數字限權：信息技術在縱向政府間治理中的作用機制研究

談婕 高翔

摘要：數字技術是政府治理現代化的重要驅動力量。基于“最多跑一次”改革等“互聯網+政務服務”實踐，已有研究側重刻畫數字技術在推動數字治理和建設整體性政府中的作用機制，較少注意到數字技術也是約束行政權力、強化縱向政府間治理的有效途徑。浙江省2018-2020年企業投資項目審批改革的追蹤研究表明，數字技術使得高層級政府在縱向治理中逐步超越了目標管理，加強了流程控制。具體而言，省級政府構建的在線審批平臺減少了地方行政機構的自由裁量權，提高了行政審批的規范化程度。基于2019年浙江省633份企業家調查問卷的數據擬合序次邏輯斯蒂模型進一步顯示，在線審批平臺可以通過提高行政審批的規范程度來提高企業家的投資意愿。上述發現增加了學界對數字技術在推動政府治理現代化中作用方式的認識，表明數字技術具備約束行政權力、強化縱向治理等重塑政府組織架構的潛力。

關鍵詞：縱向政府間治理;數字政府;行政權力;電子監督;自由裁量權

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0031-010

數字技術業已成為中國政府治理體系與治理能力現代化的關鍵力量。2016年，國務院發布《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，明確要求各級政府運用數字技術推動政府職能轉變與管理創新。2016年12月，浙江省率先提出“最多跑一次”改革，開始探索運用數字技術提升政務服務效率與質量的可能途徑。各地也都陸續啟動了運用數字技術提升政府治理水平的地方實踐，如上海市“一網通辦”、江蘇省“不見面審批”、廣東省“粵省事”、湖北省武漢市“三辦改革”，以及陜西省西安市“行政效能革命”等。中央政府“互聯網+政務服務”的政策綱領，以及各地政府數字化轉型的鮮活實踐，向我們提出了深入研究數字技術在政府治理變革中作用及其實現機制的重大議題。

以中國的數字政府實踐為研究對象，已有研究指出數字技術能夠較好提升政府回應性，并促進整體性政府建設。第一，數字技術為政府與公民溝通提供了新的途徑。互聯網增加了公民獲取信息的途徑，拓寬了公民參與公共事務的渠道。Yang， G. （2003）. The Co-evolution of the Internet and Civil Society in China. Asian Survey， 43（3）， 405-422. Zheng， Y. （2008）. Technological Empowerment： The Internet， State， and Society in China. Stanford University Press.各級政府也建立了獲取民意的在線平臺，更加重視將民眾納入公共事務治理范疇。Balla， S. J. （2017）. Is Consultation the “New Normal？”： Online Policymaking and Governance Reform in China. Journal of Chinese Political Science， 22（3）， 375-392.Schlaeger， J.， & Jiang， M. （2014）. Official Microblogging and Social Management by Local Governments in China. China Information， 28（2）， 189-213.研究表明，數字技術提高了政府回應性，推進了更具包容性的公共政策制定。Meng， T.， & Yang， Z. （2020）. Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China. China Review， 20（3）， 13-42.Jiang， J.， Meng， T.， & Zhang， Q. （2019）. From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China. Governance， 32（3）， 531-546. https：//doi.org/10.1111/gove.12391。Ma， L.， & Wu， X. （2020）. Citizen Engagement and Co-production of E-government Services in China. Journal of Chinese Governance， 5（1）， 68-89.第二，數字技術促進了整體性政府的建設。以“最多跑一次”改革為研究對象，郁建興等呈現了地方政府運用數字技術推動組織內部業務流程再造、數據共享的實現路徑。郁建興：《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期。其中，數字技術降低了組織內部的協調成本，為市民、企業等提供了更具整體性的政務服務，顯著提高了行政效率。Gao， X.， Song， Y.， & Zhu， X. （2013）. Integration and Coordination： Advancing Chinas Fragmented e-Government to Holistic Governance. Government Information Quarterly， 30（2）， 173-181.

