秸稈資源化利用的協同治理困境與對策

段亞敏 黃千千

摘要：秸稈資源化利用的發展受到國家和社會重視，但是發展速度較緩慢。分析湖北省荊州市秸稈資源化利用的協同治理困境，發現多主體協同治理觀念不強、多主體功能發揮失靈、多主體協同治理運行不協調等，影響了秸稈資源化利用的協同治理成效。在此基礎上，進一步提出夯實多主體的協同治理觀念、完善多主體協同治理的運行保障機制、加強多主體間的溝通等對策，以期提高協同治理成效，促進秸稈資源化利用的發展，實現鄉村生態文明建設。

關鍵詞：生態文明;秸稈資源化利用;多主體;協同治理

中圖分類號：F320.3;C916

文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（ 2020） 20-0197-03

D01：10.1408 8/j .cnki.issn0439-8114.2020.20.044

秸稈焚燒是引起大氣環境季節性污染的罪魁禍首之一，阻礙了農村生態文明建設。在秸稈焚燒屢禁不止的現實情況下，推動秸稈資源化利用，能夠有效實現秸稈禁燒[1，2]。

早在1997年國家就開始啟動秸稈資源化利用工作，但是由于成本高、收益低，其他參與主體態度猶豫[3，4]，使得秸稈資源化利用發展較為緩慢。當下，在農村生態文明建設和國家治理體系及治理能力現代化的雙重要求下，優化秸稈處置方式、提升農村生態環境治理能力顯得尤為重要。

協同治理理論是指政府與非政府主體為管理公共事務和制定、執行政策而進行集體決策的過程[5，6]。當前農村生態環境治理存在碎片化等問題，導致治理效率低下，但是生態的公共屬性決定了農村生態環境治理必須走協同治理路徑，因此，構建多主體的協同治理長效機制來應對農村生態環境治理面臨的新問題和新挑戰成為必然選擇。只有明確農村生態環境治理中不同主體的地位、權利與職責，才能夠保證和提高農村生態環境治理的運作效率[7]，而提高秸稈資源化利用的協同治理能力，將有力推動秸稈資源化利用的發展。

1 秸稈資源化利用的協同治理困境

荊州市地處江漢平原，農作物產量大，農作物秸稈年產生量約650萬t，在燃氣普及后，全市秸稈利用率不到40%，露天焚燒和隨意丟棄嚴重影響農村環境和農民生活質量。為此，政府一方面嚴格監管秸稈處置問題，嚴厲懲處秸稈焚燒現象;另一方面出臺促進秸稈資源化利用的政策和措施，實施秸稈綜合利用項目，設立專項資金扶持秸稈綜合利用企業，推進秸稈還田，落實農機準人機制和限茬措施，在鄉鎮設置秸稈回收點，進行秸稈收儲。通過實施秸稈綜合利用項目，荊州市各縣市建立了秸稈收儲中心，以財政補貼的方式支持農民、農村集體經濟組織、農民專業合作社經濟組織以及企業，打造秸稈收一貯一運一用一體化的運作方式。經過多方共同努力，目前荊州市共建成秸稈收儲加工利用企業95個，每年可累計收儲加工秸稈76萬多t，農民增收2.85億元[8]。盡管荊州市秸稈資源化利用的協同治理取得了一定成效，但仍面臨以下幾個方面的現實困境。

1.1 多主體協同治理觀念不強

1.1.1缺乏主體地位意識村民委員會（以下簡稱村委會）只是按照縣政府下發文件的要求實施，沒有正確認識到其作為主體之一的橋梁作用。考慮到秸稈的季節性、回收及存儲環節斷層等問題，企業作為一個以盈利為目的的組織，在面對秸稈資源化利用時也處于觀望狀態。現階段秸稈資源化利用所帶來的收益較低.大部分農民不愿意參與秸稈資源化利用，為節約成本選擇直接焚燒或隨意丟棄的處理方式。

1.1.2主體地位不平等 主體間的平等關系是多主體協同治理的前提，各主體的有效合作要達到最佳的合作效果也要建立在各主體平等的基礎上才能實現[9 ]。在秸稈資源化利用過程中，政府的優先地位使得共同參與治理的難度加大，造成社會力量參與不足的情況。在制定政策的過程中，政府并沒有從農民和企業2個主體中選出代表進行商談決議，使得政策在現實中實施起來效果不佳。農民和企業作為秸稈資源化利用的最直接受益者，應當讓他們充分參與到治理中去，而不僅僅是政府“下決定”，村委會“下通知”，企業“等決定”，農民“聽決定”。

1.2 多主體功能發揮失靈

1.2.1 政府引導作用不強 作為秸稈資源化利用的協同治理主體之一，政府也是引導秸稈資源化利用發展的先鋒。由于現階段參與主體地位不同、市場交易機制不暢通、利益分配機制不完善等現實原因，政府、村委會、企業、農民幾方還沒有形成穩定和諧的經濟關系[10]。政府不斷加大秸稈焚燒處罰力度，在不夠深入了解秸稈資源化利用的情況下出臺幫扶政策，雖然改善了焚燒秸稈的情況，卻造成部分不良企業騙取政府補貼的情況出現。

1.2.2 市場未優化資源配置企業缺乏自主運營能力，主要依靠政府的財政補貼，技術水平比較落后，導致投入高但是利用效率低下的情況比較普遍[11]。荊州市大部分地區都缺乏龍頭企業的帶領，還未形成秸稈資源化利用的產業鏈。企業的需求直接決定了秸稈的供應問題，如果市場缺乏需求，資源就會浪費，企業也無法引導農民以市場化手段參與到秸稈資源化利用中來。

