人實際上很難形成對受托人的有效監督。慈善信托監察人的設立可以彌補委托人、受益人對受托人監督的不足。此外，各國在建立慈善信托制度開展慈善活動的同時，都設立了專門的機關，負責監督慈善信托受托人。例如：在英國，慈善委員會享有監管英國慈善信托運行的職權。在我國，根據《信托法》第62條可知公益事業管理機構對公益信托具有一定的監督權力。但是，因公益事業包括的范圍通常較廣，況且目前我國是分行業分部門的管理方式，這必然牽扯多家公益事業管理機構，此外，相關法律也未明確各公益事業管理機構的監督職責。如果公益信托包括的目的較多，假如包含救濟貧困、發展教育就會出現多部門監管，最終導致互相扯皮現象，造成監管缺位。根據我國《慈善法》的規定，成立慈善信托僅需當事人意思表示一致，并簽訂書面協議即可成立，并不需要有關部門的批準，與《信托法》存在較大不同。此外，我國《慈善法》未明確慈善信托的監管機構。根據以上分析可知，由于我國現行法律對慈善信托統一監管部門制度設置上的缺失，導致民政部門對慈善信托業無法形成有效監督。我國慈善信托國家機關監管主體及職權的不明確，使得設立慈善信托監察人成為必要。“慈善信托監察人主要負責監督受托人是否存在違反信托文件及相關法律的行為，保障受益人權益，必要時還可以行使訴權。”①徐岑：《公益信托監察人法律制度研究》，遼寧大學法學院碩士學位論文，2014年，第4-5頁。因此，慈善信托監察人有輔助監督機關監督受托人的作用。

二、慈善信托監察人的產生與變更

深入分析英美法系國家慈善事業的發展過程，可知慈善信托監督制度可以有效促進慈善信托事業的發展。研究探討慈善監察人的產生與變更機制意義重大。

（一）選任

監察人的選任主要有三種方式，包括：由委托人在設立慈善信托時選任監察人并規定在信托文件中；由利害關系人或者檢察官向法院申請指定信托監察人；法院依照職權選任信托監察人。

由委托人選任慈善信托監察人，此種方式極大地體現委托人的意愿，是最為合理的監察人選任方式。我國《慈善法》第49條確立了此種選任方式。如果委托人在設立慈善信托時沒有選任監察人或者選任的監察人不同意或不能履行職責，由利害關系人或檢察官向法院提出申請選任監察人，或者法院依照職權選任信托監察人。這兩種監察人選任方式代表國家為日本與韓國，最終目的是保護受益人利益。但是，在我國，法院主要從事司法工作，任務繁重，司法資源緊張，況且法院并非我國慈善信托的登記機關，因此由法院全面了解每一個慈善信托的設立，并選任監察人對法院來說并不合理，所以由法院選任監察人在我國并不具有可行性。

依據《信托法》第64條可知，在我國，公益信托的監察人是強制性設置。該規定與《慈善法》慈善信托監察人選擇性設置形成鮮明對比。《慈善法》突出了委托人意思自治原則，淡化了行政機關對慈善信托的行政干預。一直以來，我國的慈善事業發展屬于官辦慈善，為了還慈善以原貌，逐步實現慈善事業的民間性，《慈善法》取消了公益事業管理部門指定信托監察人的權利。②孫潔麗：《慈善捐贈若干法律問題探討》，《聊城大學學報》（社會科學版）2016年第2期，第165頁。但是，本文認為在當前中國“慈善丑聞”、“慈善失靈”較為頻發的情況下，《信托法》的規定有一定合理性。可以在《信托法》與《慈善法》之間取一折中方案，一方面保證慈善信托的民間性、自愿性，充分尊重委托人意愿；另一方面賦予民政部門對慈善信托監察人選任的一定權限。具體建議為：慈善信托的委托人可以指定信托監察人；委托人未指定監察人的，慈善信托原備案登記的民政部門可依據利害關系人提出的申請指定；如果委托人未指定監察人，也沒有利害關系人提出申請，必要時慈善信托原備案登記的民政部門可以依職權指定監察人。