當前，中國的數字政府研究較少考察數字技術在規范行政權力中的積極作用。相比之下，數字限權一直都是國外數字政府研究中的重要議題。數字限權指行政機構運用數字技術減少一線行政人員的自由裁量權，實現電子監督，從而規范行政權力行使的實踐。Fusi， F.， & Feeney， M. K. （2018）. Electronic Monitoring in Public Organizations： Evidence from US Local Governments. Public Management Review， 20（10）， 1465-1489.在中國，紀檢部門已經注意到了數字技術在規范行政權力中的潛力。如貴陽市在2015年后啟動了 “數據鐵籠”工程，要求運用大數據實現對行政權力的實時監控和全程監督。數據“畫像”，權力“進籠”——貴陽探索構建“數據鐵籠”調查，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/23/content_5123376.htm。2017年，該項目進一步升格為貴州省省級紀委工程。“數據鐵籠”讓權力運行更有規矩，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0419/c1003-29936941.html。然而，只有少量關于中國數字政府的研究涉及到了數字限權的議題。如米加寧（2020）指出數字技術具備規范地方政府權力的潛力米加寧、彭康珺、章昌平：《大數據能驅動地方政府機構改革嗎》，《電子政務》，2020年第1期。，Schlaeger 和Wang（2017）則考察了電子監督在反腐敗工作中的作用。Schlaeger， J.， & Wang， Q. （2017）. E-monitoring of Public Servants in China： Higher Quality of Government？ Journal of Chinese Governance， 2（1）， 1-19.總的來說，已有研究尚未能夠系統呈現各級政府運用數字技術規范行政權力的過程及其作用機制。

為了彌補中國數字政府實踐與數字限權等相關研究之間的理論鴻溝，本項研究追蹤了2018-2020年企業投資項目線上審批平臺的改革歷程，采用單案例研究和問卷分析相結合的混合研究方法，細致考察了省級政府運用數字技術規范地方行政機構權力的作用機制。在“互聯網+政務服務”提出后，浙江省啟動了“最多跑一次”改革，要求各級政府運用數字技術推動便民服務、商事制度改革和企業投資項目等領域的治理變革。2018年開始，浙江省專門針對企業投資項目審批提出了“最多100天”的改革議程，并啟動了企業投資項目在線審批系統的建立。與便民服務等相比，企業投資項目審批是政府行政權力較為集中、涉及較大經濟利益的關鍵領域，為我們深入考察數字技術在權力約束中的作用提供了一個合適的研究對象。Gao， X.， & Tan， J. （2020）. From Web to Weber： Understanding the Case of “One-Go at Most” as ICT-Driven Government Reform in Contemporary China. The China Review， 20（3）， 71-97.在研究中，本文不僅呈現了省級政府運用數字技術限制地方行政機構權力的實踐過程，也通過企業家調查問卷證實了省級政府可以通過數字限權實現優化營商環境等政策目標。

一、 數字技術驅動的現代政府

治理變革：研究述評數字技術將如何重塑現代政府治理形態？有關中國的數字政府研究著重圍繞數字治理、整體性政府等議題展開了研究，認為數字技術能夠增進政民互動、推動碎片化行政體系的內部協調，形成更具回應性、整體性的政府治理新形態。國外數字政府研究的相關文獻呼應了數字治理、整體性政府的總體趨勢，但同時突出了電子監督等對于限制行政機構自由裁量權、規范行政權力行使的作用。

有關數字治理的研究重視考察數字技術在增進政民互動、提高政府回應性中的積極作用。早期研究刻畫了政務熱線、政府網站等在線政民溝通的形態Hartford， K. （2005）. Dear Mayor： Online Communications with Local Governments in Hangzhou and Nanjing. China Information 19 （2）：217-60.Lollar， Xia Li. （2006）. Assessing Chinas E-Government： Information， Service， Transparency and Citizen Outreach of Government Websites. Journal of Contemporary China 15 （46）： 31-41.，新近研究則考察了電子公告板、智慧城市、政務微博等更加多樣化的數字化政民溝通渠道。Noesselt， Nele. （2020）. City Brains and Smart Urbanization： Regulating “Sharing Economy”Innovation in China. Journal of Chinese Governance， May， 1-22.Jiang， J.， Meng， T.， & Zhang， Q. （2019）. From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China. Governance 32 （3）： 531-46.研究者指出，政府通過建立政府網站等增加了面向公眾的信息發布，提高了政務透明度Ma， L.， （2014）. Diffusion and Assimilation of Government Microblogging： Evidence from Chinese Cities. Public Management Review 16 （2）： 274-95.，通過互聯網搜集、回應民意等提高了公共政策的包容性。研究表明，盡管民眾的訴求類型和負責回應的主體性質會影響政府的回應行為和回應質量Su， Z.， & Meng，T. （2016）. Selective Responsiveness： Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China. Social Science Research 59 （September）： 52-67.Meng， T.， & Yang， Z. （2020）. Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China. China Review， 20（3）， 13-42.，數字技術的確能夠提高政府的回應性。在技術應用更為廣泛的地區，政府對民眾需求的回應性更強，也會在教育和健康等民生領域投入更多財政資源。Minard， P. （2015）. Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies？ An Empirical Assessment of the Political Implications of Chinas Internet. Journal of Contemporary China， 24 （96）： 1048-69.此外，政府也可以運用數字技術構建公民參與治理的渠道，促進政府和公民在政策執行中的合作生產。Ma， L.， & Wu， X. 2020. Citizen Engagement and Co-Production of e-Government Services in China. Journal of Chinese Governance，5 （1）： 68-89.

