淺析農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)中存在問題及對策

尹航 陳昕宇

摘 要：土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)已成為政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會最關心、最熱門的話題之一。各地政府對農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)進行了多方面的探索和研究，已經(jīng)取得了明顯成效。待開發(fā)的農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)方式在不斷創(chuàng)新，但是依然存在一些不可忽視的問題，如土地流轉(zhuǎn)法律機制不健全、農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)缺乏政策和保障機制、土地經(jīng)營權所有人不配合、農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“非農(nóng)業(yè)化”現(xiàn)象等。對此提出了相關對策，以期確保農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)工作順利開展，保障民生和農(nóng)民權益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)項目;土地流轉(zhuǎn);法律機制;保障;土地資源

文章編號：1004-7026（2020）15-0069-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A

我國地域遼闊，但可利用土地資源緊缺。科學合理地利用農(nóng)業(yè)土地資源，是保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措。農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)目的在于對土地產(chǎn)權的再分配，提高土地資源的利用效率[1]。農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)問題既關系到民生問題，也是影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)仍然存在很多問題，對土地資源整合利用造成了巨大影響，使農(nóng)業(yè)項目土地資源流轉(zhuǎn)難以適應新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模化、市場化的要求[2]。農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)是處置土地權利的一種行為，在保留進一步承包權的前提下，將原先通過簽訂合同形式獲得的土地承包權轉(zhuǎn)讓給政府、企業(yè)、個人或其他組織耕種并從中獲得相應收益。目前大量農(nóng)村勞動力流向城市，農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)就業(yè)也使得農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)問題日益凸顯。

1? 土地經(jīng)營權的承包和流轉(zhuǎn)概述

1.1? 土地經(jīng)營權承包概述

土地管理法是國家運用法律和行政的手段，對土地財產(chǎn)制度和土地資源的合理利用所進行管理活動予以規(guī)范的各種法律規(guī)范的總稱。《中華人民共和國土地管理法》從法律制度的源頭上完善了征收與補償機制，改革土地利益分配制度并將改革成果歸由人民共享，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化過程中公共利益與個人利益之間一種理性的平衡，減少了征收中矛盾沖突，促進了社會和諧穩(wěn)定、繼續(xù)高速發(fā)展。

《中華人民共和國土地管理法》中，第十條規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”第十三條規(guī)定：“國家所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”

1.2? 土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)概述

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)項目土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是指擁有農(nóng)業(yè)項目土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第十五條規(guī)定：“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。”

2? 農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1? 土地流轉(zhuǎn)法律制度不完善

目前，關于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相關法律還不完善。雖然法律上針對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)已明確作出了諸多規(guī)定，但是因立法方針不同而導致存在矛盾的地方，導致農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)工作存在諸多困難與阻礙。此外，農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)過程中還存在土地流轉(zhuǎn)侵權問題。一些地方政府在利益因素的驅(qū)使下，強制土地流轉(zhuǎn)，侵犯了土地經(jīng)營權所有人的權益，對農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)造成不利影響。

2.2? 主觀意識上存在的問題

土地經(jīng)營權所有人主觀意識上對于土地流轉(zhuǎn)的意愿并不高。許多農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)出土地，認為土地是“命根子”，把土地作為安身立命之源、生存之根本，寧愿土地荒廢閑置，也不愿流轉(zhuǎn)土地。目前國內(nèi)大部分土地流轉(zhuǎn)是通過土地租賃的方式進行，然而這種方式的土地流轉(zhuǎn)期限短，帶來的收益難以達到預期，使土地經(jīng)營權所有人不愿意進行土地流轉(zhuǎn)，進而影響了農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)的進度。

2.3? 農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)缺乏機制保障

土地于農(nóng)民來說是“維持生計的保障線”。當前土地的社保機制還不是很完善，一旦土地流轉(zhuǎn)之后，如果土地轉(zhuǎn)入方出現(xiàn)違約情況，就會出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)出方無法繼續(xù)擁有土地使用權的現(xiàn)象，使其生活維持出現(xiàn)影響甚至生活困難，這也是土地經(jīng)營權所有人擔憂的問題之一。同樣，在農(nóng)業(yè)項目中，如果農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)沒有保障，農(nóng)業(yè)項目也難以推進。

