以規劃落實產業用地促進傳統產業轉型升級

摘要：改革開放40年來，傳統產業已經成為濟南最厚實的“家底”，在推動區域經濟發展與轉型中發揮著重要作用。但是，有一個不容忽視的問題：濟南的傳統產業結構性、素質性矛盾突出，產業用地規劃不合理、土地緊缺等問題成為現如今濟南做大做強的“絆腳石”。我們需以深化改革為突破口，把優化存量與擴大增量結合起來，全面盤活轄區內土地空間，加強產業用地保障，進一步優化土地開發利用格局、優化和拓展城市發展空間，引導濟南向城市串聯式、組團式、衛星城式發展，更好地推進“1+495”體系建設。

關鍵詞：傳統產業;產業用地;改革;土地

一、規劃落實產業用地促進傳統產業轉型升級的必要性

（一）提高土地使用效率是濟南傳統產業加快轉型升級的現實要求

濟南的傳統產業無論是在促進經濟增長還是解決社會就業、改善人民生活等方面都發揮了巨大作用。但是，在綜合實力不斷增強的同時，目前仍存在著產業結構不合理、環境污染嚴重、自主創新能力弱、就業壓力沉重等問題，從而導致可持續發展前景不容樂觀。

加快濟南傳統產業轉型升級是加快其經濟創新發展的主要動力，也是拉動濟南區域經濟增長的主要動力。而目前，濟南存在存量土地多、閑置廠房多、農村土地利用率不高等問題，產業用地緊缺嚴重制約著濟南傳統產業轉型升級的步伐。所以需進一步提升土地使用效率，促進傳統產業升級改造和節約、集約化發展。以提高土地利用效益和質量為目標，充分挖掘存量土地資源，提高土地節約、集約利用水平，加快濟南傳統產業轉型升級。

（二）引導土地向高精尖產業傾斜是濟南取得經濟競爭主動權和優勢的關鍵所在

傳統產業的轉型升級一方面表現為各產業需協調發展，消除發展瓶頸使整體經濟效益提高;另一方面表現為產業系統結構從較低級的形式向較高級的形式轉換，其上升運動的一般規律為：農業-輕工業-基礎產業-重化工業-高附加值加工工業-現代服務業-高精尖產業。

對于濟南來說，長期以來以傳統產業為主要發展方向，傳統產業在推動濟南經濟發展中占有舉足輕重的地位，而僅靠傳統產業推動經濟發展無疑有些力不從心，這就需要由傳統產業向高精尖產業轉變。要想加快高精尖產業的發展，首先需給高精尖產業提供最基本的土地保障，引導土地向高精尖產業傾斜。從濟南自身條件出發，逐步尋找適合自身的高精尖產業，進而培育新的經濟增長點，使濟南取得經濟競爭主動權。

（三）規劃落實產業用地促進傳統產業升級是增強國內外競爭實力、完善城市功能的迫切需求

隨著經濟全球化的加速，同時伴隨著市場化和區域一體化進程的加快，當前國內市場已經趨于國際化，國際競爭也蔓延至國內市場，城市在經濟發展中的作用日益突出。

而濟南目前存在著產業用地落實不到位、規劃不合理等問題，這就迫使濟南必須加快規劃落實產業用地的步伐，進而促進傳統產業轉型升級，從而使濟南發揮其省會城市引領作用，成為區域經濟發展的主導力量。未來一段時間，濟南產業用地的規劃落實能否促進傳統產業轉型升級將決定濟南的整體經濟增長速度。

二、規劃落實產業用地促進傳統產業轉型升級的現狀及存在問題分析

（一）規劃落實產業用地促進傳統產業轉型升級的現狀

近年來，濟南市城市產業用地總體擴展模式以圈層填充模式為主，這期間經歷了產業用地增長由迅猛到緩慢的過程。主城區東部為主要的產業擴展區，北部和西部為次要的產業擴展區。同時，濟南的產業用地存在用地布局松散、產業用地緊缺、規劃落實不合理等一系列的問題，制約著濟南傳統產業的發展及轉型，這就需要將產業用地進一步的外遷和整合。

與此契合的是新舊動能轉換的提出，要求濟南的定位為“北跨東延，攜河發展”;將濟南新舊動能轉換先行區規劃為“南起小清河，北至徒駭河，東至章丘，西至齊河”;推動濟南傳統產業提層次、強實力，提高省會城市首位度，建設“大、強、美、富、通”的現代化省會城市。這就要求濟南需進一步規劃落實產業用地，來促進傳統產業轉型升級。