1.2.3 農民參與度不強 農民對秸稈資源化利用的認識程度不深，沒有認識到秸稈資源化利用的長遠影響，也沒有認識到自身應當承擔一定的社會責任。秸稈資源化利用產業發展不夠完善，農民不滿足通過秸稈獲得的收益，而農民的不積極主動參與反過來又限制了秸稈資源化利用產業發展。

1.3 多主體協同治理運行不協調

1.3.1 政府間缺乏合作在秸稈資源化利用過程中，政府間的溝通交流也是非常必要的。如荊州市下轄的公安縣萬華板業和凱利板業對秸稈的需求量大，但由于秸稈的收儲、運輸系統并不完善，導致出現秸稈在田里浪費而企業又急需的局面。這樣的情況就需要各地區政府部門之間進行溝通交流，建立秸稈供應網絡，使得全市的秸稈能夠得到充分利用。

1.3.2合作過程缺乏規范協同治理是多主體之間相互合作、共同治理，而不僅僅是參與主體各自負責各自部分，整體治理的效能遠大于無協商的單獨治理之和。要想最大可能發揮多主體協同治理的效能，就一定要實現各主體之間的相互互補以及利益統一。

2 秸稈資源化利用的協同治理對策

2.1 夯實多主體的協同治理觀念

2.1.1樹立多主體的協同治理觀念秸稈資源化利用發展離不開政府、村委會、企業和農民的共同努力，只有四者共同參與，才能解決現階段荊州市秸稈資源化利用發展不暢的問題。要以全域覆蓋、全量使用為目標，明確四者之間的共同目標，建立加快發展秸稈資源化利用的長效機制。

2.1.2 轉變政府管理方式政府應進一步做好“加法”和“減法”工作，繼續推進政府部門職能從審批為主轉向更加注重事中、事后監管，減去依法不該為、不可為的職能。對各地的秸稈資源化利用發展現狀進行調查，按照需要給予不同的財政支持。在招商引資方面，對企業給予一定的優惠政策，如減免稅費、降低水電成本、投資抵免等。

2.1.3 提升參與主體的素質宣傳教育是提高參與主體素質最直接有效的辦法。通過書籍、報刊、培訓等形式，使政府領導認識到秸稈資源化利用的意義;通過宣講會的形式.使企業領導、農民認識到秸稈資源化利用的好處以及自身的治理主體地位。

2.2完善多主體協同治理的運行保障機制

2.2.1 完善政策保障機制 在差異化補償方式下，農民的受償意愿會有所不同。政府的補貼水平應當考慮農民的受償意愿，當秸稈資源化利用獲得的社會利益比個人利益大時，實施合理的政策補償能夠提升企業和農民參與的積極性[12-14]。要以中央政府為主導，確定中央以及地方政府的投入分擔比例，在發展較為特別的地區由地方財政承擔主要投入，通過以獎代補的方式，對發展成效較好的地區給予重點幫扶。要提高和創新財務管理，最大程度發揮財政資金的效益，充分發揮專項資金的桿杠作用，通過農機補貼、項目補貼、綠色補貼等，鼓勵企業和農民參與秸稈資源化利用。要建立健全財政投入的激勵約束和績效評價機制，保證政策的正常實施。

2.2.2 完善法治保障機制 完善法治保障機制是實現治理目標的必要條件。隨著治理實踐的進一步發展，完善的法律體系和有力的執法體系就顯得尤為重要。加大秸稈禁燒和監察力度，時刻關注秸稈資源化利用的發展動向，引導秸稈資源化利用朝好的方向發展。

2.3 加強多主體間的溝通

2.3.1 加強政府間的交流地方政府要及時向上級政府簡要匯報工作情況，重點匯報在治理過程中遇到的問題，通過反饋信息解決問題。地方政府之間要溝通交流、相互學習，發展較慢的地區要向發展比較成熟的地區以及秸稈禁燒實施效果較好的地區學習。地區間秸稈資源化利用發展情況存在差異，出現互補型問題時可以互相幫助，遇到相似性問題時可以共同商議，以此促進秸稈資源化利用發展。

2.3.2 增強各主體間的信息交流建立秸稈資源化利用的信息共享平臺，各主體將各自的信息資源進行有效整合。而構建秸稈資源化利用信息共享制度是建立信息共享平臺的基礎，能夠促使信息有效快速傳遞。政府主動與社會力量進行合作，加速建立秸稈收儲、運輸的社會化服務組織，如農機合作社、農民合作社等，同時在村、鎮建設規范合格的秸稈存儲場地，配備專業化器械，在全市范圍內打造一個全覆蓋的收儲運網絡，使秸稈資源化利用的收儲環節得以完善。在實施政策或修改政策之前，政府可以通過走訪和問卷調查的方式收集企業和農民的意見，設立秸稈資源化利用信息處理部門，接受信息反饋。政府和村委會要定期舉行座談會，圍繞秸稈資源化利用發展現狀進行討論，各主體相互交流意見。只有把握秸稈資源化利用的實時動向，才能夠有力、有效地推進秸稈資源化利用發展。

3 小結

生態文明是農村文明的鮮明體現，將農業廢棄物秸稈變廢為寶、合理利用，正是實現鄉村振興的重要路徑之一。破解當下秸稈資源化利用的協同治理困境，通過夯實多主體的協同治理觀念、完善多主體協同治理的運行保障機制、加強多主體間的溝通，加快秸稈資源化利用的發展步伐。

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作者簡介：段亞敏（1995-），女，湖南郴州人，在讀碩士研究生，研究方向為環境治理，（電話）18075524086（電子信箱）1350082583@qq.com。