政府信任研究綜述

張宇時

摘 要：近年來，政府信任作為一種政治現象，備受學術界關注。通過對已有文獻的梳理，在政府信任概念、影響因素及政府信任的差序格局等方面，學界取得了巨大的理論成果。在未來的研究中，首先應加強政府信任研究與中國特色社會主義制度相結合，其次拓展研究視野并提高針對性，最后運用多元的研究方法，拓寬研究視角。

關鍵詞：政府信任;影響因素;差序格局

中圖分類號：D618文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）09 — 0060 — 03

政府信任度體現和反映著民眾對政府的認可程度，也是國家繁榮昌盛的基礎。近期愛德曼公司發布的“信任晴雨表”報告顯示，中國政府贏得人民的高度信任，在世界各國首屈一指。在新冠肺炎疫情防控工作中，黨中央迅速作出一系列重大決策，各級政府把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，得到了民眾廣泛的認可和充分的信任。近年來，學術界深入展開了對政府信任問題的理論研究，取得了重大的理論成就，當然也存在著一定的不足。本文將從政府信任的內涵、政府信任的影響因素和政府信任的差序格局等角度對相關文獻進行梳理，并對現有的研究成果進行述評和總結，提出對于未來的研究方向的建議，以期能為未來政府信任的研究提供思路。

一、政府信任的涵義

現階段對于政府信任問題的研究，西方學術話語仍占據主導地位。英國哲學家洛克是最早從民眾的角度分析和探討政府信任問題。但洛克側重于對民主憲政的闡述而并未對政府信任問題展開更深層次的論述。而直到20世紀五六十年代，政府信任才作為一個概念被學者們進行研究。近年來，學者們從不同學科視角對政府信任的內涵進行了深入細致的理論闡釋。

第一，心理學視角。即從心理學或社會心理學的角度對政府信任問題進行理解。政府信任可以理解為是一種心理預期或心理期待。趙澤洪和李傳香基于心理契約視角研究政府信任問題，認為政府信任是公民基于公共利益及社會利益的實現基礎上對政府行為的一種理性評價和期待，是公民長期以來對公共行政活動進行客觀評價的心理結果。〔1〕

第二，社會學視角。汪家焰等學者從社會學的角度，指出政府信任實際上就是政府與公民之間的一種互動與博弈過程，其中，包含著誰信任、信任誰、為什么信任三個要素。〔2〕張成福認為，政府信任就是基于民眾對政府的合理期望和政府的反應的互動合作關系。

第三，政治學視角。即認為政府信任實際上是一個政府合法性或政治合法性的問題。政府信任是指民眾因個人期望與認知而對政府治理產生的一種歸屬心理和評價態度，它涉及的是民眾與政府間的互動關系。〔3〕

第四，公共管理學視角。即借用當代公共管理學中關于政府與民眾間的信任關系的觀點對政府信任進行研究。姜曉秋和陳德權分別從馬克思主義經典作家、新公共行政學派、以胡德為代表的新公共管理學派、以登哈特夫婦為代表的新公共服務學派和以羅爾斯為代表的理論規范主義合法性理論等角度對政府信任問題進行了分析，指出應該借鑒其有益之處，但必須結合我國國情加以揚棄。〔4〕

有學者對政府信任的概念進行梳理后發現：“政府信任是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作關系”的觀點影響較大，被廣泛引用。〔5〕羅理章認為政府信任除了合理期待和回應這兩個視角，同時應包括合法性和真誠性這兩種介質。〔6〕

二、政府信任的影響因素

政府信任是政府與公眾間的一種相互作用的社會關系，回溯歷史發現，小約瑟夫·S.奈等人于1997年發表的《為什么人們不信任政府》一書中詳細闡述了導致政府信任度下降的諸多因素，他們認為政府信任受到來自政府績效、政府管理范圍、經濟因素、社會和文化因素和政治因素等多方面的影響。本文基于小約瑟夫·S.奈的研究基礎上，結合中國具體實際，對政府信任的影響因素進行梳理和拓展。

一是經濟因素。福山等學者指出，政府信任顯著地受到本國整體經濟形式以及普通民眾對經濟形勢總體感知的影響。學者認為經濟發展會促進民眾對政府信任度的提升。鐘慧娟利用CGSS（2010）調查研究分析了我國東部居民對中央政府信任水平及影響因素。從多元回歸結果中得到，個人年收入對東部居民的中央政府信任呈現負相關。李艷霞等通過對48個國家經濟社會發展情況探討公眾的政府信任，經過實證分析得到在社會發展水平越高的國家中，其公眾的生活滿意度對政府信任的支持作用越小。〔7〕

