東北地區破產重整制度的實踐與完善

摘要：破產重整制度源于2007年6月1日起實施的《中華人民共和國企業破產法》，我國首次以立法的方式確定了企業破產重整的適用范圍、申請條件及審核標準，有效的促進社會資源整合，避免企業直接進入破產清算環節，維護企業的運營價值及債權人的合法權益。本文通過研究我國破產重整制度的意義及應用，闡述現階段企業破產重整面臨的困境，思考在疫情背景下，東北地區企業如何通過破產重整，延續企業發展，進而實現破產重整經濟效益與社會效益的雙重目的。

關鍵詞：破產重整;府院聯動;經驗借鑒

一、研究背景

（一）破產重整的含義

破產重整是指對已經符合破產條件但具有一定的運營價值和再生希望的企業，經各方利害關系人的申請，不對其財產立即進行債務清算，而是在法院的主持和利害關系人的參與下，制定重整計劃，幫助債務人擺脫財務困境、恢復營業能力的法律制度。與破產清算制度不同的是：破產清算是對企業財產進行評估變現，并以變現價值對債權人進行公平分配，終結企業發展，加速企業消亡。而破產重整側重于對企業資源的重新整合，利用現有的資金設備，優化生產技術條件，其核心價值在于通過對困境企業的拯救，保護相關利益主體的權益，同時兼顧地區經濟社會的發展。

（二）破產重整的意義

破產重整制度立足于企業，著眼于整個經濟大環境，對企業自身、債權人及社會發展具有不可替代的作用。

一是對破產企業而言，能夠延續生產運營，促使企業起死回生。在市場競爭過程中，部分企業發展前景好、工業技術高，卻因管理不合理、運營無秩序等個人因素導致財務狀況惡劣，造成資不抵債、瀕臨破產的局面。破產重整暫時免除債權人對債務的追討，給企業帶來喘息的機會，通過重整舉措，在一定程度上能夠激發企業內生活力，創造更大的生產價值。

二是對債權人而言，企業進入破產清算程序后，只能通過資產變現來清償債權，通常情況下，企業因資不抵債而申請破產，各個債權人所得清償比例也會較低，破產重整也是在考慮企業營運價值的基礎上給了債權人挽回損失的機會，一定程度上保障債權人的合法權益。

三是對社會效益而言，一個企業發展的好壞直接影響職工就業及地區經濟水平。利用破產重整，保障了企業的持續運營，不僅能夠幫助職工實現再就業，穩定家庭收入，還能夠增加財政稅收，有利于社會經濟的安定與發展。

二、破產重整制度的發展現狀

（一）破產重整程序耗時較長

根據《中華人民共和國企業破產法》規定，債權人為保障自身合法權益，經債權人會議表決，可以向人民法院提交破產重整申請，人民法院受理申請，并對債權人會議結果予以判定，符合重整條件的裁定案件進入破產重整程序。首先，確定專業的管理人隊伍，負責梳理債權債務關系、現有資金設備及債權清償等工作，綜合考慮生產、技術、項目等方面因素，協商制定可行性重整方案;重整計劃的通過與實施需要債權人會議的表決，實踐中，往往會因為利害關系人之間的利益分歧，導致召開多次債權人會議也無法形成有效的表決。整個重整程序耗時較長，企業處于停產狀態，加速資產貶值，降低企業重整的成功率，也影響利益主體參與重整程序的主動性。

（二）債權債務關系繁雜

一是破產企業所涉及的利害關系人較多，債權人、債務人、公司股東、企業職工等主體因各自所持債權性質及比例不同，影響其在重整過程中的投票，無法形成統一意見，推動重整程序進一步發展;二是破產企業稅收壓力大，多數破產企業存在拖欠大額稅款的現象，稅收征管部門仍然堅持稅收優先清償原則，對企業所欠稅款和滯納金進行追繳，加重了企業重整負擔，導致重整計劃無法得到有效推進。

（三）職工債權保護不到位

我國破產法明確規定，在破產清算環節，財產分配向職工方傾斜，以立法的方式對職工債權予以保護，但清算也意味著職工喪失原有崗位、失去就業機會，不利于家庭的和諧穩定，因此相對于破產清算而言，重整能夠實現職工權益最大化。但在實踐中，由于職工水平參差不齊，對債權人會議各項表決內容理解不到位，處于一種弱勢地位，容易成為破產環節中的犧牲者。