有關中國數字政府的另一個熱門議題是整體性政府，這一研究突出了數字技術在改善組織內部協調、提升組織運行效率方面的潛力。整體性政府的概念最早起源于英國布萊爾政府，它是指政府達成“橫向、縱向的協同決策與協同行動”Pollitt， C. （2003）. Joined-up Government： A Survey. Political Studies Review， 1 （1）： 34-49.，對應了“一站式服務”（One-stop shop）的經典形態。2015年以來，中國各地也涌現了以“最多跑一次”等為代表的改革實踐，表現為政府建立集中辦事的行政服務大廳和線上虛擬行政服務大廳。譚海波、孟慶國、張楠：《信息技術應用中的政府運作機制研究——以J市政府網上行政服務系統建設為例》，《社會學研究》，2015年第6期。樊博、趙玉攀：《當前“互聯網+政務服務”存在的問題及對策研究》，《科技情報研究》，2020年第3期。以方便群眾辦事的需求導向為原則，各級政府提出了以整體性政府的思路優化政務流程。徐曉林、明承瀚、陳濤：《數字政府環境下政務服務數據共享研究》，《行政論壇》，2018年第1期。鄭石明、鄭琛、劉哲明：《我國行政服務中心網上聯合審批研究——基于整體政府理論的分析》，《中國行政管理》，2012年第9期。政府一方面依托互聯網連接了碎片化的職能部門和區域政府胡重明：《“政府即平臺”是可能的嗎？——一個協同治理數字化實踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。，另一方面則致力于推動數據共享，提升公民、企業家等的行政辦事效率。張會平、楊國富：《“互聯網+政務服務”跨層級數據協同機制研究——基于個人事項的社會網絡分析》，《電子政務》，2018年第6期。黃璜：《數字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。Gao， X.， & Tan， J. （2020）. From Web to Weber： Understanding the Case of “One-Go at Most” as ICT-Driven Government Reform in Contemporary China. The China Review， 20（3）， 71-97.研究表明，政府運用數字技術能夠較好推進整體性政府改革，提高行政審批的效率。翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究——以浙、粵、蘇、滬等省級“互聯網+政務服務”為例》，《電子政務》，2019年第10期。

值得注意的是，有關中國數字政府的研究較少關注數字限權的研究。在有限的討論中，米加寧等（2020）明確指出了數字技術具備規范地方政府權力的潛在作用米加寧、彭康珺、章昌平：《大數據能驅動地方政府機構改革嗎？》，《電子政務》，2020年第1期。，但鮮有圍繞這一議題的實證研究。相比之下，國外的數字政府研究已經圍繞數字限權開展了深入討論。研究者指出，數字技術為限制行政機構特別是一線行政人員，即街頭官僚的自由裁量權提供了新的工具。Busch， P. A.， & Henriksen， H. Z. （2018）. Digital Discretion： A Systematic Literature Review of ICT and Street-level Discretion. Information Polity， 23（1）， 3-28.數字技術至少可以通過兩種機制規范街頭官僚的行政行為。第一，運用數字技術減少街頭官僚的決策。政府可以運用數字技術建立剛性的信息系統，從而使“屏幕官僚”“信息系統官僚”取代街頭官僚。Bovens， M.， & Zouridis， S. （2002）. From Street-Level to System-Level Bureaucracies： How Information and Communication Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review， 62（2）， 174-184.在這一新模式下，數字技術限制了街頭官僚篡改系統信息的能力、減少了街頭官僚和公民接觸，在一些情況下甚至取代了街頭官僚開展自動處置，從而壓縮、消除了街頭官僚在政策執行中的任意性。Buffat， A. （2015）. Street-Level Bureaucracy and E-Government. Public Management Review， 17（1）， 149-161.第二，建立電子監督系統實時掌握政府雇員表現。電子監督系統經常被用于監督政府雇員的日常工作。如政府可以安裝軟件系統監控工作場所的網絡瀏覽記錄、監控政府工作人員的郵件和社交媒體、在工作場所安裝攝像頭等。Fusi， F.， & Feeney， M. K. （2018）. Electronic Monitoring in Public Organizations： Evidence from US Local Governments. Public Management Review， 20（10）， 1465-1489.政府還可以通過后臺信息系統實時考核政府雇員表現，減少傳統考核的交易成本。Kayas， O. G.， Hines， T.， McLean， R.， & Wright， G. H. （2019）. Resisting Government Rendered Surveillance in a Local Authority. Public Management Review， 21（8）， 1170-1190.Schlaeger， J.， & Wang， Q. （2017）. E-monitoring of Public Servants in China： Higher Quality of Government？ Journal of Chinese Governance， 2（1）， 1-19.值得注意的是，數字限權能夠約束街頭官僚的自由裁量權，但也有可能造成更加隱蔽、更難監管的政策模糊空間Jorna， F.， & Pieter W. （2007）. The “Iron Cage” Strengthened？ Discretion and Digital Discipline. Public Administration 85 （1）： 189-214.，甚至引發新的腐敗。Alois P. （2013）. Towards Self-Service Government - A Study on the Computability of Legal Eligibilities. Journal of Universal Computer Science， 19 （12）： 1761-91.

