基層社會合作治理路徑優化及啟示

摘要：以H區Y鎮疫情防控行動為例，從黨組織全面引領、多角色協同共治、全方位挖掘共識三方面詮釋基層社會合作治理路徑優化全過程。基于地方“實戰”經驗，社會治理體系建設需注重基礎性工作，政策制定應著眼于群眾切身利益，工作推進要激發群眾的內生動力。

關鍵詞：基層社會治理;合作治理;啟示

中圖分類號：D621 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0063-03

實現國家治理體系和治理能力現代化是現階段國家治理的重要課題，村（居）委會作為中國現代社會最基層的一級組織，在社會治理中有著舉足輕重的地位。2020年初新冠疫情爆發，突發的公共衛生事件全方位考驗了基層社會治理體系。本文以H區Y鎮疫情防控工作為例，探索政府與基層社會合作共治的內在邏輯和實踐路徑，力求對區域治理現代化提出可參考、可推廣的解決之道。

一、基層社會合作治理的運行過程：內生機理的要素分析

（一）黨組織全面引領

1.黨組織全過程嵌入

在疫情防控體系布局過程中，黨組織自始至終都履行著組織者和參與者的角色。鎮黨委依賴于日常嚴密的組織體系，確保在“戰時”能夠深入滲透到社會的每一個縫隙，并在短時間內統一各方思想，構建相應的組織機構，調動一切能夠調動的資源。這個成熟的制度模式，成為疫情管控機制有效運轉的外部牽引力和內生動力。比如Y鎮在疫情防控的關鍵時期，按照鎮領導包片、駐村干部包村、村內黨員干部包戶的方式，分級開展疫情防控摸排工作。同時，逐級落實“清零”“日報”和“急報”等制度。另外，針對村（居）內的年老體弱，行動不便又沒有子孫照料的特殊村民，Y鎮要求村（居）黨支部安排黨員志愿者以“結對”的方式幫其購買蔬菜、藥品等生活必需品，把黨組織服務功能拓展到特殊群體家門口，既可減少易感人群的外出次數，也可以讓特殊村民感受到組織的溫度，提升了群眾對組織的依賴和信任。

2.多部門無縫隙銜接

各個部門之間本來就有各自的管理規范和界限，所以在抗疫前期，部門之間配合生疏、互相推諉扯皮的現象在一定程度上存在。近年來，浙江省推行行政審批“最多跑一次”的改革，該項改革已經為打破部門壁壘，推動多部門“無縫隙”協同作戰積累了大量的實戰經驗。據此，鎮黨委、政府立即建立領導小組和工作指揮部，并且抽調人員實行專班化運作。工作人員日夜在一個治理共同體內部運行，經過一定階段沖突—調整—適應循環往復的磨合過程，工作組運行更加順暢。在這個治理共同體的內部，辦事效率更高，對組織資源也可以進行更為充分的動員。

3.黨員干部下沉一線

通過黨建引領，黨組織號召，黨員干部最先于其他群體深入到最危險、最復雜的抗疫一線。在疫情防控過程中，黨員干部根據駐村連片等統一編入村（居），村干部、網格員一起參與排查、宣傳、管控等工作，這樣能夠掌握“第一手”的信息，更能確保數據的真實有效。而數據的準確性，也是之后防控方案制定的重要遵循和攻堅戰成敗的關鍵性因素。同時，在某種程度上，通過疫情期間黨員干部在抗疫過程中處理這些前所未見的“疑難雜癥”，既破解了村干部因長期在外工作而對村情、村貌不熟悉的困境，也解決了“80、90后”年輕干部沒有農村生活經歷、基層工作經驗的難題，使他們在實戰中得到了心理和能力的雙重淬煉。另外，H區區委組織部發文，要求全區機關企事業單位的在職黨員在疫情防控過程中做到“雙報到”（即機關企事業單位黨組織到聯系社區報到、在職黨員到居住地社區報到）。基層黨員干部和群眾在抗疫過程中通過日常的接觸服務彼此熟悉，建立起了聯系，基層的組織力和凝聚力隨之增強。

（二）多角色協同共治

1.鎮村上下聯動

鄉鎮一級的黨組織能夠在短時間內集中力量辦大事，但在實際運行過程中難以對每個村（居）委會的“毛細血管”都能了如指掌，而村級組織、村干部雖然很熟悉村情，但當其面對資源統籌調動、矛盾系統化解難題時，有時會心有余而力不足。所以，對于最基層的村（居）治理，必須經歷一個上下聯動、協同共治的過程。比如在疫情管控初期，H區各村村口之間自治管控大多都是在當地鄉鎮黨委、政府的引導或“建議”下開始實施。在實施之初，挖路、筑圍墻、鐵絲網攔死等過度社會化的動員管控措施屢見不鮮，但在實施過程中沒有考慮應急救援、搶險、物資保障運輸等因素，矛盾沖突不斷，受到老百姓的投訴建議后，上級黨委、政府及時糾正，最終確定每村原則上只留一個道口，采用黨員干部、志愿者24小時靈活管理。之后的管控效果非常明顯，問題也隨之解決。