二是政治因素。政府信任的首要來源是政治因素。政治互動、政治腐敗對政府信任有著重要影響。李硯忠教授認為政府信任程度大小在于公眾對政府的認知與公共期望之間的落差大小，即政府信任度=對政府的認知/公眾期望。〔8〕在政治互動方面，公眾政治參與對政府信任之間有著重要的影響關系。龔衛光通過對突發事件中公眾的網絡政治參與進行研究，認為民眾在網絡上獲取的相關信息越多，民眾與政府能力信任和善意信任的評價的成正比。而政治腐敗也是影響政府信任度的重要因素之一。陳天祥等人通過問卷和訪談調查探討農村居民對鄉鎮政府的政府信任的影響因素，指出影響經濟發展水平中等的鄉鎮政府信任最重要因素是腐敗程度。〔9〕吳進進利用第一波和第四波亞洲民主價值觀調查的中國調查數據，發現民眾對腐敗程度認知以及民眾對反腐績效的不滿都降低了對政府機構的信任度。〔10〕

三是政府因素。從政府內部角度看，影響政府信任的因素主要有政府績效、公共服務供給、政府信息公開程度等。政府績效方面，胡榮等人通過分析農村住戶的政府信任現狀，發現對各層級政府經濟績效的滿意度是其最大的影響因素，改進政府績效能夠有效促進農村住戶對政府的信任度。〔11〕政府公共服務供給方面，邊曉慧和趙曉燕在對公民文化、制度績效對政府信任關系的研究中，證實公共服務績效對政府信任有著積極作用，通過改善公共服務可以顯著提高民眾對政府的信任度。〔12〕王浦劬和鄭姍姍以政府回應性和公共服務供給為自變量，通過實證分析，揭示公共服務和政府回應能夠同時不同程度地增進公眾對基層政府和高層政府的政府信任，并能優化不同層級政府的信任程度。〔13〕

三、政府信任的差序格局

張厚安、蒙桂蘭、史天健等多位學者在研究時發現，我國民眾對政府的信任存在明顯的層級差異現象，即政府級別愈高，民眾對政府的信任度愈高。李連江將這種政府信任的層級差異現象定義為“差序政府信任”。他又將差序政府信任分為四種類型：一是對中央和地方都信任;二是對中央和地方都不信任;三是對中央信任程度高于地方;四是對地方的信任程度高于中央。〔14〕

對于差序政府信任是否存在，諸多學者在研究時證實了這個問題。胡榮通過調查發現，農民上訪與政治信任緊密相關，農民上訪的層級政府愈高，對基層政府的信任度愈低。〔15〕管玥通過抽樣調查，在調查了1000多名大學本科生之后，驗證了在大學生群體中也存在差序政府信任的現象。〔16〕高學德和翟學偉通過對全國六大地區的問卷調查也證實了差序政府信任現象的存在，同時，他們發現城市居民比農民對政府的信任度更低。〔17〕

在討論差序政府信任產生的原因的研究中，學者普遍將其歸為兩大類：一類是文化主義，另一類是制度主義。文化主義的分析強調歷史文化的強大影響。中國的儒家文化體系對差序政府信任的形成有著重要的影響。鐘楊和王奎明在對中央政府信任度進行多維度分析時發現，中國傳統的價值觀對公眾的政府信任有著積極影響。〔18〕制度主義認為，制度為個體行為提供必不可少的認知模板、范疇和模式，進而影響個人的偏好和認知。制度塑造了人們“信中央不信地方”的個人信任偏好，進一步形成了“差序政府信任”的現狀。〔19〕劉偉基于2010-2012年展開的五次全國性農民訪談，發現中央政府取消農業稅，一方面強化了農民對中央政府的高信任，另一方面也通過間接機制，維持甚至惡化了農民對基層政權的低信任。

四、政府信任研究展望

通過對已有關于政府信任文獻的梳理，筆者發現，學術界在政府信任概念的詮釋、影響因素的分析以及差序格局的研究等方面都取得了豐富的研究成果。首先，不同學者從不同的學科視角對政府信任的概念進行了理論闡釋，豐富了其內涵。筆者通過知網、超星電子圖書館以及讀秀等多個數據庫搜索發展，關于政府信任的專著的數量甚少。其次，現有的關于政府信任的影響因素研究和差序格局的研究多采用實證研究的方法，而且方法選擇上也較為集中，除了調查問卷法和訪談法，量化研究大部分采用線性回歸分析的方法，相關數據為其得出的研究結論增加了信服程度，并提高了其研究價值。最后，在差序政府信任研究方面，目前理論界多是研究其概念和尋找其現象產生的原因，卻并未對這一現象作更深層面的理論探討。