比較數字政府研究的國內外文獻，有關中國政府數字化的研究較少涉及數字限權的議題，國外數字政府的相關研究則已經刻畫了數字技術限制街頭官僚靈活政策執行的具體路徑及其可能后果。那么，數字技術是否同樣有助于推動中國政府的行政限權？數字限權在中國的實現路徑如何，它又會對政府治理帶來哪些影響呢？

二、方法與數據

圍繞數字限權的議題，我們選取了浙江省企業投資項目在線審批平臺的改革案例作為研究對象。在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型過程中，中國各級地方政府掌握了較大的企業投資項目審批權限，且這些權限由不同的職能部門分散掌握。這導致企業投資項目審批效率低下，并存在突出的腐敗風險。在2018年，浙江省啟動了企業投資項目審批“最多100天”改革，由省發改委負責建立覆蓋全省的企業投資項目在線審批平臺。

我們追蹤了2018-2020年浙江省企業投資項目線上審批平臺建設的全過程，訪問了浙江省發改委的相關負責人員，設區市、區縣等參與審批改革的工作人員，以及在此期間申請企業投資項目審批的企業家等。為了更好理解改革效果，我們于2019年11月面向當年進入企業投資項目審批流程的企業開展了第三方隱名問卷調查。調查共發放問卷909份，回收有效樣本885份，剔除未獲得施工許可證的企業和非民營企業后，進入模型的樣本量為 633份。訪談信息有助于呈現省級政府與地方政府在建立、完善在線審批平臺中的互動關系，說明上級政府運用數字技術規范地方行政機構權力行使的具體機制。問卷數據則幫助我們從企業家的視角出發分析數字審批的實際成效。

三、將數字技術用于行政審批：

浙江省企業投資項目審批平臺的案例企業投資項目審批是行政審批改革中的關鍵環節。在放權體制下，我國的企業投資項目審批制度有著碎片化、非標準化的突出特征。為提高審批效率，浙江省在2018年、2019年先后提出“最多100天”和“最多90天”改革，要求運用數字技術建立省、市、縣一體的線上一站式審批平臺，提高企業投資項目的審批效率。將數字技術運用于行政審批的改革實踐不僅提高了審批效率，還推動了省級政府在縱向政府間治理中從目標控制走向流程控制，限制了地方行政機構修改辦事流程、記錄數據的權限，遏制了地方行政機構的權力濫用。案例分析表明，數字技術的應用使得省級政府建立了更加標準化的企業投資項目審批規范，使各級地方政府為企業家提供了更具一致性的審批服務。

（一）放權體制下碎片化、非標準化的企業投資項目審批

企業投資項目指企業在中國境內投資建設的固定資產項目。在中國，企業投資項目審批是企業（特別是工業企業）開展生產和運營活動以前的必經手續。計劃經濟時代，中央政府掌握了控制企業生產經營活動的權限。1978年后的放權改革則開始賦予地方政府審批企業投資項目的權限。

