農村集體產權制度改革的“定西實踐”

黎利龍

定西市農業經營指導站，甘肅 定西 743000

農村集體產權制度改革是黨中央全面深化農村改革的重大制度安排，是農業農村改革中具有“四梁八柱”性質的重大改革。2018年6月，農業農村部確定定西市為全國第三批農村集體產權制度改革試點地區。按照中央和省上安排部署，定西市把農村集體產權制度改革作為全面深化農村改革、激發農村發展活力、壯大村級集體經濟、完善鄉村治理體系的重要舉措，以構建“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體產權制度為目標，各項改革試點工作穩步推進，改革試點取得初步成效。2019年10月，農業農村部委托天津師范大學評估組對定西市農村集體產權制度改革試點工作進行了第三方評估，評估工作順利完成。

一、改革取得的成效

在市縣黨委政府的正確領導和農業等部門的共同努力下，定西市農村集體產權制度改革取得了階段性成效，農民群眾通過改革獲得了實實在在的收益。

（一）集體資產權屬更加明晰

通過全面完成農村集體資產清產核資，摸清了集體資產家底，明晰了權屬關系。全市119個鄉（鎮）、1 875個行政村清理核實村集體資產33.77億元，集體土地2 575.95萬畝，并建立了清產核資成果數據庫，健全完善了農村集體資產監督管理平臺。

（二）集體成員權益更有保障

所有行政村全面完成集體經濟組織成員身份確認，占全市農業人口95%的農民獲得集體經濟組織成員身份；改革試點量化經營性資產總額1.5億元，累計為股東發放股金分紅280.68萬元。

（三）集體經濟組織更加健全

全市注冊成立村組級股份經濟合作社43家，股份經濟合作社為所有股東發放了股權證，進一步保障了集體經濟組織成員財產權益。

（四）產權交易體系更加完善

各縣區建立了覆蓋縣鄉村三級的農村產權交易體系，并在交易品種、交易規則、交易程序等方面進行探索完善，各類產權交易進展順利。

二、改革中的探索和創舉

定西市在開展農村集體產權制度改革試點中，堅持先行先試、大膽探索，在改革環節總結出了六項創新做法。

（一）一本臺賬管長遠

農村集體資產清產核資是產權制度改革的基礎，定西市依托2018年6月已全面完成的農村集體資產清產核資數據成果，改革之初對全市村集體經營性資產重新進行清查摸底，重點對村集體能產生或已產生經營收益的未承包到戶的耕地、林地、園地、水面、“四荒地”以及集體房屋、建筑物、設施、場地、機械設備、無形資產等，進一步摸清底數、明晰權屬，建立了全市集體經營性資產臺賬，奠定了農村集體產權制度改革試點的基礎。

（二）身份確認有依據

農村集體經濟組織成員身份確認是產權制度改革的關鍵，定西市市縣兩級政府部門經過充分論證，出臺了9種應當確認、4種不能確認、6種由成員大會表決是否確認情形的指導意見，指導試點村參考指導意見又不拘泥于指導意見，按照“宜寬不宜嚴”“應確盡確”的原則，制定符合村情實際的村級成員身份確認辦法。重點關注特殊身份和特殊人群，既堅持少數服從多數原則，又不損害少數群眾的利益。對不能確認為集體經濟組織成員的村民建立名冊，通過公示函告、民主討論、個別征詢等方式，充分論證不能確認是否合理合規，確保改革依法依規、順利推進。

（三）土地折股有辦法

將集體資產折股量化到本集體經濟組織成員，是產權制度改革的難點。土地是集體經營性資產的重要組成部分，如何折股量化成為改革的一個難題。定西市在改革中充分尊重群眾意愿，對不宜作價量化的土地資產，只按照土地面積量化到成員，不作價值評估。對確實需要以價值量化的土地資產，探索出了按當地土地每畝平均流轉價格×總面積（畝）×土地剩余承包期限的估價方法來確定土地資產價值，這樣既確保了集體資產的保值增值，又不會激發新的矛盾和問題，群眾普遍接受度很高。