（二）變更

慈善信托監察人在執行職務期間，可能因為一些事由引起監察人變更。

1.辭任

辭任是指慈善信托監察人具有正當事由，不能執行職務時，主動提出不再擔任監察人，退出慈善信托的行為。通常一旦擔任了監察人，在任職期間不能自行辭去職務。然而，盡管慈善信托監察人是委托人或相關部門依據信托文件或相關法律設立，但是，當慈善信托中設立了監察人，則表示此監察人一方面要積極有效履行對慈善信托運行的監督義務，另一方面此監察人應受信托文件的約束，不能濫用職權。擔任監察人需要符合監察人的任職資格。當監察人在履行職責過程中發生意外事故等，致使其無法履行職責，或者喪失相關任職資格，則監察人應盡快將相關情況告知委托人、受托人或者相關部門，委托人等選任者有權另行選任監察人。簡言之，當監察人具有正當理由時，可以辭去職務。我國《信托法》及《慈善法》均未對信托監察人辭任事項作出規定。①孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第182頁。本文認為：我國應當增加相應規定，即慈善信托監察人具有正當理由時，經原指定的委托人或原備案登記的民政部門同意，可以辭任。這樣規定增加了信托監察人制度的靈活性。

2.解任

解任因信托監察人的行為不當或者出現不適合擔任職務的情形，由選任者或者特定機關解除其職務。監察人不正確地履行行為，或者濫用職權時，委托人可以要求更換慈善信托監察人。也就是說，當監察人行使職權不當，妨礙受托人依法合理管理慈善信托事務的，受托人可以向慈善信托監察人之選認者，即委托人或者相關政府機構要求解任監察人。誠然，受托人要求解任更換監察人時，應當提供充分證據。此外，受托人如果發現信托監察人與慈善信托的運行存在關聯關系或利害關系時，有權向監察人選認者提供相關事實，選認者得解任之。總之，當慈善信托監察人嚴重違反信托文件，怠于履行職責或者存在其他重大違法違規行為時，應賦予原選任者或特定機關解除信托監察人職務的權利。慈善信托監察人因其行為給慈善信托造成損失的，應當承擔相應的責任。

3.消滅

慈善信托監察人因死亡、解散、破產或者被撤銷等原因而導致主體資格消滅。此時也會發生慈善信托監察人的變更，需要選任新的監察人繼續履行職責。“如果信托文件中約定了監察人的選任方式，則按信托文件選任新的監察人”；②徐岑：《公益信托監察人法律制度研究》，遼寧大學法學院碩士學位論文，2014年，第25頁。如果信托文件沒有約定，則按照上文所述慈善信托監察人的選任方式選任新的慈善信托監察人。

三、慈善信托監察人的職權、權利、義務與責任

設置慈善信托監察人的主要目的是維護受益人利益，監督受托人運行慈善財產之行為。我國臺灣地區“信托法”規定，信托監察人執行職務，應以善良管理人之注意為之。這要求信托監察人在管理信托的過程中要盡最大的注意義務。信托監察人為了履行職責應該具有必要的職權，享受一些與自身利益相關的權利。同時，應履行相應的義務，當監察人怠于履行職責或有其他不當行為時，應當承擔相應的法律責任。①孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第183頁。

（一）職權

慈善監察人應當具有一定的職權，但是其職權也不能過多，否則會嚴重干預并妨礙受托人對信托財產的正常管理與使用，這就違背了設置監察人的初衷，妨礙了慈善目的的實現。

慈善信托監察人的職權主要包括兩個方面，一方面是監督權；另一方面是訴權。慈善信托監察人的具體職權包括以下方面：

1.知情權

知情權即知悉、了解之意。它是指在慈善信托中，監察人有權獲知信托財產管理、運用、處分與收支信息，并有權要求受托人作出說明。知情權可以保證監察人有效履行監督職責。在慈善信托中，受托人如果不將其處理慈善信托事務的相關情況向監察人披露，則設置監察人的意義就會大打折扣。信息不透明與信息不公開是當前妨礙我國慈善事業發展的一大重要因素。慈善信托信息不公開必然影響社會公眾的捐贈行為，進而影響慈善資金的籌集。因此，慈善信托中，受托人應保證監察人的知情權能夠實現。監察人有權獲悉慈善信托財產的主要來源渠道、使用方向、增值保值途徑、慈善目的是否實現等。當監察人對信托受托人披露的相關信息有疑問時，可以向受托人詢問，要求其進行合理解釋、說明、答復。受托人發現管理處分慈善信托財產的行為存在問題時應及時予以糾正，如監察人提出問題后，受托人拒不糾正的，監察人可向民政部門投訴。