在放權體制下，涉及多部門的企業投資項目審批有著突出的碎片化、非標準化特征。第一，企業投資項目審批涉及到的環節多，導致行政流程碎片化。一般而論，企業投資項目的審批包含了項目備案（核驗）、規劃許可、施工許可和竣工驗收等環節，涉及到了發展與改革委員會、經濟與信息部門、自然資源與規劃部門、住房與城鄉建設部門等多個機構。在實踐中，各部門審批均要求企業提交資質材料或者是其他部門提供的證明材料，甚至有可能出現兩個部門的審核批準互為前置條件的情況。這種高度碎片化的多部門審批模式導致企業需要經歷異常復雜的程序才能獲得審批，一些媒體因此將行政審批流程比喻為“長征”。一張行政審批“長征圖”背后的故事， http：//politics.people.com.cn/n/2014/0216/c70731-24370397.html。第二，不同區域地方政府的審批非標準化。在放權改革后，地方政府是企業投資項目的審批主體，并在實踐中形成了差異化的審批標準和程序。舉例來說，某設區市住建部門于2018年以前梳理了本地企業投資項目審批目錄，其中竣工驗收環節包含22個審批事項。同年，省發改委梳理的竣工驗收環節只包含10個審批事項。企業投資項目審批的碎片化、非標準化引發了高層級政府、地方政府和企業之間的信息不對稱，擴大了審批的模糊空間，進一步鞏固了地方政府在審批環節的自由裁量權。在實踐中，一些地方行政機構及其工作人員就會策略性地使用裁量權來控制市場準入，差別對待不同類型企業。

值得注意的是，早期的政府信息化強化了放權體制下企業投資項目審批的碎片化、非標準化現象。第一，各部門建立了相互獨立的業務信息系統。在“九五計劃”以后，各職能部門自上而下建立了信息系統，導致“數據煙囪”林立，信息系統數據字段標準不統一。如發改委的信息系統主要應用于企業投資項目備案和核準，面向項目賦碼，自然資源部門的系統則主要應用于土地相關的審批事項，面向土地賦碼。兩個系統數據庫信息不可匹配、不可比對，無法連接業務流程。第二，各地政府也啟動了本地線上審批系統的建設。如寧波市在2017年建立了面向市民、企業的統一受理平臺，舟山市在2018年建立了工程建設項目審批平臺等。這些平臺同樣基于本地已有業務流程設置工作模塊，難以實現跨地區業務在審核標準、辦事流程和系統模塊之間的對接。

（二）建立企業投資項目在線審批平臺：從目標管理到流程控制

如何提高行政審批效率？浙江省在2018年啟動了企業投資項目審批“最多100天”改革，并于次年將改革目標升級為“最多90天”。在這項改革中，浙江省明確要求各級政府借助“互聯網+”的技術支撐，通過建立更具整體性的企業投資項目審批流程，推動跨部門數據共享，簡化企業辦事流程、減少企業辦事成本。為了提高地方政府的行政審批效率，浙江省在改革初期采用了目標管理的傳統做法，向地方政府提出了審批提速的要求。不過，地方政府仍然可以通過調整審批時長的計算方式等辦法來象征性落實上級的要求。為此，浙江省啟動了全省統一企業投資項目在線審批平臺的建設，開始運用數字技術形成對地方政府審批流程的剛性控制。

1.“最多100天”：目標管理

以提高企業投資項目審批效率為目標，浙江省在2018年提出了“最多100天”的改革議程，要求各級政府將項目獲得施工許可證的時間壓縮至100天。此前，世界銀行的營商環境報告顯示2017年中國（北京和上海）企業獲得施工許可證的平均時長為266天。全球營商環境報告2017—機會平等，世界銀行，https：//chinese.doingbusiness.org/zh/reports/global-reports/doing-business-2017。為了在較短時間內推動地方政府提高行政審批效率，浙江省采用了考核-激勵的目標管理辦法，由發改委牽頭梳理企業投資項目審批事項，提出精簡審批流程的具體方案，并發布考核指標要求地方政府改革行政審批制度。

以提高行政審批效率為目標，浙江省啟動了企業投資項目審批流程再造的工作。2018年，浙江省發改委與住建廳、自然資源局等部門合作梳理了企業投資項目開工前的審批流程，并將其依次分解為立項用地規劃許可階段、工程建設許可階段和施工許可三個階段，確認了59個審批主項和113個審批子項。為了推動地方政府落實上級政府的改革議程，浙江省發布了專門的考核辦法，由省發改委開展針對下級單位的目標責任考核和針對下級領導班子的綜合目標責任制考核。