（四）信息公開制度不健全

現有法律沒有規定企業進入破產程序后，要履行相應的信息披露義務，僅限于向人民法院提交相關破產重整材料，缺少信息對外公開的渠道，債權人、債務人、公司股東對涉及自身權益事項無法及時跟進了解，影響公司談判、業務開展及整個重整計劃的推進。企業重整過程中，不僅要向債權人披露法定信息，還要向新聞媒體、社會公眾公開相關信息，以證券交易市場為例，股民善于捕捉公司經營的相關信息，如果信息不暢通不及時，則容易加大股民的投資風險，致使相關市場參與方的利益受損。

（五）破產管理人水平良莠不齊

破產管理人的性質系盈利法人，追求破產報酬，也因此致使很多管理人申請資質以適應各級法院的選擇，但是很多破產管理人對于破產案件并不是很擅長，甚至有些管理人并沒有成功的破產重整案例，破產管理人也是在摸索中開展工作，這也加大了破產重整方案制定的合理性和可行性的難度。破產管理人進入法院的數據庫進行選擇，沒有相對明確完善的退出機制，而債權人與債務人又無法充分了解管理人能力或怠于行使選擇權，同時法院又受限于更換管理人的規定，致使管理人一經確定即使能力水平有限，也不得不繼續任用的情況出現，這也大大降低了破產重整成功的可能性。

三、制約破產制度發展的原因分析

（一）當事人缺乏破產申請的主動性

破產重整作為一項挽救企業的措施，在一定程度上能夠保障多數人的利益，但是在實踐中，債權人在得知債務人企業可能面臨經營困難、資不抵債的問題時，會要求債務人立即清償債務，或采取資產設備抵債等自我救濟措施，很少有人會去申請破產保護，只有部分未得到任何償還的債權人才可能會申請。當破產重整成為最后的一道保護防線時，已不利于企業的重整運營，更不利于債權人權益的保護。

（二）管理人缺乏高效的執行能力

根據我國破產法律規定，在破產案件的處理過程中，需要指定破產管理人，破管理人通常由律師事務所擔任，此類管理人通曉法律知識，但是對企業的生產經營情況、產品的市場供需狀況和債權債務關系并不了解，無法預見破產重整過程中可能出現的問題，在破產重整方案、資金財產分配方案的制定與實施方面，缺乏執行效率，不利于破產程序的順利推進。[1]1

（三）個別債權人的思想觀念落后

部分債權人過于注重自身權益的保護，在債權人會議上的發言表決僅僅停留在自己債權是否能夠得到全部清償，并不關注企業重整的未來發展以及所帶來的經濟效益，導致無法形成統一的重整方案，也使重整程序停滯不前，損耗人力、物力、財力。

四、東北地區企業特點對破產重整制度的制約

東北被稱為“老工業基地”，企業特點以重工業為主，特別是重大裝備制造業，具有產業優勢、科研優勢和產業技術工人等基礎性技術群體的優勢。曾經，遼寧省的機床占全國的11%，吉林省的汽車占全國的11.5%，黑龍江省的大型火電和水電設備占全國市場的33%和50%，更突出的是東三省的輸變電設備占全國的40%。但是因為政策因素及企業改制的需要，東北的重型機械企業面臨改制的重大變革，同時也面臨互聯網時代的革新的挑戰，企業的優勢在面臨困境時卻變成了尾大不掉的劣勢。

一是企業機械設備龐大，革新困難，面臨國外新技術挑戰，轉型困難，成本昂貴，即使進行破產重整，制定可行性重整方案的困難性較大。

二是企業職工債權較多。其中基礎性職工占比較大，核心技術職工因其具備技術優勢，就業選擇較多，則不會安于留守破產企業，而缺乏技術支持的企業，重整更加困難，甚至失去了重整的可能性。

三是企業發展方向相對固定，企業服務對象也相對唯一。在企業面對困境時，單純依靠企業的自救不足以改變企業經營困難的現狀，需要服務對象的重新認可和支持，而服務對象對于合作伙伴的選擇亦會以企業運營良好的為先，不會將破產重整的企業作為優先考慮對象。

五、東北地區破產重整制度的優化建議

（一）完善破產法律制度

一是要正確適用重整程序，人民法院要堅持目的正當原則審查當事人提出的破產申請，如果存在惡意躲避債務、非善意提出破產申請的，人民法院應在一定時限內駁回申請;二是加強對弱勢債權的救濟與保護，重整程序耗時長，弱勢債權無法承擔重整的時間成本，需要加以差別對待，以職工債權為例，勞動監察部門應加大對企業的行政監管，對存在拖欠工資、擅自降低勞動報酬等現象，加大處罰力度;企業申請破產必然會減少用工需求，重整計劃應包含職工安置情況，對職工確因重整需要下崗分流的，給予新的工作安置或適當的經濟補償。