2.撤銷權與損害賠償請求權

如果受托人違背信托義務或者慈善目的而處分信托財產的，信托監察人可以向法院請求撤銷受托人處分行為。如果受托人利用信托財產從事營利性、高風險投資，除非法律另有規定外，慈善信托監察人有權要求受托人停止相關行為，恢復慈善財產原狀，受托人對慈善財產造成損失的，有權要求受托人賠償信托財產所受損害，還可提請委托人減少該受托人的管理報酬。監察人在監督慈善信托受托人行為的過程中，當要求受托人為或不為一定行為，或者是撤銷受托人的某一處分慈善信托財產的行為時，前提條件應當是監察人認為受托人行為存在嚴重不當。設立信托監察人的主要目的是監督受托人，促進慈善信托的合理運行，但是，假如監察人權力過大，乃至濫用監察權時，過度干預受托人運行慈善信托的行為，②王維：《慈善信托監察人制度研究》，貴州民族大學法學院碩士學位論文，2017年，第18頁。那么就會阻礙慈善信托的發展，因此監察人行使撤銷權必須符合一定條件。

3.訴權

根據《信托法》第65條和《慈善法》第49條可知，當受托人違反信托義務或者難以履行職責時，為保障慈善目的實現，必要時監察人可行使訴權。設立獨立的慈善信托監察人是大陸法系國家慈善信托監管體制與英美法系國家的重大不同。監察人在履行監督職責的過程中，如果發現受托人存在不當行為，或者受托人濫用職權時，有權要求受托人及時糾正，受托人拒不改正的，監察人有權向人民法院提起訴訟。

（二）權利

慈善信托監察人的權利主要有：報酬請求權與合理支出及損害賠償請求權。

1.報酬請求權

慈善信托監察人因履行監督受托人職責，理應取得相應報酬，信托文件明確約定信托監察人無償的除外。信托監察人可以通過以下方式約定報酬數額及取得方式：一是通過信托文件約定報酬數額及給付方式，“但基于公益信托的公益性，其數額不能超過一定的比例”①徐岑：《公益信托監察人法律制度研究》，遼寧大學法學院碩士學位論文，2014年，第29頁。。二是信托文件中未作約定的，信托監察人可以與原選任其作為監察人的委托人或部門就報酬事宜進行協商，協商不成的有權向法院申請，請求法院依據監察人職務的繁簡及信托財產的狀況酌情給予其相應報酬。

2.合理支出及損害賠償請求權

慈善信托監察人為保障受益人利益可能會產生合理支付。在私益信托中以上費用，監察人可以請求受益人償還。在慈善信托中由于受益人具有不特定性，以上費用及損害賠償只能從信托財產中撥付。立法上應規定，信托文件應就慈善信托監察人因履行監督職責產生的合理支出與損害賠償作出明確約定。信托文件沒有約定的，信托監察人可以請求慈善事業主管機關從信托財產中撥付，為保證慈善目的的實現，撥付數額不能超過一定的比例。②孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第186頁。

（三）義務

權利與義務是對等的，慈善信托監察人在享有權利監督受托人的同時也應承擔相應的義務。明確慈善信托監察人的相關義務可以使其盡職盡責地履行職責，實現委托人或慈善事業管理部門設置慈善信托監察人的初衷，更好地保護受益人權益。慈善信托監察人的主要義務包括：

1.注意義務

慈善信托監察人應該盡到一個善良管理人的注意義務，監督受托人管理、運用慈善財產的行為。在我國，盡管《慈善法》通過時間還不長，民政部門對慈善信托的監管效果還不是很明顯，但是考察英美國家慈善信托的發展脈絡以及我國國情可知，在我國“對慈善信托的監督起主要作用的還應是相關的民政部門”。③王維：《慈善信托監察人制度研究》，貴州民族大學法學院碩士學位論文，2017年，第21頁。注意義務要求監察人對信托受托人在履行具體監督職責的過程中，發現有關慈善信托的重大情況時，要及時告知民政部門，由民政部門作出最終決定。此外，注意義務還要求監察人將其履行監督職責的情況及時報告相關民政部門。總之，在慈善信托實務中，當設立監察人時應選擇具有相關專業知識的人員與機構擔任。監察人應如同善良管理人一樣在隨時履行職責中盡到足夠的注意義務，并將對受托人的監督情況及時報告民政部門。