從實踐來看，浙江省在較短時間內就在數據的意義上完成了改革目標。截至2018年12月，各地上報的數據顯示企業投資項目的審批時長均已低于100天。盡管如此，面向企業家的調研卻顯示這一數據未必完全真實、有效。第一，接受訪問的455名企業家中仍然有62名表示他們獲得施工許可證的時間超過了100天。2018年11月調研資料。地方政府上報數據與企業家實際感知的差異，表明上級政府很難準確獲得地方政府的審批信息。第二，企業家表示地方政府會為了完成考核目標而給企業施壓，即要求企業縮短準備材料的時間等。2018年11月在浙江省與企業家的訪談。上述現象的出現，提醒省級政府需要更細致地控制地方政府的審批流程，掌握審批進程的真實信息。

2.在線審批2.0平臺：環節控制

為了更加精準地控制地方政府的審批流程，浙江省開始引入數字技術來自上而下推動企業投資項目的審批流程再造。2017年1月，浙江省發改委啟動了“企業投資項目在線審批監管平臺”的建設工作。這一平臺的建設經歷了“最多100天”時期的2.0版本（以下簡稱審批2.0平臺，2017年8月上線試點）和“最多90天”時期的3.0版本（以下簡稱審批3.0平臺，2019年7月上線試點）。其中，審批2.0版本側重的是前臺整合，即由省發改委建立統一的企業用戶入口，用于銜接各職能部門的審批業務系統。審批3.0版本則是系統替代，即省發改委不僅建立了統一的企業用戶入口，也基本統一了各職能部門的審批業務系統。在啟動一站式線上審批平臺的建設工作后，浙江省明確要求各地政府采用網上辦理企業投資項目的審批模式。為了確保地方政府執行上級政令，浙江省在線建立了唯一的企業投資項目賦碼通道。由于賦碼是項目獲得規劃許可證、施工許可證的前置條件，省級政府的這一做法從邏輯上減少了地方行政機構繞開在線審批平臺的可能性。

浙江省發改委建立的審批2.0平臺是一個面向用戶（企業家）的全流程在線審批平臺。該平臺設置統一的前端入口，為每一個企業投資項目賦碼。企業用戶以項目代碼登錄平臺，啟動審批流程。為了提高效率，省發改委在審批2.0平臺上展示了標準化的審批流程，為用戶提供在線指導。盡管如此，審批2.0平臺本身并不提供審批服務，而是旨在以項目唯一代碼為索引，鏈接各職能部門的審批系統入口。“（審批）2.0平臺就是一個中轉站。”浙江省發改委，2020年訪談資料。換言之，企業家在點擊特定環節進入具體審批流程后，各職能部門仍然是在業務系統中完成審批，只是需要在審批結束后將審批結果同步到審批2.0平臺。相應的，企業家也需要在平臺跳轉到各業務系統時按要求重新提交申請材料。

總的來說，審批2.0平臺的主要功能是降低了企業家獲取審批流程等的信息成本，但僅賦予了省級政府了解審批進程的有限權力。審批2.0平臺在線發布了企業投資項目的審批流程，使得企業家能夠更加清晰地了解到他們需要完成的具體步驟和每個步驟所需提交的材料。在名義上，省級政府依托審批2.0平臺實現對地方行政機構審批流程的控制。但在實踐中，由于審批2.0平臺僅僅提供了審批入口整合和審批環節記錄的功能，地方行政機構仍然是在部門系統中完成審批過程，省級政府仍然無法運用這一平臺實現對地方行政機構的審批流程和標準的有效控制。

3.在線審批3.0平臺：系統控制

在2019年7月，浙江省發改委啟動了企業投資項目審批監管3.0平臺的建設。與審批2.0平臺相比，審批3.0平臺延續了前端的統一入口，并開始替代各地方行政機構的業務系統。在建設審批3.0平臺的過程中，浙江省發改委削減了123個地方或職能部門的業務系統，要求各部門均使用審批3.0平臺的統一審批系統，由審批人員直接登陸該平臺完成線上審批。在審批3.0平臺中，各職能部門不再保留本部門業務系統，只能根據審批職能建立在線審批模塊或表單。