（二）規范破產信息公開

一是企業重整涉及方方面面的信息，可以通過立法的形式規定公開對象、公開范圍、公開內容、公開載體等，相關責任人須依法公開。信息公開的時間和地點非常重要，直接關系公開效果及公眾知情情況，如企業在重整計劃草案提請表決前即應向債權人提供有關企業的財務資產、管理和合同執行情況等關鍵信息。對公開情況出臺具體的判定標準，可以涉及披露的地點、位置和范圍等。

（三）完善破產管理人制度

借鑒其他地區建設經驗，可以通過競爭與搖號相結合的方式確定破產管理人，建立管理者的分級管理和績效評價機制，加強管理人職業技能的培訓，不斷優化管理人員的人員結構，提高破產管理人執行能力和效率。[2]2同時完善破產管理人的準入和退出機制，明確管理人的權責，使管理人盡心盡責履行職能，充分保護債權人與債務人權益，尤其對于債務人申請的破產重整案件，應當對管理人履職行為進行充分監督，敦促管理人妥善保管債務人財產和營業事務。

六、加大對疫情期間破產企業的重整幫扶力度

2020年，新冠疫情席卷而來，使我國在工業、制造業、服務業、餐飲業等方面都遭受巨大的經濟損失，不少中小企業由于資金鏈斷裂，生產經營困難，面臨破產倒閉。破產審判工作不僅是將破產主體清出市場，更要為企業重生提供司法保障，人民法院要結合地區經濟發展情況開展破產審判工作，思考在疫情期間對破產企業的拯救途徑，維護企業基本運營價值，提高企業防控風險能力。

（一）利用破產重整制度挽救破產企業

人民法院要堅持法治思維和法治方式，運用破產保護機制全面保護債權人、債務人企業合法權益。一是在破產案件的受理過程中，加強對破產原因的審查。考慮新冠疫情給企業帶來的影響，多數企業入不敷出，盈利收入急劇下降，還要面臨房租、水、電、職工工資等高額運營成本，直接導致資金周轉困難，無法清償到期債務。對此，人民法院應當研究分析申請破產重整的真正原因，要結合企業的運營情況及發展前景，判定申請破產重整企業是否因疫情影響而暫時性缺乏經營能力。二是對于已經進入破產重整程序的案件，當事人若因疫情原因，未在法定期限內申報債權，但通過電話、郵箱等方式主張權利的，應為有效，因此產生的相關費用，應由延期申報人承擔;[3] 3在破產財產的分配處置上，應當注重保護延期申報債權的當事人的合法權益，充分利用重整制度所具有的公開透明、程序保障的優勢，幫助企業擺脫財務困境。

（二）加大破產信息的公開公示

破產企業的價值只有在市場內進行大范圍的公開宣傳，才有可能得到投資者的認可，實現企業方與投資者的精準對接。[4]4因此人民法院要思考破產信息的公開途徑，通過公開破產企業的運營情況、重整進度等重要信息，增加案件透明度，提高社會共眾對破產企業的關注度，為企業尋找投資者提供有利條件。

（三）運用“互聯網+”開展破產審理工作

人民法院要積極引導管理人、當事人，通過互聯網平臺開展債權申報、債權人會議、重整方案表決等事項，提高破產重整效率;鼓勵破產管理人通過互聯網向法院提交各類申請材料及會議紀要，匯報工作進展情況，在案件信息充分告知的情況下，盡量通過信息化手段征求債權人相關意見。疫情期間，確立破產財產網絡拍賣的原則，降低破產財產變價成本，提高財產變現價值和處置效率;在疫情防控的關鍵時期，要妥善處理好企業的矛盾糾紛;創新破產重整的司法舉措，用法治化、市場化的方式助力企業早日擺脫經營困難，恢復營運生機。

七、探索東北地區府院聯動協調機制

2017年8月，最高人民法院在《改善營商環境提供司法保障的若干意見》中提出要深入挖掘府院聯動機制在破產工作中的重要作用，大力推進政府在破產程序中信息提供、業務協調、維護穩定等工作。府院聯動是指人民法院在受理破產重整案件過程中，企業所在地的政府與受案法院之間達成挽救企業的共識，建立破產對接部門，搭建信息共享平臺，協調解決職工安置、社會保險、稅收繳納、司法訴訟等問題。[5]5司法實踐中，企業破產需要黨委、政府的大力支持，發揮政府在政策落實、社會民生、統籌協調等方面的作用，需要各職能部門對職責范圍內的審批事項迅速反應、及時處理。