2.忠實義務

慈善信托監察人在執行職務的過程中應當遵守誠實信用原則，忠實、善意地履行職責。誠實信用原則要求監察人在監督慈善信托運行的過程中，能夠客觀、公正地履行職責。體現為以下幾點：一是對受托人來說，監察人的主要職責是為了促進慈善信托事業的發展，因此，監察人在行使相關權利的過程中，不能濫用監察權。二是對委托人與民政部門來說，監察人應當如實告知其在履行職責過程中，發現的受托人管理、處分慈善信托財產的不當行為，監察人不能欺騙委托人或民政部門。誠實信用是我國民法上的“帝王條款”，監察人作為民事主體亦應嚴格遵守該原則。監察人應嚴格遵守誠實信用原則，履行忠實義務。“在委托人、民政部門監督信托受托人的同時，積極地履行監督職責，不應該從其作為監察人的地位中獲利”；④解錕：《英國慈善信托制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第114頁。當監察人的個人利益和監督職責相沖突時，要堅持受益人利益的最大化，并且盡量避免此類沖突的出現；不應利用職務之便將個人財產與信托財產進行交易；不應取得違反信托文件和法律規定的利潤和傭金。只有如此，捐贈人的慈善目的才更容易實現，不特定受益人的利益才能夠保障，而且監察人與受托人之間也會形成監督與被監督的和諧關系。監察人的設立價值與作用亦得到了實現。

（四）責任

慈善信托中，監察人承擔一定的法律責任，這是促使其有效履行監督職責的手段之一，若監察人只享有權利，不承擔責任，那么在其監督受托人行為時就會出現不積極、不主動情形，甚至會濫用檢察權。目前，我國《慈善法》還未明確細化監察人違反職責時應承擔的法律責任。當監察人存在過失行為，造成慈善信托基金損失時，應承擔相應的賠償責任；如果監察人濫用職權，妨礙受托人合理管理信托財產，或者侵占信托財產的，則應承擔相應的行政責任，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。

1.監察人濫用職權應承擔的法律責任

委托人設立慈善信托，并將信托財產轉移至受托人，主要基于對受托人的信任，以實現慈善目的。受托人如果不受有效監督，就容易產生貪腐現象，甚至發生犯罪事件，故在我國引進了慈善信托監察人制度，用以監督受托人管理慈善財產的行為。監察人有權督促受托人正確履行權利，但其不能濫用監察權，其應當合理、合法地履行職責，倘若監察人在行使相關權利過程中，因權利行使不當，妨礙受托人的正常管理活動，導致慈善財產受損，受托人有權對監察人進行索賠，監察人應當承擔相應的法律責任。①孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第187頁，第188頁。

2.共同監察人的連帶賠償責任

多人擔任監察人時，對共同造成的損失應承擔連帶責任。共同監察人承擔連帶賠償責任意味著，“委托人、受托人及相關的民政部門有權要求任何一個監察人承擔全部賠償責任”。②王維：《慈善信托監察人制度研究》，貴州民族大學法學院碩士學位論文，2017年，第22頁。因為共同監察人對外作為整體以監察人名義行使職權，所以某一監察人執行職務不當，不履行或不認真履行監督職責，或濫用職權時，必然阻礙受托人管理慈善財產，實現慈善信托目的。故，共同監察人對外應承擔連帶賠償責任。在共同監察人內部應實行按份責任，即某一監察人承擔賠償責任后，有權向其他監察人追償，要求其承擔應當承擔的份額。③孫潔麗：《慈善信托法律問題研究》，北京：法律出版社，2019年，第187頁，第188頁。

綜上所述，為保障慈善信托的健康有序運行，設立慈善信托監察人制度實屬必要。本文主要探討了慈善信托監察人基本法律制度，著重分析了慈善信托監察人的含義，產生與變更機制以及監察人的權、義、責等問題，希望以上粗淺分析對我國《慈善法》《信托法》的進一步完善有所裨益。