“三治融合”從原發創新到持續創新

張文顯 郁建興 肖濱 何顯明

編者按：“三治融合”的創新實踐2013年源自浙江省桐鄉市，2017年黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，確認了這一基層創新經驗并將之作為鄉村振興戰略的重要組成部分。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。至此，自治、法治、德治“三治融合”已擴展為包括城市和鄉村的基層治理體系。2020年9月26-27日，第三屆“推進‘三治融合建設 創新基層社會治理”峰會在桐鄉舉行，國內十余位社會治理研究知名學者出席會議并發表演講。本期刊發一組筆談縱論“三治融合”從原發創新到持續創新，以饗讀者。

關鍵詞：自治;法治;德治;持續創新;桐鄉經驗;基層社會治理

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0005-010

黨的十九大以來，浙江省嘉興市、桐鄉市及有關區縣持續推進“三治融合”建設、創新基層社會治理，科學有效地推進市域縣域社會治理現代化、促進經濟社會全面進步、人民個人全面發展，創造了基層社會治理的新奇跡?！叭稳诤稀钡耐┼l經驗，不僅緣于其天時地利人和的得天獨厚的優勢，更緣于“三治融合”內在的規律和機理。“三治融合”之“理”是普遍性的哲理、正當性的道理和科學性的學理的交融統一。它回答了社會治理的基本問題，闡明了“三治融合”的科學內涵，指明了基層治理的方向和趨勢。

一、社會治理的基本問題和價值目標

我國社會治理面臨的基本矛盾是秩序與活力的矛盾，解決這一矛盾就是社會治理學的基本問題。社會治理的價值目標和舉措有許多，但歸結起來就是實現整個社會既安定有序又充滿活力。能夠科學有效地解決秩序與活力這一矛盾，達到社會既安定有序又充滿活力的目標，就是我們期待的“善治”。善治有三個層面的基本內涵：第一，善治是治理的過程，即善于治理。第二，善治是治理的目標，即良善治理。第三，善治是治理的方式，即以人為本、多元共治的治理思維和治理方式。社會善治是區別于社會管制、社會管理的新型治理。我們通常講要提高社會治理的能力和水平、推進社會治理現代化，實質上就是要實現上述三重意義上的善治。

善治的推進方式和實現形式是多樣的?！叭稳诤稀本褪窃谏鐣卫韺嵺`中形成、在社會治理實踐中不斷發展、被實踐充分證明是科學有效的善治方式?？梢哉f，“三治融合”而形成的善治是新時代中國社會治理的基本方式。從實踐來看，自治、法治、德治“三治融合”，是桐鄉人民創造的經驗，是嘉興和浙江發展了的經驗，如今也是社會善治的中國經驗。由此，“三治融合”（“三治結合”）寫進了黨的十九大報告、寫進了《中國共產黨農村基層組織工作條例》、寫進了十九屆四中全會決定，而且對“三治”的浙江解讀即“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”這三句話還寫進了中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》之中?！叭稳诤稀睆囊环N基層經驗表達，上升為黨和國家的制度表達，并不是偶然的或強制性的，而是水到渠成、順理成章。換言之，“三治融合”是實踐對社會治理之題做出的回答，是對社會善治之道提供的范式。

二、新時代“三治”及其融合的

科學內涵與制度表達“三治融合”要從經驗總結、制度建構的層面進一步上升至科學闡釋、理論建構的層面，才能成為具有普遍性、規范性、正當性的可推廣的治理之道。從現有的理論研究來看，我們對“三治”的理解和解讀已經有了比較成形的表述。但是，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體布局中，在推進社會治理現代化的話語體系中，在嘉興、桐鄉以及浙江各地實施“三治融合”新經驗面前，三治及三者的融合應當有更加豐富和深刻的內涵。

自治，本質上就是民治，即民主之治?！懊袷旅褡h、民事民辦、民事民管”，就是民治、自治、自我管理，也就是人民共建共治共享。只有在自治基礎上，才能形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。同時，基層群眾自治是我國社會主義民主政治的基本制度之一。我國的民主政治制度，包括中國共產黨領導這一核心制度，人民代表大會根本制度，中國共產黨領導的多黨合作政治協商、少數民族區域自治、基層群眾自治的基本政治制度。所以，自治屬于民主政治的范疇，位居法治和德治之前，并統籌法治和德治，法治和德治之實現自治的方式。鑒于基層群眾自治的經驗和教訓，特別是有些地方的群眾自治被黑惡勢力操縱、或者陷入無政府主義狀態，黨的十九大以來，我們強調自治是基層黨組織領導的自治，而不是脫離黨的領導、否定黨的領導的自治，嘉興市委、桐鄉市委強調黨建引領就是強調黨對基層群眾自治的領導和指導，既保證自治的群眾性和方向性又提高自治的效能。