（一）東北地區府院聯動機制的發展現狀

東北地區的經濟發展以重工業為主，從近幾年到我院申請破產的案件來看，多為大型工業企業，對地區經濟影響較大，目前，府院協調機制在東北地區的發展停留在政府被動參與轄區破產重整案件，未能發揮政府的牽頭主導作用。

1.政府部門參與不足、監管不足

政府部門未能建立專門的破產重整對接部門，無法發揮行政管理、統籌調控的作用，在法院處理破產重整案件過程中，處于被動接收信息的狀態，缺乏利用所轄金融管理部門、稅務征收部門、市場監管部門對信息資源的收集利用，對破產企業的經營信息、運營狀況、技術條件缺乏事先調研，在破產重整過程中，府院協調機制不暢通，信息溝通不及時，對案件管理人、公司股東監管不到位，一定程度上影響重整效率，降低重整成功率。

2.府院協調機制不成熟、不規范

隨著破產重整案件數量的增多，各個地區開始探索府院聯動協調機制，但在探索的過程中，缺乏統一規范的聯動標準，沒有形成府院聯動整體性思維，地方政府對破產案件的管理流于表面。關于實踐中產生的稅務繳納、職工安置、社會保障、重整費用等問題，需要政府建立積極的幫扶制度，形成常態化、系統化、法制化的對接協調體系。

（二）府院聯動機制的成功經驗

1.推進政府系統信息化建設

一是加強信息資源的整合，搭建信息共享交流平臺，運用大數據技術，收集企業在工商、行政、社保、稅務等方面的信息，實現運營狀況、利益主體、法律流程全覆蓋，將債權人、債務人、投資者等利害關系人與政府、法院緊密聯系在一起;二是加強破產預警和防控機制的建立，借鑒發達國家的建設經驗，企業在正常經營過程中，要向社會公示企業負債、抵押、擔保、資信等信息，并由第三方獨立機構，據此評價企業債務償還能力、企業盈利水平、經營管理水平、市場評估價值，形成營運不正常、市場影響較大的風險防控預警機制，出現危機時妥善處理，及時安置，化解風險。

2.成立專門的破產監管機構

借鑒英美發達國家的建設經驗，在破產程序的運行過程中，設立監督機構，監督破產法在實施過程中是否存在違規處理現象、監督破產從業者、對破產負有個人責任的董事、高管的個人行為、監督政府機關及法院工作人員，防止出現“尋租”、不作為等違法違規問題，有效保障破產法的正確實施和破產程序的順利推進。

3.協調府院聯動機制的規范化

破產重整涉及企業債務糾紛、資金設備、金融投資、稅務繳納、職工社保等方方面面的問題，需要明確政府內部的職責分工，統籌協調破產工作中的各項事務。一是加強與銀行的溝通聯系，保障重整企業新開賬戶的正常使用，原有賬戶往往因為債權人的申請而處于查封、凍結狀態，新開賬戶的正常運行是保障企業重整的必要條件;二是關于企業征信的修復問題，破產重整企業因過往經營過程中存在的失信行為，導致其在人民銀行征信系統存在不良記錄，使企業申請貸款、參加招投標等工作難以開展。思考在法律允許的范圍內，對破產企業的不良征信記錄予以修復，使企業可以正常開展各項信貸業務; 三是搭建破產財產集中處理平臺，不限于司法拍賣的形式，對符合條件有意向的投資者，鼓勵參加司法拍賣，配合其進行實地了解考察，提高破產企業資源的利用效率，實現企業價值最大化。

4.強化破產管理人與政府的溝通聯系

企業進入破產重整階段后，由相關職能部門提前介入，為破產管理人提供重整思路，提高重整效率。借鑒我國溫州府院協調機制的創新經驗，由稅務機關提前進入重整程序，對破產企業的稅務問題進行通報評價，節省聘請專門稅務師統計的成本，也使得利害關系人對稅收繳納有了清晰的判斷。

府院聯動機制是新時代解決破產審判工作的重要舉措，也是化解企業債務危機、保障債權人合法權益的創新之舉。借鑒其他地區府院聯動的成功經驗，在東北地區形成政府、法院多部門聯合之力，有利于營造企業破產審判的良好法治環境，充分發揮企業破產法律制度在優化資源配置、規范經濟秩序方面的重要作用。