（四）價值確認新創舉

在對集體經營性資產折股量化時，許多村集體房屋、建筑物、設施、機械設備等資產，由于購置或形成年限過長，資產賬面價值與實際價值偏離過大，群眾要求重新估價。由于聘請專業評估機構成本高、時效短、實用性不高，定西市創新實施由村集體牽頭，吸納村兩委成員、群眾代表，以及縣鄉農經、財政、司法、紀檢部門人員成立資產評估小組，根據資產屬性選擇重置成本法、收益現值法、現行市價法、清算價格法四種評估辦法進行價值評估，評估得出的資產價值符合實際價值，獲得了群眾的認可。

（五）股權管理聽民意

如何設置集體資產股權，是農村集體產權制度改革的關注點，定西市在改革中堅持充分尊重群眾選擇，合理設置成員股（個人股），不提倡設置集體股，探索設置農齡股、愛心股、貢獻股、獎勵股等多種股權類型。股權管理提倡實行“生不增、死不減、入不增、出不減”靜態管理模式，對少數試點村群眾要求實行“生增、死減、入增、出減”的動態管理模式，或3至5年一調整的半動態管理模式，不作強制規定，充分尊重群眾選擇。在股權的六項權能中，以戶為單位，為所有成員發放股權證，完全保障股權的“占有權、收益權”兩項權能，探索賦予“有償退出權、繼承權、抵押權、擔保權”四項權能，確保資產管好用好、保值增值。

（六）收益分配不打破

在農村集體產權制度改革試點中，許多村集體由于多年來一直以發放福利的形式分配收益，許多村民擔心改革影響現有的收益，對改革存在抵觸情緒。定西市對此種情形在設置股權和確定收益分配方式時，參考原有的收益分配方式來合理分配股權，在合理設置股權的同時，保障了原有收益不受影響。既賦予了集體經濟組織成員資產股權，又不打破以往的分配方式，有效避免激發新的利益矛盾，確保了改革順利推進。

三、改革中遇到的問題和建議

定西市在農村集體產權制度改革試點中，也遇到了諸多方面的困難和問題，亟需從更高層面上得到有效解決。

（一）完善相關配套制度政策

農村集體產權制度改革內容多、涉及面廣、操作難度大，目前，僅僅依靠中央和省市出臺的指導意見還遠遠不夠。要在更大范圍、更深層次推進改革試點，建議從中央和省級層面配套完善改革的相關制度和政策，尤其要在集體經濟組織稅收政策優惠、集體資產股權流轉交易、集體資產量化和運營、股份經濟合作社市場主體地位確認、改革法律保障和風險防范等方面提供更多的制度和立法保障，確保改革重點環節有法可依、有章可循。

（二）建立集體經濟組織管理機制

農村集體產權制度改革后新成立的股份經濟合作社，目前特殊法人的地位尚不明確，在獨立開展市場經營活動、民主決策重大事務等方面還存在障礙和困難。要積極探索完善集體經濟組織管理機制，明確主體地位和權利義務，尤其是要尊重農村集體經濟組織的資產所有權和財務管理自主權，尊重集體經濟組織在資產運營管理、民主決策、民主理財方面的權利，發揮好集體經濟組織在確保資產保值增值、發展壯大集體經濟方面的作用。

（三）加快農村產權流轉交易市場建設

農村集體經濟組織和農民股權的價值，必須依靠產權流轉交易市場來真正實現。建議在改革推進過程中，同步加快推進農村產權交易市場建設，通過對交易主體、交易品種、交易規則、業務范圍、配套政策的完善，逐步建立功能齊全、規范有序、覆蓋縣鄉村三級的農村產權流轉交易市場，進一步激活農村各類生產要素，增強農村經濟發展活力，提高資源配置和利用效率，真正將農村集體產權制度改革引向深入。

（四）完善集體經濟組織法人激勵機制

目前，新成立的股份經濟合作社，法人一般由村干部兼任或成員選舉產生，只有調動集體經濟組織法人和管理層的積極性，才能有利于集體經濟的長遠發展。建議制定農村集體經濟組織激勵辦法，允許擔任股份經濟合作社管理崗位的村干部或其他人員通過合法程序獲取一定兼職報酬，同時可以將集體經濟發展與管理人員個人收益掛鉤，充分調動村社干部、致富帶頭人參與產權制度改革、發展集體經濟的積極性和主動性。