法治，是社會治理的支撐和保障。在社會治理范疇內，“法治”的“法”，不限于由國家制定、批準或認可的法，也包括以公序良俗為核心的社會規范體系。例如，社會組織章程、鄉規民約、市民公約等。從理論上看，新時代中國特色社會主義法治有三個基本含義，第一，“法律之治”，也就是我們通常說的規則之治、程序之治，法治的基本特征是講規則、守規矩、程序公正、程序正當。第二，“依法而治”，強調科學立法、民主立法、依法立法，構建完備的法律法規體系;嚴格執法、公正司法、全民守法，確保憲法法律有效實施;黨依法執政、人民政府依法行政、人民群眾依法辦事。第三，“良法善治”，法律是治國之重器、良法是善治之前提。習近平總書記反復強調，要以良法促進發展、保障善治，實現國家長治久安、社會安定有序、人民安居樂業，整個中國充滿活力?！胺芍巍薄耙婪ǘ巍薄傲挤ㄉ浦巍狈謩e對應著現代法學的三個基本范疇，即法律、法治、法理。據此，當代中國的社會治理，不單要求有法律、守規矩，而且強調法律在社會中有效運行，更注重法律在社會治理中的可接受性和內在價值，追求法律秩序和社會秩序的包容性。

德治，就是“以德治理”。如果說，自治是民治為本，法治是法安天下，那么，德治就是德潤人心，即以社會公德、職業道德、家庭美德、公序良俗等引領民風文明。在德治問題上要防止三種傾向：一是要防止把德治等同于道德教化、把人民作為道德教育、道德灌輸的客體，而是要注重用社會主義核心價值觀涵養大眾文化、提升公序良俗、促進社會文明。二是要防止德治法制化，也就是避免用公共權力的強制力推行道德要求。實際上，德治和法治各有自己的調整機理和優勢，不能將二者混同，過度以公共權力的強制力來推行道德要求，甚至提出不切實際的道德標準強人所難，否則就會削弱德治的感染力和優越性，導致德治異化。第三，當道德遇到利益的時候，不是盲目地排斥利益，忽略群眾合理的利益訴求，而要把道德和利益有效地統籌起來，兼顧“義”“利”，在道德的火焰上加入利益的燃料?！叭巳擞胸?、人人盡責、人人享有”是一個整體，人人有責、人人盡責是建設社會治理共同體的路徑，人人享有既體現了與責任、義務相對應的權利，更要求為人人有責、人人盡責提供激勵機制。郁建興、任杰：《社會治理共同體及其實現機制》，《政治學研究》，2020年第1期。桐鄉基層治理經驗充分表明“讓有德者有所得”，“在物質層面和精神層面都有獲得感”，是推動社會善治的動力所在，也是社會善治之目標的應有之義。

自治、法治、德治三者各有其內在的邏輯，三個邏輯的有機結合使其成為當代中國最具標志性的治理成果之一。黨的十九大報告提出“自治、法治、德治相結合”后，十九屆四中全會決定更豐富了“三治”內容，優化了“三治”邏輯，體現了“民主治理、依法治理、以德治理”的現代治理邏輯，反映了“以民主為根本，以法治為保障，以德治為依托”的基層治理規律，表達了新時代基層治理新格局中的辯證思維和社會現代化進程中的治理法理。更值得一提的是，這一思維和法理也充分體現在十三屆全國人大三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》當中。中國民法典作為社會生活的百科全書、市場經濟和社會建設的基本法律、經國序民的良法重典、人民群眾的權利寶典，是“三治融合”的法律載體。它堅持私法自治理念，構建多元民事主體制度，推進社會治理社會化;堅持守護社會公平正義，維護交換正義、分配正義、矯正正義，推進社會治理公正化;堅持法治德治相融合，弘揚真善美，貶抑假惡丑，促進民風社風向上向善。黃文藝：《民法典與社會治理現代化》，《法制與社會發展》，2020年第5期。因而，中國民法典也必將引領和保障“三治融合”的持續推進。從另一個角度看，“三治融合”的經驗、做法、理念，同樣是中國民法典的實踐之原，是中國民法典有效實施的社會基礎。這在一定程度上也說明，“自治”“法治”“德治”三者的融合之所以必要和可能，正來源于社會實踐的統一性。

三、“三治融合”的發展方向

“三治融合”既然在實踐中生成、從實踐中提煉，也必將隨著實踐的發展而發展。根據習近平總書記一系列重要講話精神和黨的十九大報告、十九屆四中全會精神，根據這次桐鄉考察的體驗，我認為，“三治融合”的發展方向可以用“三化”來表達。

第一，智能化，即從網格到智能。人類社會的法律秩序歷經以土地為中心的農業社會法律秩序、以市場為中心的工業社會法律秩序、以網絡為中心的信息社會法律秩序，而隨著智能社會的到來正在轉型為以算法為中心的智能社會法律秩序。張文顯：《構建智能社會的法律秩序》，《東方法學》，2020年第5期。以大數據、云計算、互聯網、區塊鏈、人工智能為主體的智能科技所催生的“數字化”“網絡化”“智能化”革命，為構建新秩序注入了強大動能。正如有學者所言，智慧治理是一種新型的人類合作模式，其通過運用信息通訊技術（ICTs）手段來實現更優結果和更開放的治理過程。阿爾伯特·梅耶爾等：《治理智慧城市：智慧城市治理的文獻回顧》，《治理研究》，2020年第2期。將“智治”釋放到社會治理之中，是破解 “治理赤字”的當務之急，也是促進智能社會行穩致遠的根本保障。最近幾年，習近平總書記反復強調建設智慧城市、智慧社會、數字中國。黨的十九屆四中全會也強調以科技支撐社會治理?，F代智能科技正在強有力地推動著國家治理和社會治理現代化，將“智治”融入三治之中，必將使三治融合提質增效，并不斷釋放出強大生命力?！叭稳诤稀北旧硖N含著智能科技在社會治理中的廣泛應用，如“桐行通”“桐解碼”“微嘉園”“善治寶”“云法務”“云享烏鎮”等實踐亮點充分體現了智治要素在“三治融合”中的獨特作用。我們有理由相信，隨著智能科技在社會治理領域的廣泛應用，“三治融合”之“理”必將借助“智治”之“力”而持續創新、轉型升級。