2.群體示范帶動

基層社會有效治理離不開村（居）精英的示范帶動，其中包括村（居）兩委班子等精英，也包括對村（居）治理關心的村民代表、村民小組長及村中有威望的人等。在疫情防控過程中，Y鎮不是一味地下壓責任，有時也會通過各種渠道傳達關愛。對于防疫過程中機關、村、企業、衛生院各個層面的先進典型、先進事跡，通過鎮公眾號、上級媒體等及時發布出去，以此來營造全員“抗疫”的濃厚氛圍。通過宣傳，村民的家園意識和責任感很容易被調動，這對疫情期間大量閑賦在家的青壯年，也起到了一個較好的示范作用，平時各村（居）公共區域基本見不到年輕人，而在此次疫情防控中，青年人較為活躍，他們大多以志愿者的身份加入到抗疫隊伍。另外，Y鎮的企業家、鄉賢在疫情最初防疫物資非常急缺的情況下，利用自己在外的人脈關系，從海外買到了口罩、手套和防護服等。通過精英團隊的示范帶動，本轄區內的超市負責人、種田大戶、糧油店老板等都無償捐獻了抗疫物資。

3.村內熟人監督

中國農村是個十分典型的“熟人社會”，“熟人社會”以人情規范為準則的行為模式，對村民的行為產生影響。Y鎮共有42個村（居）內部是較充分的熟人社會，村民的行為舉止彼此都看在眼里，也受到身邊熟人的監督，誰家親戚在疫情村，誰家在鄂經商、讀書、務工，誰家孩子在國外留學或者誰家有外來租戶等等，村民之間相互了如指掌。當個別從疫區回來的群眾不進行自我隔離，村民之間就會進行輿論監督。JH村有一戶人家的女兒在德國留學，回來之后沒有進行隔離，當區里要求在全區范圍內開展國外回來人員排查時，村民的恐慌情緒致使村內謠言四起，促進問題得到了解決。因此，在熟人社會的疫情防控過程中，人人都成為積極的行動者，互相監督，村民在選擇時就會考慮自己的行為是否和大家認同的一致，甚至做得更好，否則就有可能在當地“人情圈”面臨被排斥的風險。

（三）全方位挖掘共識

1.利益關聯

在村（居）治理過程中，利益關聯成為村民參與治理的重要內驅力。在疫情防控過程中，鎮村兩級聚焦與村民切身利益相關的事務，反復向村民宣傳抗疫是與每個人相關的事情，強調家園意識，如果村里有從疫區或疫情村回來沒有做好居家隔離的話，那么全村都得強制隔離，一旦被隔離，所有人的生產、生活都將陷入非正常的狀態。當個別村因確診病例導致整個村被隔離的報道越來越多的情況下，村民就會自發地當起監督員。比如PK村有一戶租客是湖北籍，過年沒有回家，但是該租客的丈夫過年期間偷偷從湖北跑到Y鎮過年，疫情期間該丈夫一直躲在出租房內不與外界接觸，房東檢查或者村里巡查的時候均未發現。經過村民的舉報，村委即刻要求對該租客全家進行硬隔離并查清該租客的行動軌跡。因此，在疫情防控過程中，增強村民彼此間的共同利益連接點，將參與治理自治聚焦于個體與群體間的利益互相與協調滿足中，可以催生可持續積累的良性治理效應。

2.需求滿足

在居家隔離期間，Y鎮聯合農業農村、商務、市場監管等部門，協調蔬菜、糧油、肉禽等日常生活物資，通過點單式服務保證村民的日常生活。另外，Y鎮是傳統蔬菜生產基地，該鎮各類蔬菜規模種植有139戶，規模種植面積約1500畝。Y鎮自2020年2月3日凌晨起實行出行管控，嚴格控制人員進出。因此，種植大戶的銷售渠道減少、運輸變難。鎮政府了解到情況后，立即成立蔬菜銷售專班，對全鎮各類蔬菜規模上種植主體進行調查摸底，統計出相關數據。同時，對接區級有關單位，將滯銷蔬菜名單向各級供銷平臺、農貿市場、收購商等推薦，并將收購商的電話告知各種植戶，主動為其辦理鎮內“綠色通行證”，通過雙向溝通，提高交易成功率。在多方的協助下，疫情期間Y鎮幫助轄區內種植大戶銷售了十多萬公斤蔬菜，減少了農戶因滯銷帶來的損失。在隔離期間，Y鎮一直本著“隔離不隔愛”的原則，幫助村民解決實際困難，滿足村民的需求，并且通過矛盾問題的解決樹立威信，讓村民實實在在感受到黨和政府的溫暖。