八、法院對于破產重整企業應有的支持

（一）破產重整案件法院的常規作為

破產重整是一項司法審判程序，由法院主導，管理人代表企業開展工作，律師事務所、會計師律師事務所、資產評估機構等中介機構提供專業服務以期拯救瀕臨破產的企業。破產重整是在核實企業負債的基礎上，對企業價值進行評估，通過引進投資人與資金，作為償還債務的保證，并通過對企業進行一系列的整頓、恢復、維持和提高經營能力，而后對企業債務進行公平有序的清償。

申請破產重整的主體可以是債務人，也可以是債權人。法院在重整前的準備程序應履行如下程序義務：

1.債權人提出破產重整的，應在五日內將申請書及通知書送達債務人，通知書應載明債務人七日內異議權利。

2.進行聽證，審查是否符合條件。

3.作出裁定，同時公告。

4.確定管理人，并制作決定書向管理人送達。

5.管理人制作并提交重整計劃草案。提交時間為裁定后六個月內。

6.要求草案制作人履行交付表決前的說明義務，向債權人等利害關系人作出詳盡說明。

7.收到重整計劃草案三十日內召開債權人會議，對草案進行表決。

8.重整計劃通過后十日內，法院作出是否批準重整計劃的裁定，終止重整程序，并予以公告。

（二）破產重整案件制作重整方案面臨的現實問題

一是投資人不易確定、清償比例亦不易確定，因此導致重整計劃因為債權人無法預期權益實現而通過債權人會議困難。

二是破產重整企業一般均面臨股權質押和凍結的情形，對于股權變更或進行司法拍賣存在法律障礙和行政障礙。

三是有財產擔保的債權人的優先受償權的事項沒有明確標準確定。

（三）破產重整案件法院的強制作為

1.破產重整方案的特征

破產重整案件的最大瓶頸應為破產重整方案的通過，重整方案應當具備如下幾點特征：

（1）重整計劃不得違反法律、行政法規的強制性規定;

（2）不得損害國家、集體、社會公益和第三人的權益;

（3）不得存在欺詐或者其他違法行為;

（4）應當對償債能力進行客觀公正的分析;

（5）考慮職工債權的特別保護問題;

（6）經營方案應進行可行性論述;

（7）對關聯債權予以充分考慮;

（8）合理分析出資人的權益保護。

2.破產程序中法院的強制性體現

破產重整程序進行中，可成立多個表決組，分為有財產擔保債權組、職工勞動債權組、稅款債權組、小額普通債權組、普通債權組、出資人組對破產重整方案進行表決，法院通過兩種方式進行介入。

（1）各表決組全部以法定多數通過重整計劃草案，法院進行批準，對所有債權人和出資人均具有法律效力，包括各表決組投反對票的債權人或出資人。

（2）在未獲得全部表決組通過時，如破產重整計劃草案符合法定條件，經債務人或者管理人申請，法院可強制批準重整計劃草案，使該方案對全部債權人及出資人發生法律效力。

結語

2019年10月22日，國務院發布《優化營商環境條例》，以期為持續性優化營商環境，不斷解放和發展社會生產力，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展保駕護航，而在市場環境中，企業的準入和退出也是優化營商環境的重要環節，無論破產清算、破產重整和破產和解，都是實現優化企業結構和組成的重要手段。東北地區的企業有自身的獨有特點，應充分結合企業特點對企業進行救濟，這也符合振興東北老工業基地的國家要求與戰略方針，本文通過對破產重整的釋義、東北地區企業特點的分析以及法院在破產重整案件中的作為等方面進行分析，以期能夠促進破產重整制度的完善和增加破產法院對于破產重整制度的適用有所裨益。

同時，破產重整制度的完善需要大量的司法實踐來檢驗和促進，關于破產重整案件各地法院適用和受理均不算太多，實踐經驗不夠豐富，本文也希望通過對于破產重重整制度的淺要分析，使破產案件的相關利害關系人對破產重整有新的正向的認識，來實現破產重整制度的廣泛適用和申請。

參考文獻

[1]參見侯海軍：美國企業破產重整制度對我國的啟示[J].中國市場，2019，（18）：68-69

[2]參見榮雅潔：論我國破產重整制度完善[J].現代商貿工業，2019，（36）：128-129

[3]參見丁嘉宏：淺議破產重整與和解程序中對逾期申報債權的處理[J].法治與社會，2019，（15）：58-59

[4]參見樂斌旺：破產重整中的信息披露制度研究[J].法制與經濟， 2012（3）：71-72

[5]參見陳魁偉：構建府院聯動機制，提高破產審判效能[Z]，人民法院，2017年8月24日，第5版

作者簡介：劉軼華 1989—，男，遼寧莊河人，漢族，學歷：研究生在讀，專業：法律法學，研究方向民商法。