第二，制度化，即從經驗到規范，或者說，從“事”到“制”到“治”。習近平總書記高度重視社會治理制度建設，他在黨的十九大報告中首次提出“社會治理制度”概念，指出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。在慶祝改革開放40周年大會上的講話中，習近平總書記再次提出“我們要加強社會治理制度建設，不斷促進社會公平正義，保持社會安定有序”。十九屆四中全會《決定》進一步把“社會治理制度”作為中國特色社會主義制度體系的重要制度加以發展完善。社會治理制度的概念的提出和理論闡發，豐富和發展了社會治理理論，為社會治理現代化指明了“制度化”方向。這也必將引導各地黨委、人大、政府、社會組織樹立制度意識、重視制度建設，把社會治理的好理念、好經驗和好做法上升為“制度”，推進社會治理體系制度化法律化，豐富社會治理的制度資源，加強社會治理的制度供給，夯實社會治理的制度優勢，推動社會治理制度融入中國特色社會主義制度體系當中。以桐鄉為例，該市近幾年出臺了數十件地方法規、規章和社會規范，由市場監督管理局發布的桐鄉市地方標準規范《桐鄉市“三治融合”積分管理實施規范》（DB330483/T078-2020）就是制度建設的一個集成性成果。

第三，學理化，即從實踐到理論。對“三治融合”進行學理化闡釋、學術化表達、體系化構建，是深化三治融合實踐的必然要求，也是推廣和普及三治融合經驗的現實需要。前不久，習近平總書記做出重要批示，要對“中國奇跡”背后的道理學理哲理進行深入探索和理論概括。學理化說到底就是深入挖掘、精辟分析、科學構建實踐背后的道理學理哲理。以法學為例，在構建中國特色法學體系的新時代探索中，“法理”之所以受到前所未有的關注，緣于全面依法治國實踐對新思想新理念新戰略的理論需要，緣于國家治理和社會治理體系對良法善治的價值需要，緣于法律體系、法治體系對其正當性根據的追問。張文顯：《在新的歷史起點上推進中國特色法學體系構建》，《中國社會科學》，2019年第10期。實踐為我們提供了理論創新的源泉，而理論的發展也將帶來令人振奮的實踐變革。所以，對以“三治融合”為核心的桐鄉和嘉興經驗、桐鄉和嘉興社會治理奇跡的理論研究，構建科學的社會治理理論體系，是我們哲學社會科學工作者的重要任務，是“三治融合”經驗不斷向前發展的必然要求。

社會治理是國家治理的重要方面，是國家治理體系和治理能力現代化的基礎。“三治融合”提升社會治理品質和效能、推進社會治理現代化的實踐邏輯和理論邏輯也必將在國家治理現代化中彰顯其顯著優勢，“三治融合”之理也必將在國家治理現代化進程中釋放出強大的生命力。

（作者系中國法學會黨組成員、學術委員會主任，浙江大學文科資深教授）

“三治融合”的持續創新

郁建興

自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理創新，經過多年發展，逐漸由基層的探索實踐上升為國家制度的重要組成部分，它不僅在原發創新意義上取得巨大成功，而且正在從原發創新走向持續創新，在浙江省桐鄉市、嘉興市，相繼形成“三治信農貸”“‘三治融合實踐之星擂臺賽”“‘三治融合進農貿市場”“息事無訟”“微嘉園”等一系列持續創新的品牌。厘清“三治融合”持續創新的基本特征及其動力機制，既有助于“三治融合”經驗在各地的復制推廣，更有助于破解當前地方政府創新普遍面臨的持續創新和擴散難的問題。

一、“三治融合”是一場自覺自為的創新

起源于浙江省桐鄉市的 “三治融合”建設，是地方政府創新從“倒逼式創新”走向“自覺自為創新”的典型案例。過去對中國地方政府創新的理解，主要建立在“壓力型體制”和“政治錦標賽”等概念基礎上。但是，這些概念已經不能很好地解釋“三治融合”的現實實踐，“三治融合”更多呈現出自覺自為的特征。

一方面，“三治融合”并非社會治理“內憂外壓”下的產物。2013年5月，桐鄉市以高橋街道為試點，首次提出“三治融合”建設。當時的桐鄉，并沒有遭遇重大社會治理危機，沒有面臨緊迫或嚴重的社會問題。同時，“三治融合”也不是上級政策設定的“規定動作”，并不以政績或短期主義為導向。在這種情況下，桐鄉開展“三治融合”建設，是一種致力于實現高質量、高水平社會治理的自主創新。另一方面，“三治融合”建設不斷迭代升級創新載體。當前，“三治融合”正在從村社區自治走向疫情防控、金融信貸、市場監管、垃圾分類、群防群治、訴源治理等一系列新的應用場景。嘉興桐鄉也正在從“三治融合”的起源地變成示范地、引領地，這一基層治理創新的“盆景”正在變成全域社會治理的“風景”和“全景”。