3.情感認同

參與是基層治理的核心要義。如果說利益關聯度是引導村民參與社會治理的最先誘因，那么真正從內心激發村民參與的熱情，才能增強村民參與的能動性。在疫情一開始各村實施自治管控的時候，一部分村民因擔心個人生命安全對此做法表示理解支持，但是有部分村民流露出不滿甚至對立的情緒，尤其是一些老年人，沒有把防控當回事，經常抱著沒發生在自己身上就沒事的僥幸心理，以至于不聽管控聚集，也不戴口罩。從2020年2月3日開始，Y鎮全鎮實行出行管控，全鎮機關、醫護、交警、消防等相關工作人員集體住在單位，不得回家。至此，村民才開始意識到封閉社交對個人的生產生活將會產生極大影響，不及早控制住疫情將后患無窮。同時，Y鎮進一步加大了輿論宣傳營造氛圍，不斷向村民強調責任意識和家園意識，村民充分認識到管好村（居），做好防控是每個人關聯的事，這樣村民的主體性被激活了，進行自我教育和自我管理，在參與治理過程中踐行治理者的職責。情感認同進一步提高村民的參與能力和參與效能，成為村民自治的關鍵增長點。

二、結語

本文展示了H區Y鎮疫情防控的全過程，盡管本文是個案，但仍具備一定的典型性，可為現代基層社會治理模式的轉型提供借鑒。

（一）社會治理體系建設需注重基礎性工作

我國長期以來是“強政府、弱社會”的高度集中統一的政治體系，公眾普遍存在依附性心態，這就需要一個強有力的組織者和協調者發揮主導牽引作用。而H區村級治理“三化十二制”自2004年開始實施以來，經過十六年的不斷優化、深入，已經構建成相對完善的基層治理體系，這也是抗疫工作從“平時”狀態迅速轉到“戰時”狀態最關鍵的成功要素。所以，無論是應對公共衛生事件還是其他突發性的應急事件，其實都是考驗著屬地黨委、政府平時社會治理體系建設的“基本功”。基層干部的辛勞付出，不僅帶來了抗疫工作最后的勝利，同時也摸清了以前還未十分清楚的基層底數。通過高強度的防疫工作，鍛煉了一大批能打勝仗的基層干部，這些都為之后基層治理能力的提升和治理體系建設打下更加堅實的基礎。

（二）政策制定應著眼于群眾切身利益

以往政策制度的制定，更強調的是“頂層設計”，有時就會出現坐在辦公室推演無懈可擊，可下到地方難以落地，甚至有時會起到反作用。而在抗疫過程中，所有的政策制定都盡可能地在群眾最關心的利益處落腳，也在其最能觸動內心處去宣傳引導，最終得到群眾對于政策的發自內心的情感認同。所以，在今后針對社會治理的政策制定、工作推行過程中，若無法做到群眾自治，仍舊需要政府推動，這時必須時刻將人本思維帶入，將滿足公眾需求作為觸發治理的基點，只有這樣才能讓所有工作做得順水推舟，而且水到渠成。

（三）工作推進要激發群眾的內生動力

當前社會趨于高度開放、多元，政府工作能否真正激發群眾（團體）的內生自驅力，將是成功與否的關鍵因素。一方面，要發揮集體利益共同體的作用。通過抗疫工作發現，在諸多領域，社會組織、團體有時擁有政府所不具備的優勢和資源，比如，在抗疫過程中物資的全球采購、村民自治人員的組織，避免了許多官方的程序性要求，而更加靈活、高效。另一方面，要激發老百姓的內驅動力。一項工作或運動，如果沒有發動群眾參與，最后肯定會成為政府自編自導自演的“獨角戲”，到最后，站著看的人多，說風涼話的人多，支持的人反而越來越少。所以，通過培養群眾的家園情懷、共同體意識，發揮群眾的主觀能動性，讓盡可能多的人參與其中，最終能夠促使他們自我教育、自我管理、自我服務，達到協調共治的有效治理。

當然，長期以來基層的自我組織能力的弱勢甚至“缺場”、部門協調機制和跨域治理能力建設等短板問題，都需要在接下來的體制機制改革中盡快加以改進提升。

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作者簡介：張巧巧（1985—），女，漢族，浙江臺州人，中共臺州市黃巖區委黨校助理講師，研究方向為社會發展和管理。

（責任編輯：馬雙）