淺議事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)與完善

王益慧

一、事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的重要性

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制是貫徹落實(shí)黨中央依法治國(guó)的重要舉措。事業(yè)單位的職責(zé)和使命是有效管理國(guó)家并提供公共服務(wù)，加強(qiáng)其內(nèi)部控制建設(shè)是依法行政的需要。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了“對(duì)權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)利濫用”的明確要求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要推行權(quán)力的清單制度，公開(kāi)審批的流程，強(qiáng)化內(nèi)部的流程控制，防止權(quán)力的濫用等。黨的十九大報(bào)告在論述“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”時(shí)，已把全面推進(jìn)依法治國(guó)作為新時(shí)代堅(jiān)持、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略之一。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制是預(yù)防腐敗的重要手段。 內(nèi)控機(jī)制是在單位日常管理活動(dòng)之中嵌入制衡等控制措施，最終實(shí)現(xiàn)“關(guān)口的前移”，從而有效預(yù)防腐敗。內(nèi)部控制在方法、內(nèi)容、思路、手段等與中央紀(jì)委倡導(dǎo)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)是一致的，是基于提前管控單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)這一方向出發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控要求。從現(xiàn)階段情況看，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑。下一步重點(diǎn)是，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)性。

（三）建立內(nèi)部控制是防控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的有力工具。 事業(yè)單位要通過(guò)建立健全內(nèi)控體系，全面辨識(shí)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、影響程度及持續(xù)時(shí)間評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和應(yīng)對(duì)。黨的十九大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，今后三年內(nèi)要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書(shū)記在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班上指出，堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)、提高防控能力、著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。 事業(yè)單位通過(guò)建立、實(shí)施有效的內(nèi)控體系，不僅可以?xún)?yōu)化單位業(yè)務(wù)流程，規(guī)范單位管理活動(dòng)及業(yè)務(wù)操作規(guī)程，也可以提高管理水平，提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，進(jìn)一步推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十九大明確指出，政府需深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、廉潔高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，進(jìn)一步切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

二、事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄，內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足。事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)起步晚，較企業(yè)薄弱，部分單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于國(guó)家內(nèi)部控制的最新要求了解不全面，在完善內(nèi)部控制制度重要性和正面作用等方面認(rèn)識(shí)欠缺。許多單位認(rèn)為財(cái)政部下發(fā)的文件牽頭部門(mén)應(yīng)該是財(cái)務(wù)部門(mén)，沒(méi)有從整個(gè)單位統(tǒng)籌考慮;然而內(nèi)部控制不僅僅是一套業(yè)務(wù)操作手段，而是涉及單位治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、授權(quán)體系、制度流程、信息系統(tǒng)等多個(gè)維度，僅由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭組織推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)力不從心。

（二）內(nèi)控制度不健全，措施不到位。內(nèi)部控制主要是健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。部分事業(yè)單位當(dāng)前并沒(méi)有完善制定內(nèi)控制度；還有一些事業(yè)單位盡管已經(jīng)制定內(nèi)控制度，但并沒(méi)有對(duì)照?qǐng)?zhí)行。部分業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)未進(jìn)行輪崗。另外，內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的和不斷優(yōu)化完善的過(guò)程，每年都需要重新梳理和更新。有的單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但沒(méi)有結(jié)合自身實(shí)際情況及時(shí)更新完善，造成制度相互沖突與矛盾，或存在空白。有的單位制定內(nèi)控制度僅在職能部門(mén)體現(xiàn)，未覆蓋單位全部組織機(jī)構(gòu)。

（三）監(jiān)督管理機(jī)制缺失，執(zhí)行效果無(wú)法考量。大部分事業(yè)單位未設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，單位各部門(mén)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況由各部門(mén)自行監(jiān)督檢查。監(jiān)督部門(mén)和牽頭部門(mén)沒(méi)辦法有效判斷和檢查相關(guān)流程和應(yīng)對(duì)策略是否有效和到位，是否真正達(dá)到了防范風(fēng)險(xiǎn)的程度。部分單位設(shè)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)部門(mén)存在平行甚至重合情況，沒(méi)有獨(dú)立性和權(quán)威性。從內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)到內(nèi)控制度的實(shí)施沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，沒(méi)有建立內(nèi)部控制與績(jī)效考核相掛鉤的定期考核機(jī)制，并且內(nèi)部控制執(zhí)行的效果和效率無(wú)法量化考核。

（四）內(nèi)控人員配備不足，人才嚴(yán)重匱乏。 根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的要求，事業(yè)單位組織開(kāi)展了2016年度、2017年度、2018年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作。要求事業(yè)單位對(duì)所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)控職位由單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員兼任，而內(nèi)控工作涉及的部門(mén)眾多，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，財(cái)務(wù)人員不具備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和相關(guān)判斷力，主要是為完成工作而工作。

三、單位如何開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視和參與是關(guān)鍵。 內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性和全局性非常強(qiáng)的工作，需要單位內(nèi)部全員參與和多方配合。事業(yè)單位必須從落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和優(yōu)化國(guó)家治理能力的政治高度認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作。單位負(fù)責(zé)人需要對(duì)本單位內(nèi)部控制建立健全和該制度有效實(shí)施全權(quán)負(fù)責(zé)，并對(duì)本單位內(nèi)控制度建設(shè)采取積極、支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，直接參與內(nèi)部控制建設(shè)的全過(guò)程，為該項(xiàng)工作提供必要的人力、物力和財(cái)力支持。各部門(mén)要群策群力，共同為內(nèi)部控制搭好橋鋪好路，將此項(xiàng)工作作為一項(xiàng)常規(guī)工作，逐步建立長(zhǎng)效機(jī)制。上級(jí)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制工作的主要領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)，為內(nèi)部控制工作夯實(shí)人員基礎(chǔ)，僅靠事業(yè)單位自己探索很難達(dá)到內(nèi)部控制工作的要求。