基于此，在原發創新和持續推進兩個階段，桐鄉“三治融合”都顯著區別于以往的“倒逼式創新”，而是我國地方政府創新走向自覺自為的代表。

二、“三治融合”持續創新的動力機制

在創新的效應曲線中，地方政府創新項目的壽命平均在兩到三年，很難持續。在原發創新階段，老百姓好奇或者對制度有新鮮感，創新前期投入資源很多，動員力度很大，老百姓相對獲利多，參與熱情一般較高。但是，當創新持續一段時間后，政府和老百姓都會失去持續創新的動力。對于政府而言，如果創新不被上級認可，那么持續創新的積極性自然就低。即使創新項目經高層級政府（或有影響力的學術機構）認可，也經常成為“一騎絕塵”的孤例。因為持續推進創新被認為是“改進”或“提高”，而不是從0到1的“改變”，更不是“顛覆式創新”。同時，創新往往還面臨“人走茶涼”的問題。相應地，一些地方政府的理性選擇不是持續將一個創新推進下去，而是不停搶注新的創新項目。以“中國地方政府創新獎”的獲獎項目為例，從2000到2016年評選出的共160多項創新項目，僅有不到10%得到了持續創新和擴散。

“三治融合”卻并未陷入上述地方政府創新的困境，而是呈現出持續創新和擴散效應，這主要體現在縱向和橫向兩個層面。在縱向上，“三治融合”的桐鄉經驗進一步成為全省乃至全國的經驗和品牌。黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，黨的十九屆四中全會、五中全會進一步提出“健全黨組織領導的自治、法治和德治相結合的城鄉基層治理體系”。浙江省委十四屆六次全會也提出了“強化自治、法治、德治融合的基層治理方式”。這表明，“三治融合”已經成為新時代基層社會治理的發展方向。在橫向上，“三治融合”正日益呈現出重要的撬動裂變效應。在嘉興全市，“三治融合”正向基層社會治理的多個領域延伸擴面，“三治融合”的治理理念和組織體系正廣泛應用于基層社會治理的現實場景中，“三治信農貸”“‘三治融合實踐之星擂臺賽”“‘三治融合進農貿市場”“息事無訟”“微嘉園”等一系列持續創新的品牌相繼形成，“三治融合”的制度規范和標準體系也在全市范圍內更加成熟定型。

這樣的持續創新和擴散效應何以發生？我認為，“三治融合”持續創新的動力來源于對社會自治活力的追求。社會有效治理是“三治融合”建設的根本目標，概括起來就是實現整個社會既穩定有序又充滿活力。如果只以穩定有序作為目標，而忽視充滿活力的目標，社會治理現代化就無從實現。正如一只鳥兒來到這個世界，如果只是為了躲避傷害而一直躲在鳥籠里，那鳥兒也就失去了存在的意義。鳥兒的目標一定是要去更高的天空欣賞山川和大海，而不是僅僅為了躲避可能到來的傷害。在此意義上，增強社會活力，讓社會自身運轉起來，對于基層社會治理而言顯得尤為必要?！叭稳诤稀蓖┼l經驗的重要價值，就在于它超越了以往和當下國家主導的社會治理模式，讓社會力量在社會活動空間中成長，廣泛激發群眾參與。

桐鄉市自啟動“三治融合”建設以來，始終注重豐富和擴張“社會成長空間”。2013年9月，桐鄉市委、市政府印發《關于推進社會管理“德治、法治、自治”建設的實施意見》。這份文件明確將“三治融合”建設的總目標設定為“促進社會管理方式由防范控制向服務與管理并重、有序與活力統一的多元治理轉變”。2015年6月，桐鄉市委、市政府辦公室印發《關于進一步健全完善“三治”建設長效機制的實施意見》。這份文件將“三治融合”建設目標設定為“構建既充滿活力又和諧有序的社會發展環境”。在“三治融合”實踐中，桐鄉市乃至嘉興市也一直在探索有效措施來激發群眾廣泛參與。例如，嘉興在全市施行“三治融合”積分管理制度，以積分獎勵引導群眾積極參與公共事務;嘉興還創造性地打造“微嘉園”線上治理平臺，為民眾知事、報事、議事、辦事、評事拓寬途徑，進一步讓群眾深度融入“三治融合”建設。

三、“三治融合”的未來議程

桐鄉市、嘉興市在“三治融合”的原發創新和持續創新階段都已取得顯著成效，但我們更為關心的是“三治融合”在擴散推廣的過程中能否不斷實現持續創新、能否在基層社會治理中發揮更加重要的作用。為此，不應該將“三治融合”狹義理解為最后被十九大報告確認的這樣一個結果狀態，而應該理解為自2013年開始的整個探索、定型和再出發的過程。相應地，總結推廣的不只是“三治融合”成功定型后的具體做法，更重要的是探索和保障基層有效治理的基本原則。這些基本原則可能包括但不限于以下幾個方面。

第一，始終堅持以社會有效治理為目標。在現在很多地方以創新性作為主要評價標準的環境下，重申以社會有效治理為目標具有重要意義。在“三治融合”擴散推廣的過程中或多或少出現了一些錯誤做法，有的地方不根據自身需求主動探索利用自治、法治、德治的元素，而是照搬其它地方的治理載體;有的地方將“三治融合”視為一句政治口號，將所有基層社會治理創新項目都戴上“三治融合”的帽子。之所以出現這些現象，主要是因為創新激勵機制的錯位，即評價創新成效的多數指標、標準為政府自我界定的“重要內容”，更多考察創新項目的效率（單位投入的產出），而非站在民眾的角度測評創新項目的有效性（產出與需求的匹配度）。同時還需要強調的是，社會有效治理既包括穩定有序，也包括充滿活力，兩者缺一不可。當前的基層社會治理工作更多偏重于前者，而忽視后者，一些黨政部門習慣將“社會治理”理解為“治理社會”。在此背景下，以有效性重塑創新評價體系，才能真正實現創新的可持續性。