（二）規劃落實產業用地促進傳統產業轉型升級中存在問題分析

1、產業用地指標緊缺，土地使用效率低下

目前存在一種現象，就是許多大企業擁有大項目，會獲得優先供地權。但是這些大企業，獲得產業用地之后卻不急于開發，而是坐等土地增值，政府只有等到這塊土地年限屆滿后才能收回土地，再行出讓。反倒是急需土地落地的中小企業和項目，想要拿地十分困難。這就出現了產業用地異常尷尬的局面，對于中小企業來說產業用地緊缺，而對于大企業來說卻是產業用地閑置。

另一方面，產業用地供需失衡也越來越成為普遍現象。拿我國產業用地來說，據不完全統計，我國企業的平均壽命為3.7年[1]，其中，中小企業的平均壽命僅為2.5年，集團企業的平均壽命也不過7-8 年。而產業用地出讓年限一般為50年，這就導致了在企業退出后土地大量閑置，既提高了企業的初始用地成本，也降低了土地使用效率。

2、土地配置不合理，有待向高精尖產業傾斜

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條規定國有土地的使用權可以以租賃方式獲取，但在實踐中發現，我國國有土地使用權以租賃方式配置的幾乎沒有，特別是對于產業用地的配置更是如此。產業用地出讓年限固定為50年，而不是靈活的租賃年限，這就導致即使企業產能落后被淘汰，也不能使土地及時轉向更有需求的高精尖產業。

產業用地的區域差異性也會導致土地配置不合理。在土地資源越來越緊缺的形勢下，本著集約利用土地的原則，企業都是在以政府主導開發的產業園區和高新技術開發區的區域內生存。產業用地的供應必將會受限于該園區的規劃和產業導向政策，而不能靈活自主的決定自己的發展方向或轉型趨勢，以致于不能靈活的轉向高精尖產業。

3、產業用地政策不完善，土地市場管理有待加強

產業用地政策不夠靈活、不夠完善，例如產業用地政策中規定產業用地出讓年限為50年，而據廣泛調查研究，我國企業的平均壽命遠遠小于50年，在此期間，土地卻不能靈活的進行租賃、轉讓等，缺少一種彈性年期出讓土地的用地政策[2]，造成了土地的極大空閑與浪費。

現在的土地市場普遍存在著“有地沒人用，有人沒地用”的尷尬局面，為了一些破產或臨近破產的中小企業，政府不惜“拿土地換養老”、“用土地換就業”，但一些實力雄厚的大型企業或外商在將其收購后，立即將其變為獲取暴利的砝碼。同時，存在存量土地供應失控的問題[3]。多年來政府都強調土地供應，但實際操作中，政府的職能通過農用土地專用、征用等手段來控制新增建設用地的供應，但對城市的存量土地，政府沒能壟斷其供應，存量土地的數量雖然比較龐大，但政府掌握的份額卻幾乎為零。這就要求需對土地市場加強管理，真正發揮政府與市場的監管作用。

三、規劃落實產業用地促進傳統產業轉型升級的基本思路與對策建議

（一）盤活存量土地，擴大空間容量，提高土地使用效率

1、堅持政策引導，盤活存量土地

結合濟南的實際情況，針對目前的存量土地，應堅持政策引導，實施差別化用地政策，盤活的存量土地應優先保證重點發展的新產業、高精尖產業等的用地供應。允許存量土地使用權人按照有關規定經批準后對土地進行再開發。從而加快土地結構調整，增強經濟發展動力，促進產業轉型升級。

例如臺州市椒江區，對于老舊工業點的存量土地，采取‘退二進三、‘退二優二的政策予以盤活，優先發展成小微園區、工業大廈等。其中，有工地原來是星星中央空調舊廠房所在地，原本為三棟單層鋼結構廠房，前些年棄用后就一直閑置。集團計劃采用工業地產模式對其進行再開發，建成17棟5層廠房和1棟11層生活配套用房。吸納了周邊童裝生產、電子電器裝備制造等傳統企業入園發展。目前，已有20多家企業意向入駐。最大限度的盤活了存量土地，提高了土地使用效率。

2、堅持節約集約，支持傳統產業發展用地

目前，濟南存在土地指標緊缺的問題，產業用地節約集約利用水平需進一步提高，向空中要地是節約集約使用土地的一種有效途徑。同時，合理規劃產業用地能夠有效解決土地指標緊缺的難題，也是促進濟南傳統產業優化升級的有力舉措。

例如，椒江區以前由于建設規劃限制等因素，他的廠房容積率只有0.9，后期提高到2.5，企業的建筑面積增加了近3萬平方米，是原廠房有效利用面積的兩倍多，有效解決了近年來企業因擴大產能而面臨的土地短缺難題。