通過梳理國內政府信任相關文獻的研究現狀，并結合國內政府信任研究的不足之處，基于此，筆者認為應從以下幾個方面拓展對政府信任的研究。

第一，加強政府信任研究與中國特色社會主義制度相結合。在過去的諸多研究中，政府信任的研究深受西方理論的影響。最早期的研究很多都是將西方的理論成果翻譯和介紹到國內，大部分學者傾向于用西方理論來分析中國的現實問題，應基于中國化本土化角度研究政府信任。在新時代背景下，研究必須充分考慮我國獨特的政治、文化傳統，從而為推進國家治理體系和治理能力現代化提供理論支持。

第二，拓展研究視野并提高針對性。在梳理研究后，筆者發現，當前研究較多集中于概念的詮釋、影響因素的實證分析、差序政府信任是否存在和形成的原因等方面，相對來說研究內容較為狹窄。同時，現有文獻大多集中于從民眾視角研究政府信任，而從政府視角研究政府信任則寥寥無幾。類似于政府信任與官員腐敗的關系研究、政府信任與公共服務供給的關系研究和政府信任與突發公共事件應急管理研究等方面則被很多學者所遺漏和忽視。在拓展研究視野的過程中，加強其針對性，來解決我國面臨的政府信任的難題和問題。

第三，運用多元的研究方法，拓寬研究視角。越來越多的學者開始采用實證研究方法，反觀訪談法、比較法等方法則出現的頻率較少。尤其是在研究差序政府信任中，大部分學者都是基于實證方法進行研究，只有個別學者運用比較法和訪談法對差序政府信任進行深入研究。在政府信任的影響因素的研究中，學者們已從多個視角對其進行探討，但基于中國國情的特殊性，應進一步拓寬研究視角，將政治傳播理論、社會資本理論、委托-代理理論等理論納入到研究的視角中去。對于差序政府信任的研究，則需要進一步拓展地區、國別間的比較研究以及時間視角方面的研究。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕趙澤洪，李傳香.近年來國內政府信任問題的心理契約研究綜述〔J〕.天府新論，2012，（01）：09-13.

〔2〕汪家焰，錢再見.改革開放以來我國政府信任變遷的政治社會學分析〔J〕.湖湘論壇，2017，30（01）：119-124.

〔3〕李硯忠.論政府信任的概念內涵、形成因素與政治功能〔J〕.晉陽學刊，2007，（03）：22-26.

〔4〕姜曉秋，陳德權.公共管理視角下政府信任及其理論探究〔J〕.社會科學輯刊，2006，（04）：41-44..

〔5〕鄒育根，江淑.中國地方政府信任面臨的挑戰與重建——國內學術界關于地方政府信任問題研究現狀與展望〔J〕.社會科學研究，2010，（05）：41-46.

〔6〕羅理章.近年來國內政府信任研究的回顧與反思〔J〕.湖北社會科學，2013，（02）：39-42.

〔7〕李艷霞，郭夏玫.全球化、經濟社會發展與公眾的政府信任——以48個國家為樣本的實證分析〔J〕.廈門大學學報：哲學社會科學版，2018，（02）：128-139.

〔8〕李硯忠.論政府信任的概念內涵、形成因素與政治功能〔J〕.晉陽學刊，2007，（03）：22-26.

〔9〕陳天祥，周敏婷，鄭佳斯.中國鄉鎮政府的政治信任：影響因素及區域差異〔J〕.江蘇行政學院學報，2017，（01）：101-108.

〔10〕吳進進.腐敗認知、公共服務滿意度與政府信任〔J〕.浙江社會科學，2017，（01）：43-51+156.

〔11〕胡榮，池上新.社會資本、政府績效與農村居民的政府信任〔J〕.中共天津市委黨校學報，2016，（02）：62-75.

〔12〕邊曉慧，趙曉燕.中國情景下的公民文化、制度績效與政府信任關系研究〔J〕.甘肅行政學院學報，2017，（05）：04-14+126.

〔13〕王浦劬，鄭姍姍.政府回應、公共服務與差序政府信任的相關性分析——基于江蘇某縣的實證研究〔J〕.中國行政管理，2019，（05）：101-108.

〔14〕李連江.差序政府信任〔J〕.二十一世紀，2012，（06）：108-114.

〔15〕胡榮.農民上訪與政治信任的流失〔J〕.社會學研究，2007，（03）：39-55+243.

〔16〕管玥.政治信任的層級差異及其解釋：一項基于大學生群體的研究〔J〕.公共行政評論，2012，（02）：67-99+179-180.

〔17〕高學德，翟學偉.政府信任的城鄉比較〔J〕.社會學研究，2013，（02）：1-27+242.

〔18〕鐘楊，王奎明.關于民眾對中央政府信任度的多維度分析〔J〕.政治學研究，2015，（06）：87-97.

〔19〕方雷，趙躍妃.關于差序政府信任研究的文獻考察——以1993—2016年華裔學者的研究為分析文本〔J〕.學習與探索，2017，（10）：38-44+175+02.

〔責任編輯：張 港〕