第二，劃清“行政”與“自治”的邊界。一項地方政府創新的持續推進，離不開地方政府的能促和助推作用。但同時也要注意的是，基層社會治理中的自治、法治與德治都有很強的特殊性，必須在特定社會背景下因地制宜。在總結推廣基層探索經驗的過程中，政府要始終定位于能促和助推作用，在“規定動作”基礎上留足“自選動作”，盡量避免通過行政命令確立一個主導的基層社會治理模式。在具體工作中，要發揮基層群眾自治組織、社區社會組織、居民/村民的自主作用，讓基層自主探索有效的治理方式。例如，桐鄉市通過機制設計，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的36項事項”和“需協助政府工作的40項事項”兩份清單，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，為構建充滿活力的基層群眾自治組織奠定了堅實基礎。

第三，構建“三治融合”的有效載體，激發群眾參與熱情?！叭稳诤稀笔且粋€有機整體，追求“三治融合”，就不能搞還原論，而要堅持整體論。這里的關鍵在于創新一整套讓社會力量有序參與的體制機制，激活基層社會治理活力，讓民眾在參與中表達，形成共識和社會資本;在參與中提升自我效能感和參事議事水平。我們需要探索體現法治、德治的自治載體，除了村委會或村民小組等村社區層面的傳統自治載體外，還可以建立各種興趣協會、議事會、監事會、調解委員會、“睦鄰客廳”等新型載體。我們也可以探索體現自治、德治的法治載體，比如針對村委會賄選和腐敗、宗族派系斗爭、婚喪嫁娶的鋪張浪費、村容村貌等問題，可讓村民基于本村發展水平和主要社會矛盾制定本村“法律”，列舉負面清單，約束村委會和村民行為。我們還可以探索體現自治、法治的德治載體，比如通過“以評樹德”“民間設獎”“鄉賢榜樣”等，讓居民廣泛參與道德評議和實踐，以“榜樣的力量”塑造自己的德行，在參與中完成道德建設?？傊?，“三治融合”的實踐載體并沒有標準模板，各地都可以根據自身的社會傳統條件和歷史資源稟賦，運用“三治融合”理念因地制宜開展載體建設。

第四，推進“三治融合”向應用端移動，不斷提升老百姓獲得感。從長遠來看，一項創新的持續推進，需要通過機制設計，形成各參與主體激勵相容的制度體系。它需要既有社會治理創新向應用端移動，不斷發掘群眾需求，改變其效應曲線，再次激發群眾持續參與的熱情。例如，桐鄉市“三治信農貸”就是在原發創新的基礎上，識別老百姓信用貸款面臨擔保物不足、擔保方難找、金融信息不了解等難題，從而將“三治”與“金融”嫁接到一起的機制創新。對于積極參與社會治理，信用評級較好的農戶，一次性給予10萬～30萬元無面簽、無擔保、純線上的信用貸款，有效推升了老百姓參與基層社會治理的積極性和效能感。

最后，完善制度規范和標準體系，推進創新成熟定型。讓先進制度更加成熟、更加定型，是十九屆四中全會的重要精神，也是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的根本目標。我們需要在社會治理創新集成的意義上，為“三治融合”型構一套成熟的制度體系，實現從“事”到“制”再到“治”的轉變。在其中，要明確“三治融合”的概念內涵，防止創新在擴散推廣中出現異化;也要規范基層政府機構、基層黨組織、基層群眾性自治組織、基層社會組織等關鍵主體的角色定位，防止出現強勢主體越俎代庖、政府和社會力量失衡發展的現象。同時需要注意的是，“三治融合”的具體載體和實現方式，一定是開放的，而不是統一的。這其中有很多選項，不是自上而下可以“設計”的，要為基層留足自主探索的空間。

今天，我們討論“三治融合”的未來，應當站在建設全面展示中國特色社會主義制度優越性“重要窗口”的高度，重新審視“三治融合”的持續創新，將“三治融合”建設成為更加成熟的基層社會治理制度體系，為中國之治貢獻智慧和方案！

（作者系教育部長江學者特聘教授，浙江工商大學校長，浙江大學公共管理學院院長，浙江大學社會治理研究院院長）

構筑共和國的微觀基礎

——對桐鄉“三治融合”實踐經驗

嘗試性的一種理論解讀肖濱

桐鄉人民創造性的實踐活動敘述了“三治融合”這么一個非常精彩的故事。 那么，如何從理論上解釋這個故事？回答這個問題是學者的責任和使命。實踐者已經做得很精彩，故事已經講得很生動，學者所能做的是，在理論上把這個故事闡述得更有意思一點。剛才張文顯老師演講的標題是“三治融合”之“理”，顯然，他也是想回答這個問題：解釋“三治融合”所蘊含的道理。