（二）完善內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)是前提。 事業(yè)單位在確定內(nèi)控組織管理架構(gòu)時(shí)，建議可從以下幾方面入手：一是明確單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)于內(nèi)部控制的相應(yīng)職責(zé)權(quán)限；二是建立事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由法人擔(dān)任組長(zhǎng)，并由班子成員擔(dān)任小組成員；三是確定內(nèi)部控制工作牽頭部門(mén)及各部門(mén)主要職責(zé)；四是確定內(nèi)部控制工作監(jiān)督部門(mén)及相關(guān)部門(mén)職責(zé)；五是確定其他參與內(nèi)部控制工作部門(mén)相關(guān)職責(zé)；六是建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，如管理崗、聯(lián)絡(luò)員機(jī)制。

（三）實(shí)現(xiàn)對(duì)單位主要風(fēng)險(xiǎn)的管控是核心。 財(cái)政部?jī)?nèi)控建設(shè)針對(duì)制定政策風(fēng)險(xiǎn)、編制預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行預(yù)算等八類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布實(shí)施了八個(gè)專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)部控制辦法。事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將內(nèi)部控制建設(shè)與業(yè)務(wù)管理優(yōu)化緊密融合，全面檢查針對(duì)核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效，識(shí)別業(yè)務(wù)實(shí)施、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和權(quán)力管控的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確保所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制措施有效到位，進(jìn)一步提升內(nèi)控制度風(fēng)險(xiǎn)覆蓋率，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控效果，將風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、處理等各項(xiàng)工作落實(shí)到具體崗位和責(zé)任人。特別是在合同管理、基本建設(shè)項(xiàng)目、關(guān)鍵崗位輪換等方面應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范工作流程，加強(qiáng)管理監(jiān)督，切實(shí)提高內(nèi)部控制制度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的保障程度。

（四）制度建設(shè)是重要環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位并不缺少制度，而是管理制度缺乏體系化，存在政出多門(mén)，不能及時(shí)更新，造成制度相互沖突矛盾，或存在空白。內(nèi)控制度建設(shè)不是將原有制度體系推倒重建，而是要提高內(nèi)控制度與單位財(cái)務(wù)制度、管理制度的相融性、操作性和精準(zhǔn)性，強(qiáng)化對(duì)核心業(yè)務(wù)流程的管控和對(duì)核心權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

（五）健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制是保障。狠抓內(nèi)控制度執(zhí)行，關(guān)鍵要加大對(duì)內(nèi)控執(zhí)行的檢查力度，對(duì)工作不力的相關(guān)部門(mén)和責(zé)任人予以通報(bào)，對(duì)內(nèi)部控制失職失察干部違規(guī)行為嚴(yán)格追究責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，保證內(nèi)控制度得以有效執(zhí)行。加強(qiáng)內(nèi)控考核評(píng)價(jià)和成果運(yùn)用，堅(jiān)持單位自評(píng)與各風(fēng)險(xiǎn)管理牽頭部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)考評(píng)與綜合考評(píng)相結(jié)合，將內(nèi)控考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為單位評(píng)優(yōu)、個(gè)人評(píng)優(yōu)評(píng)先、干部提拔任用等的重要參考內(nèi)容。

（六）繼續(xù)提高內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)質(zhì)量。 做好內(nèi)部控制報(bào)告編制工作，提高報(bào)告的完整性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性，不斷提高內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量。事業(yè)單位內(nèi)部要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部控制報(bào)告工作，確保部門(mén)決算、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告等工作口徑數(shù)據(jù)的一致性。同時(shí)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，引入應(yīng)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分挖掘內(nèi)部控制數(shù)據(jù)價(jià)值，積極開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告數(shù)據(jù)分析和評(píng)價(jià)成果的推廣應(yīng)用，推動(dòng)單位進(jìn)一步完善內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（七）提高內(nèi)控人員素質(zhì)是根本。 內(nèi)部控制的根本在于單位各部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)控成員素質(zhì)的高低。各單位要調(diào)動(dòng)內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員的積極性，加強(qiáng)內(nèi)控培訓(xùn)，形成內(nèi)部控制人人參與的良好氛圍。單位主要領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，做好表率，并抽調(diào)精干人員負(fù)責(zé)內(nèi)控，積極為內(nèi)控建設(shè)提供強(qiáng)有力的支持。另外可以積極探索第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)介入內(nèi)控建設(shè)和評(píng)價(jià)的體系模式。

事業(yè)單位應(yīng)該從落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家治理能力的政治高度認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作的重要性，通過(guò)完善內(nèi)部控制建設(shè)，不僅能夠保證單位資產(chǎn)安全和有效、確保單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)合法、實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)信息完整真實(shí)，還能進(jìn)一步防范經(jīng)濟(jì)舞弊和腐敗，提高公共服務(wù)效率，最終實(shí)現(xiàn)其職責(zé)的有效履行。