審批3.0平臺由此進一步提高了企業投資項目的審批效率，也賦予了省級政府統一各地方政府及其職能部門審批標準、規范的權力。一是審批效率提升。省發改委削減了行政審批流程，建立了更加明確的標準，同時在審批3.0的平臺上實現了后臺的數據共享。這一變化提高了部門間審批工作的流轉效率，也減少了企業家重復提交證明材料的壓力。二是審批規范化程度的提升。在省發改委以自上而下的審批流程、審批模塊取代各地方政府原有業務系統的過程中，省級政府不僅可以統一審批環節以及各環節的標準規范，另一方面也為省級政府提供了實時監測各審批環節進展的權限。 用省發改委工作人員的話說，審批3.0平臺實現了“環環要留痕、環環可監測”。2020年7月與省發改委工作人員的訪談。

四、 數字限權的效用：

提高企業家的投資意愿浙江省企業投資項目審批改革的追蹤案例顯示，省級政府在改革中實現了從目標管理到流程控制的縱向治理方式轉變。在這一轉變過程中，省級政府運用數字技術建立了更加標準化的企業投資項目審批標準和流程，限制了地方政府及其職能部門在審批過程中的靈活操作空間，加強了對各審批環節的電子監督。為了進一步考察在線審批平臺引入的實際效用，我們基于2019年633份面向企業家的問卷數據考察了數字限權對企業家投資意愿的影響。企業家是企業投資項目審批改革的直接受益群體，面向企業家投資意愿的定量模型檢驗有助于精準地鏈接改革機制和改革效果。序次邏輯斯蒂模型（Ordinal Logistic Regression）結果顯示，浙江省的企業投資項目改革可以通過規范地方行政機構的權力行使提高企業家的投資意愿。

（一）模型與數據

我們試圖檢驗地方政府權力運行的規范程度對企業家投資意愿的影響。企業家的投資意愿提升標志著地方營商環境的改善。我們在問卷中以“相比其他省份，您更愿意在浙江省投資生產經營”來衡量企業家的投資意愿。該打分是一個1-5的等級變量，其中，1為非常不愿意，5為非常愿意。0.3%的企業家選擇了 “非常不愿意”，0.8%的企業家選擇了“比較不愿意”，5.2%的企業家選擇了“一般愿意”，16.7%的企業家選擇了“比較愿意”，76.1%的企業家選擇了“非常愿意”。這一變量分布表明企業家在浙江省的投資意愿較高（描述性統計見表1）。

基于企業經營活動、尤其是企業投資項目審批的構成環節，我們使用兩個變量測度企業家感知的權力行使規范程度，即審批規范、監管規范，分別對應企業家在企業投資項目審批和企業活動監管中所感知到的政策規范水平。上述變量在問卷中分別對應以下兩個問題：根據您在浙江省生產經營企業的經驗，您是否認同（1）企業通過公開渠道就能完成拿地、審批等環節，找不找領導都差不多;（2）事中事后監管時，地方政府一視同仁地對待所有企業。這些變量同樣分布在1-5級，1為非常不認同，5為非常認同。企業家打分越高，表明企業家感知到的地方政府審批規范程度越高。兩個變量的克朗巴哈系數為0.89，表明內部一致信度較高。我們還控制了兩類變量。第一類控制變量是審批過程的特征，包括審批時長和審批人員的態度。第二類控制變量則是企業特征，包括是否規上企業、企業家是否是人大政協成員等。

由于被解釋變量是一個等級變量，我們主要采用了序次邏輯斯蒂回歸擬合模型（見表2模型1和模型2）。模型1納入了全部變量，模型2則剔除了控制變量。模型1和模型2均通過平行性檢驗。我們還使用了線性回歸擬合模型（見表2模型3）。比較三個模型后發現，審批規范和監管規范在三個模型中都保持顯著，而且變量的顯著方向均保持一致，表明模型較為穩健。由于模型1是完整模型，信息量更為豐富，我們在下文使用模型1的結果展開分析。

（二）研究發現

模型1顯示，較高的權力規范水平能夠顯著提高企業家的投資意愿。企業家在審批和事中事后監管中感受到政府行使權力越規范（審批規范和監管規范變量），則企業家越傾向于在浙江省進行投資。對比審批規范和監管規范這兩個指標，監管規范，即政府在事中事后監管中表現一視同仁對企業家的投資意愿影響更大。保持其他變量不變，企業家在“不需要找領導就能完成審批”中的打分每提高1分，企業家在浙江省的投資意愿發生比提高0.48。而保持其他變量不變，企業家在“地方政府在監管中會一視同仁地對待所有企業”中的打分每提高1分，則企業家在浙江省的投資意愿發生比提高5.37。上述差異可能與審批、監管的不同時間跨度有關。獲得企業投資審批往往只是企業開辦第一件事，而事中事后監管則貫穿于企業運營的全生命周期，事中事后監管對企業運營影響更大。此外，納入問卷調查的企業都是2019年剛剛獲得施工許可證的企業，這些企業已經經歷了審批流程，因而更關心企業下一步的日常運營。