就學術研究而言，回答來自實踐中的問題，學者需要尋找理論資源與理論視角。所以，我想嘗試以共和主義為理論視角，看能否解讀桐鄉的“三治融合”實踐經驗。

共和主義當然是一種非常復雜的理論，但是我們知道，不管是古典的共和主義還是現代的共和主義，其實它的內部存在一個理論三角，就是自治、法治與德治。簡單來說，自治的實質是民眾自己做主——自我管理、自己當家，用桐鄉經驗表述就是“民事民管，民事民議，民事民辦”，因此，桐鄉經驗中的“自治”，與社會主義的人民當家作主的共和國精神是一致的。 法治是什么，法治是規范自治的制度與機制。“美德”，作為公共生活中的“公德”，則是支撐自治的公共精神和價值資源，它也是一種文化資源。

中國走向共和已有100多年的歷史。從歷史的經驗來看，共和國不僅需要建立適合中國國情的上層結構，如共和國的國體和政體，也需要以廣泛而堅實的微觀共和作為基礎，基層（村、居等）就屬于這種微觀基礎。我以托克維爾的一個觀點來支撐這種判斷。十九世紀40年代，當托克維爾作為法國人到美國去考察的時候就發現，美國的社會自治有一個非常重要的微觀基礎，就是它的鄉鎮組織。托克維爾說過一句話：“鄉鎮組織將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會讓自由為他們服務?！逼鋵崳f的自由在很大意義上就是民眾在社會治理中的自治。這說明，共和國大廈的搭建是需要一個堅實的微觀基礎。

基于這個視角，在我看來，桐鄉“三治融合”的基層善治實踐就是在探索如何構筑共和國的微觀基礎。我們以三點簡單的理由來展示“三治融合”實踐中的共和主義品質。

首先，“三治融合”把自治、法治和德治三大元素有機地疊加起來，并且相互支撐。這一疊加不是簡單的疊加，它是有機疊加在一起，相互支撐與融合?！叭稳诤稀钡暮诵妮d體是“一約兩會三團”（村規民約、百姓議事會、鄉賢參事會、百事服務團、法律服務團、道德評判團）。其中，百姓議事會和鄉賢參事會是自治的核心，也是自治精神的集中體現。自治的主要運作機制是參與、協商、公開、監督等，因此，它有一個“六步法”的商議機制，這就是制定民意調查“提”事、征詢意見“謀”事、公開透明“亮”事、回訪調查“審”事、村民表決“定”事、全程監督“評”事，這個“六步法”把自治的運作程序化、操作化了。村規民約則是作為規則的公約體系（包括小區公約、樓道公約、市場公約、企業公約等）的具體體現，加上法律服務團提供的各種法律服務，這就為自治提供了法治的保障。而道德評判團及其運作則在很大程度上為自治奠定了社會公德基礎，因此，我建議把道德評判團中的“道德”二字改為“公德”，因為道德包括公德和私德，這里用公德的說法可能更恰當一些?？傊?，在“一約兩會三團”的架構和運作中，自治、法治、德治這三大元素是有機地疊加在一起的。

其次，治理者和被治理者開始呈現二元主體的對稱性結構，一種趨向平等的互動關系初步形成。在翻閱郁建興教授編寫的《讀懂“三治融合”》小冊子時，我發現三句話，也是從經驗中總結出來的。第一句話是“以自治增活力”，這個說法顯然是從治理者的角度來說，我認為還應該再增加一句，以此與之平行、對稱：以自治來參與。因為，從治理者角度來看，自治會增強社會活力，但是，對被治理者來說，他們通過自治可以參與進來，可以參與公共事務的治理。這就是治理者和被治理者在自治層面實現對稱性的互動。第二句話是“以法治強保障”，這是治理者希望實現的目標;而對被治理者而言，則是“以法治立約束”。第三句話是“以德治揚正氣”，這也是從治理者角度來說的;那反過來對被治理者來說，就可以說是“以德治顯公德”。這樣，在自治、法治、德治的三個維度上，治理者和被治理者的關系就不屬于前者對后者凌駕性、管控性的關系，而是一個對稱結構、一種互動關系。共和主義要求治理者和被治理者是平等的，沒有一方是高高在上的，這是“三治融合”可能具備的共和主義的又一個品質。

第三，數字化治理的系統用數字化的技術把三治融合起來。這套數字化的治理系統包括“微嘉園”“三治積分”等。尤其是“三治積分”制不僅把“三治融合”的運作量化了，而且把其評判機制量化了，因此，它不只是局限于“德治”這一塊的量化，它實際上把整個“三治融合”的內容都量化了：在昨天發布的《桐鄉市“三治融合”積分管理實施規范》中，積分的內容包括“自治內容”“法治內容”和“德治內容”三個部分。在某種意義上講，可以把數字化的方式視為粘合“三治”的膠水，一種技術的“膠水”。當然，我注意到這一套系統可能不夠完善，但正如桐鄉市委盛勇軍書記所言，需要用“整體智治”為“三治融合”基層社會治理創新插上賦能的翅膀。

總之，可以簡單地把“三治融合”的共和主義品質歸結為“123”：一套“整體智治”的數字化治理系統、兩個（治理者和被治理者）平等、互動的治理主體、自治法治德治的“三位一體”。