2.4? 農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“非農(nóng)業(yè)化”現(xiàn)象

一些企業(yè)和個人因利益驅(qū)使，私自將農(nóng)業(yè)用地上的農(nóng)業(yè)設施改成餐飲、旅游、休閑等建筑設施，造成農(nóng)業(yè)土地資源浪費。

3? 土地流轉(zhuǎn)問題的對策

3.1? 完善土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

政府應出臺完善的土地流轉(zhuǎn)政策，從制度層面保證農(nóng)業(yè)項目土地的經(jīng)濟收益[3]。相關部門應及時解決農(nóng)業(yè)項目因土地流轉(zhuǎn)問題而產(chǎn)生的矛盾。盡快修改和完善相關法律、法規(guī)，明確規(guī)定土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的性質(zhì)及方式等，在法律上保證農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權益。政府相關部門要起到監(jiān)督作用，保障農(nóng)業(yè)項目的建設[4]。

3.2? 加大引導和宣傳力度

政府相關部門要加大土地流轉(zhuǎn)引導和宣傳的力度，轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營權所有人的思想。政府相關部門要發(fā)揮職能作用，加大土地流轉(zhuǎn)方面的培訓力度，推進農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)科學合理發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)問題上，要堅持尊重土地經(jīng)營權所有人意愿的原則，結合土地流轉(zhuǎn)方式方法和規(guī)律，讓土地經(jīng)營權所有人決定是否將土地流轉(zhuǎn)及如何流轉(zhuǎn)。

同時，通過解釋土地流轉(zhuǎn)中的確權問題，消除土地經(jīng)營權所有人的顧慮。土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，避免發(fā)生土地流轉(zhuǎn)之后無法確保收益的情況，提高農(nóng)業(yè)項目土地管理成效。

3.3? 完善農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)的機制保障

地方政府應在國家出臺的法律和政策的基礎上，因地制宜地制定農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)政策。實踐發(fā)現(xiàn)，政府出臺的農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)補貼政策有利于擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高了土地租金收入，降低了土地轉(zhuǎn)入者的轉(zhuǎn)入成本[5-6]。

同時，政府補貼應傾向于選擇短期經(jīng)濟效益不明顯但社會效益高的農(nóng)業(yè)項目，或者有一定經(jīng)營規(guī)模及農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)項目。

3.4? 注重發(fā)展新型農(nóng)業(yè)

在農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)工作中，可以與企業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社結合。企業(yè)方面，可選擇農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、重點大型企業(yè)，促進農(nóng)業(yè)項目的開發(fā)。企業(yè)以市場為導向，以經(jīng)濟收益為目標，推動農(nóng)業(yè)項目規(guī)模化發(fā)展，對于農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)有帶動作用。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社一般是地方政府引導或自發(fā)組織形成。無論農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社是哪種形式形成，其目的都是結合當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展條件，讓農(nóng)戶以入股的方式加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，將其資本作為農(nóng)業(yè)項目的啟動資金。新型職業(yè)農(nóng)民培訓可以提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與專業(yè)化程度，加大農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認知，更有利于促進農(nóng)業(yè)項目土地流轉(zhuǎn)，從而推進農(nóng)業(yè)項目的發(fā)展。

參考文獻：

[1]黃祥芳，陳建成，陳訓波.地方政府土地流轉(zhuǎn)補貼政策分析及完善措施[J].西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版），2014，14（2）：1-6.

[2]張如才.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與對策分析[J].農(nóng)民致富之友，2019（12）：240.

[3]張凱鐸.“大棚房”清理整治的救濟與法律規(guī)制[J].牡丹江大學學報，2019，28（8）：94-98.

[4]呂悅風，陳會廣.農(nóng)業(yè)補貼政策及其對土地流轉(zhuǎn)的影響研究[J].當代經(jīng)濟，2015，36（3）：362-367.

[5]李文潔，吳鑫鑫，張婷.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與對策分析[J].經(jīng)濟視角，2013（9）：94-95，132.

[6]李嬌.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與對策分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2019（2）：22.