（二）優化土地布局，調整土地結構，引導土地向高精尖產業傾斜

1、優化土地配置，淘汰落后產能

優化產業用地配置體系，優先保障戰略型新興產業、行業龍頭企業、先進制造業或特殊行業的拆遷企業等企業的用地，對安全隱患大、生產工藝差、稅收產出小、主營收入低等不符合產業發展規劃的企業用地及時收回、收購。同時，逐步將市區內的企業搬遷至工業園區，節約用地，統一配套，使土地的資產特性充分顯現出來。

例如，濟南東部的老工業區搬遷改造并不是簡單地挪了個地方，而是采取了搬遷一批、就地改造一批、關停騰退一批的方式，以實現企業再生、淘汰落后產能、產業重構等共贏發展目標。像裝備制造、機械加工類企業就近優先遷至臨港開發區或新籌建的歷城節能產業園;新型建材類企業遷至濟南新材料產業園;輕工類企業遷至濟陽縣;石油化工類企業遷至商河縣魯北化工園;冶金類企業遷至章丘、平陰等地。這樣的產業用地規劃促進了優勝劣汰，優化了土地配置。

2、引導土地向高精尖產業傾斜，促進傳統產業轉型

推動傳統產業轉型升級，政府這只“有形之手”要更加強有力。無論是彈性年限出讓土地、土地年租制，還是實施分類、分檔差別化城鎮土地使用稅減征政策，都極大的提高了高精尖產業轉型的積極性，促進了傳統產業有條不紊、健康高效轉型。

如為了加大對高精尖產業用地的支持力度，北京率先試點彈性年限出讓土地和土地年租制等方式，降低高精尖產業土地使用成本。在土地利用方式上，園區會向入園企業提供3種土地利用方式：入園企業可依法使用園區內的產業用地，園區向入園企業出租，但是不得轉讓;入園企業也可以在園區內建設產業用房及其各項配套服務用房，然后出租給其他入園企業，但不得整體或分割銷售，不得轉讓其公司股權;園區與入園企業可采取共有建設用地使用權方式使用土地。

而椒江對于產業用地，實施分類、分檔差別化城鎮土地使用稅減征政策，即將列入減征對象的企業先按“畝均稅收”指標進行排名，再由地稅部門根據每年參評的企業數量與可減免土地使用稅總額進行動態調整，確定具體各檔的減免比例。同時，完善激勵倒逼機制，對用水、用電、排污等資源要素實施差別化價格供應。

（三）加強土地管理，落實用地政策，建立完整的產業用地政策體系

1、政府壟斷土地一級市場，強化土地二級市場管理

政府壟斷土地一級市場，是防止國有土地資產流失，建立和規范土地市場秩序的需要。城市規劃區范圍內的產業用地，要實行政府統一規劃、統一開發、統一配置、統一征用、統一儲備、統一管理，以保障土地規劃利用和城市規劃目標的實現。同時，這將有利于城市土地的集中、優化利用，有利于進行土地整理，也有利于規范土地市場，進而減少炒賣地皮現象的出現。

各區縣要建立城鄉統一的土地市場，規范土地二級市場的交易行為。建立健全土地市場交易管理制度，對交易信息、交易規則、交易程序、收費標準等進行公開。要實行土地市場交易許可和交易預報制度，對符合交易條件的，經市、區（縣）國土資源部門核準后方可進行交易;凡不具備土地交易條件的，土地管理部門不得辦理土地轉移手續。

2、建立公正、公開、公平的土地有形市場

產業用地市場的建立必須強化政府的宏觀調控作用，在此基礎上強化市場的配置能力。應該充分落實公開市場信息，產業用地交易應以招標、拍賣等市場化方式進行。應該定期公布土地出讓年度計劃，以供各方面進行參考。在土地出讓、出租之前，應在媒體上公開發布招標、拍賣通告。

3、強化對于國有土地資產的監督管理力度

強化對土地資產的監督管理力度，充分利用國土資源監管平臺和產業用地全程監管系統，對產業用地實施全動態監督管理，促進其保值增值。地方政府不僅具有維護土地資產安全運行的職責，而且可以通過土地資產的高效運作，促進其地區經濟增長。建立完整的產業用地監督管理體系，保證產業用地的合理高效利用，進而促進傳統產業的轉型升級。

參考文獻

[1]劉國榮.我國中小企業的困境[J].市場周刊，2013：26-27

[2]嚴若谷，周素紅.產業升級背景下的城市存量產業用地再開發問題與路徑[J].上海城市規劃，2015：20-24

[3]宗曉丹，雷國平.我國城市土地供應機制研究[J].國土資源情報，2010：47-51

作者簡介：田睿（1990-），女（漢族），山東濟南人，碩士，任職于濟南市不動產登記中心，助理工程師。