最后，如果理論也可以想象，那我想象一種中國的共和主義理論，或許可以稱之為“四治融合”論，包括自治、法治、德治和智治。通過“四治融合”的基層善治實踐，線上和線下相結合，為共和國構筑一個堅實的微觀基礎。之所以是中國的共和主義，是因為它立足于中國的政治、法律、社會、歷史與文化：政治上以黨的領導為權威保障和政治基礎，法律上以憲法和包括民法典在內的共和國法律為根據，扎根中國的社會土壤，植根于我們的歷史和文化。從這個角度講，探索中國的共和主義理論，應該基于中國的政治條件、基于中國的法律基礎、基于中國的社會土壤、基于中國的歷史文化傳統，在這個基礎上探索法治、自治、德治這三者之間的有機統一和整合。如果這樣，也許能夠探索出一個中國的共和主義理論來。

（作者系教育部長江學者特聘教授，中山大學政治與公共事務管理學院院長）

推動基層社會治理制度體系

成熟化定型化

何顯明

以“重要窗口”建設為里程碑，浙江省域治理制度創新進入到了一個新的重要階段。在增強改革系統性、整體性、協同性已經成為全面深化改革取得重大突破的關鍵的背景下，著眼于將制度優勢轉化為治理效能，全面推進省域治理制度體系的聯動、集成和融合，率先實現省域治理制度體系的成熟化定型化，已經成為浙江提升制度建設的整體水平，充分發揮“重要窗口”作用的重大現實課題。深化“三治融合”的基層社會治理創新，必須牢牢把握浙江制度創新這一新的歷史方位。

1.“重要窗口”建設賦予了浙江“三治融合”實踐新的歷史使命。中國特色社會主義制度優越性是貫穿“重要窗口”建設的主線，將中央對浙江要求提升到了前所未有的高度?！爸匾翱凇辈粌H是面向全國的，而且是面向世界和未來的。概括地講，“重要窗口”意味著，能夠在浙江全面感受到新時代中國特色社會主義制度的優越性。站在這樣的高度來審視，“三治融合”實踐作為浙江基層社會治理的成功范例，其深化發展目標必然是：努力成為全面展示新時代中國特色社會主義基層社會治理制度優勢和顯著效能的重要窗口，為中國探索后發大國在現代化進程中實現基層社會的有效治理，提供成熟的制度方案。

社會治理創新是中國共產黨在新時代面臨的一個重大的歷史性課題。在十八屆一中全會上，習近平總書記就明確指出，怎樣治理好社會主義這一全新社會，以往的社會主義實踐沒有解決得很好。中國共產黨經過四十幾年的探索，已經開創性地形成了一整套關于社會主義市場經濟建設的理念，建構形成了比較成熟的社會主義市場經濟體制。接下來必須完成的一篇大文章就是，探索和建構形成中國特色社會主義社會治理體系。中國的特殊國情以及社會變遷的特殊歷程，決定了基層社會治理既不可能回到傳統的鄉村治理模式，也不可能去追隨西方基于特定的歷史進程形成的公民社會治理模式，而必須走出一條既順應現代文明發展的基本走向，又充分體現中國社會治理傳統和社會治理現實邏輯的路子。只有在建構形成了比較成熟的市場經濟治理體系和社會治理體系之后，持續調整的政府角色定位才能最終安頓下來，進而形成執政黨統領之下的政府、市場、社會相互支撐的國家治理結構。浙江的市場體系發育和社會治理創新長期走在全國前列，長期積累的諸如市場主體創業創新活力旺盛、社會文明程度相對較高、社會財富在地區和城鄉之間分布相對均衡，以及地方黨委政府與民間力量在推進基層治理創新上的良性互動經驗等等，為浙江肩負起中國基層社會治理創新的探路者角色提供了有力的支撐。更重要的是，相對發達的城鄉居民生活水平，決定了浙江民眾對美好生活的向往早已從物質生活層面向社會生活的各個領域全面擴展。因此，社會治理已經具有了跟經濟發展同等重要的戰略性意義，“重要窗口”建設必須切實增強推動社會全面進步和人的全面發展的前瞻意識，樹立“高質量發展，高水平治理”的理念，將探索共建共治共享的現代社會治理體系，全面提升現代社會治理水平，推進社會全面進步和人的全面發展，作為貫穿“重要窗口”建設各項任務的引領性思路。要通過持續深化“三治融合”實踐，形成一整套可復制、可推廣的基層社會治理制度體系，為現代社會治理“中國方案”的成熟化定型化作出浙江應有的貢獻。

2.“三治融合”實踐的關鍵在于“融合”，在于實現自治、法治、德治以及智治的一體化。“三治融合”不是三種治理方式、三種基層治理制度簡單、機械的疊加。如果僅僅是簡單疊加，我們概括出基層社會“十全治理”都不難。從體制角度來說，“三治融合”也不是“三管齊下”，多個部門齊抓共管搞維穩?！叭稳诤稀钡木x在于多種治理方式的有機融合，實現基層社會治理制度的一體化。“三治融合”的本體始終是自治，其實質是通過充分挖掘各種治理資源，廣泛運用包括法治、德治、智治在內的各種治理技術、治理手段，通過建立新的自治運行機制，重新激活和賦能基層群眾自治制度，體現的是一種在治理方式和治理過程上打通現代與傳統、剛性治理與柔性治理的整合治理趨勢。