模型中一個有趣的現象是，審批時長并不顯著影響被解釋變量。雖然“最多100天”和“最多90天”的主要改革目標是對照世界銀行營商環境的建議減少企業在投資項目中獲得審批的時長，然而審批時長的縮短并未真正提高企業家的滿意度。這一結果與我們的訪談結果相悖。許多企業家在接受訪談時表示，“時間就是金錢”，企業越早完成審批意味著企業能夠更早地開始經營、獲得利潤。2018年11月與企業家的訪談。訪談結果和模型結果為何存在沖突？問卷發放時間可能為這一沖突提供了解釋。為了更好的衡量改革成效，問卷的發放選取為2019年11月。此時，浙江省政府改革已經總體上實現了“最多100天”的限時目標，企業投資項目平均審批時長從300余天降低到了100天以內。而2019年，改革從第一階段的“最多100天”進入“最多90天”的階段后，減少審批“長征”已不是企業家的重要訴求。

五、 結論與討論

本文關注數字技術在推動政府治理體系與治理能力現代化進程中的作用及其實現機制。通過追蹤浙江省2018-2020年企業投資項目審批改革歷程，本文發現，數字技術使得省級政府在縱向治理中實現了從目標管理向流程控制的轉變，形成了對地方行政機構的權力約束。在改革之初，省級政府通過目標考核的方式要求地方政府推進改革。此后，為了進一步提高審批效率，浙江省建立了省、市、縣一體的在線審批平臺。這一平臺的建立不僅提高了審批效率，還通過推行標準化的審批流程，限制地方政府修改程序和數據的權限，以及建立電子監督系統等方式約束了地方政府的權力運行。基于問卷數據構建的序次邏輯斯蒂模型進一步表明，地方政府權力的規范運行有效促進了企業家的投資意愿。

我們的研究表明高層級政府可以運用數字技術強化縱向政府間治理，并呈現了它的實現機制。以往，研究者曾批評中國的數字政府建設條塊分割、“煙囪”林立。近期，有關數字政府的研究指出，政府可以運用數字技術建立整體性政府。我們的研究則進一步表明，高層級政府在運用數字技術推進更加協調、高效的整體性政府建設時，也會帶來更加強有力的縱向控制。在浙江省企業投資項目審批改革中，浙江省直接以代碼的形式確認了審批規范和審批程序，并利用電子監督系統（即審批平臺）直接對每一個項目基于規范和程序進行審查。省級政府自上而下推行的在線審批平臺強化了縱向政府間的“命令-控制”鏈條。

需要指出的是，數字限權帶來了更加標準、規范的行政權力行使，也有可能創造新的問題。一是剛性的標準化和地方創新之間存在矛盾。一些學者認為，適當的自由裁量權，尤其是專業的自由裁量權有益于政策執行。Buffat， A. （2015）. Street-Level Bureaucracy and E-Government. Public Management Review， 17（1）， 149-161.街頭官僚往往比他們的上級掌握更多信息，政策的靈活執行可能會提高政策執行的績效。在企業投資項目審批改革中，一些地級市比浙江省政府改革幅度更大、精簡事項更多。浙江省采用統一的審批平臺后，對于這些地區來說，“改革就走了回頭路”。2020年7月與某設區市行政審批人員的訪談。二是地方政府仍有繞開電子監督系統行使自由裁量權的一定空間。一方面，地方政府可以押后項目進入系統的時間，以此來達成“最多100天”和“最多90天”。通過提前聯系企業、提前在線下完成審批工作，地方政府甚至可以達到“零天審批”等非常規的審批速度。另一方面，由于審批平臺較為復雜，地方還可以通過提供代辦員服務來選擇性地服務某些企業、某些項目。代辦員往往是兼職或全職的政府工作人員，由于代辦員資源緊張，地方政府通常將代辦員配備到規模更大的投資項目中。代辦資源的選擇性分配進一步造成了對中小企業的歧視。上述現象再一次證明，數字技術不是約束行政權力、強化縱向治理的萬能藥，數字限權也并非一勞永逸。在推進政府權力運行的規范化、優化營商環境的過程中，政府在應用數字技術時仍需兼顧整體與地方需求，以企業家的需求為中心，提供更為靈活、精細的制度和技術安排。

（責任編輯：徐東濤）