中國現代化境遇中的基層社會治理面臨的挑戰是相當復雜的，區域之間發展水平以及社會矛盾表現形式、社會治理資源稟賦等等的巨大差異性，決定了中國無法用一種具體的包醫百病的治理制度、治理方式，去應對情境化的基層社會問題。但我們也必須看到，基層群眾自治制度，是國家確立的基本政治制度，這一制度為推進基層社會治理創新提供了最基本的遵循。激活基層群眾自治制度，將這一制度優勢轉化為治理效能，構成了中國努力探索人類社會更好的社會制度的偉大實踐的重要組成部分。馬克思早就指出，民主的一般意義就是“人民的自我規定”。“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規定，即人民的自我規定。在君主制中是國家制度的人民;在民主制中則是人民的國家制度。民主制是一切形式的國家制度的已經解開的謎。在這里，國家制度自在地，不僅就其本質來說，而且就其存在、就其現實性來說，也在不斷地被引回到自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，并被設定為人民自己的作品。國家制度在這里表現出它的本來面目，即人的自由產物?！边@里，所謂“人民的自我規定”、“被設定為人民自己的作品”，意味著人民將擺脫一切外在強制性力量的束縛，在“全面而自由的發展”過程中實現自主治理。在《法蘭西內戰》一文中，馬克思對巴黎公社的工人自治形式給予高度評價，認為“公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎”，代表了“人民自己實現的人民管理制度的發展方向”，它最終將走向“社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力;這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量;這是人民群眾獲得社會解放的政治形式?！?/p>

“三治融合”實踐從根本上講就是要通過有效整合治理資源，創新基層治理運行機制，使基層群眾自治這一國家基本制度真正發揮出民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的治理效能。從桐鄉的原創性探索，到嘉興市和全省各地的全面推廣，浙江已經在“三治”的“融合”上取得了豐富的實踐經驗，下一步深化“三治融合”的探索，需要在幾個問題上取得更大的突破。一是強化自治的本色?；鶎由鐣卫韯撔滦枰悬h委政府強有力的引導和推動，但一種有效的基層社會治理機制要形成自我強化機制，成為一種成熟化的治理模式，就必須認真對待基層群眾在社會治理實踐中的主體性地位問題。無論是西方社會還是中國傳統鄉村治理，都存在基于信任、尊重和互惠等社群倫理，通過共同協商實施對社區公共事務的自主治理的傳統。羅伯特·帕特南的實證研究表明，在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的。公民參與的網絡孕育了一般性交流的牢固準則，促進了社會信任的產生。這種網絡有利于協調和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境。強化自治在“三治融合”實踐中的本體地位，就必須在建立“治理共同體”上取得實質性的突破，通過健全民主治理機制，引導基層群眾成為基層社會治理的現實主體，使基層社會治理的各種創新嘗試更多地體現基層群眾的意愿，從根本上破解沒有行政力量的強行介入，社區集體行動就只能陷于困境的局面。二是努力在“融合”的方式和機制上探索形成一整套比較成熟的制度安排，切實破解“三治融合”實踐可能存在的“三張皮”現象。要切實解決多個部門自成一統，各有各的抓手，各有各的考核指標的體制壁壘現象，防止基層治理創新成為應對上級考核的被動行動。三是在“三治融合”及其創新實踐的治理成效的評估上，要更多地關注和傾聽基層群眾的獲得感、認同感。我們不僅要從地方黨委政府的視角去考量訴訟率、信訪案件、刑事案件等剛性治理指標，而且要通過引入第三方評估機制，傾聽老百姓對“三治融合”實踐的主觀感受，并以此作為調整和優化“三治融合”具體創新策略的重要依據。

3.深化“三治融合”的探索實踐需要著力提升社會治理體系的制度集成效能。浙江基層治理創新的一個顯著優勢，是在總結推廣成功實踐經驗的過程中，各地結合自身實際，不斷推陳出新，從而使得一個領域的創新性探索，得以借助各地對成功經驗的創新性運用而持續深化。從楓橋經驗，到“組團化服務、網絡化管理”，再到“三治融合”，浙江基層社會治理創新實踐呈現出了系統化、成熟化的趨勢。新時代中國特色社會主義實踐的主題，是推進國家治理體系和治理能力現代化，推動中國特色社會主義制度更加成熟定型。落實到省一級層面，“重要窗口”建設的重要使命就是率先形成成熟化、定型化的省域治理制度體系。浙江要成為基層社會治理體系創新的引領者、示范者，同樣必須努力在基層社會治理上率先形成比較成熟定型的制度體系。改革開放以來，浙江為中國特色社會主義各個領域的制度創新貢獻了豐富的浙江案例、浙江元素，“重要窗口”建設給浙江制度創新實踐提出的新使命，則是全面提升制度建設的整體水平，努力爭取在中國特色社會主義實踐的諸多領域貢獻一攬子的制度方案。從桐鄉、嘉興到全省各地，浙江在鄉鎮、社區層面的社會治理創新經驗亮點紛呈，但嚴格地講，“三治融合”的基層社會治理尚未形成成熟化、定型化的，可以推廣到全國各地的制度規范。這就要求我們深入研究和總結各地涌現出的大量鮮活經驗所蘊含的某些具有普遍意義的內容，將其進行制度化的規范、提升。這種制度化規范的努力方向，就是圍繞治理效能，通過制度提升、制度集成、制度融合，形成簡潔、有效的基層社會治理一攬子制度方案，為健全和完善中國特色社會主義社會治理的制度體系貢獻成熟的浙江樣本。

（作者系浙江省社科院院長、教授）

（責任編輯：徐東濤）