審計在突發公共衛生事件風險防控中的作用研究

周敏李 欒 嬋

引言

2019年底至今，新型冠狀病毒從被發現到世界范圍內傳播，對我國的經濟乃至世界經濟造成重大影響。新冠肺炎疫情的防控工作成為黨和國家關注的重要工作之一。新冠肺炎疫情是一場典型的突發公共衛生事件，中共中央早在十九屆四中全會就提出“加強公共衛生防疫和重大傳染病防控”，可見黨中央對于突發性公共衛生事件一直以來都保持關注。2003年“非典”疫情讓全球損失了590億美元。此次新冠肺炎疫情傳播范圍更廣泛、持續時間也更長，造成的經濟影響必然也更大。這類突發的公共衛生事件由于其不可預知性，對國家社會秩序、經濟秩序、人民生活秩序以及生命安全等都具有極大的破壞性。因此探究各個行業在公共衛生事件風險防控中的作用具有必要性。面對突發性公共衛生事件，政府和社會各界投入大量援助資金和物資，同時在疫情防控期間政府會臨時出臺諸多政策，都需要審計實時跟蹤并發揮其監督、建議和評價職能去保證疫情防控工作合法、合規且高效開展，保證國家和地方政府實現特殊時期的管理目標，從而為經濟發展、社會穩定和國家治理優化提供基礎保障。本文擬結合新冠肺炎疫情的防控狀況，在了解突發公共衛生事件審計特點的基礎上，探究審計在突發公共衛生事件中發揮的作用。

一、突發公共衛生事件審計的特點

中共中央頒布實施的《國家突發公共事件總體應急預案》中將突發公共事件定義為：突然發生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、生態環境破壞、財產損失、社會危害等危及公眾安全的緊急事件。突發公共衛生事件的危害性和突發性給人民的生命健康和生活造成了直接的影響。國家審計應當著力于救援物資的監督，促進救援款物及時準確的發放到需要的地方。同時要加強對相關領導干部權力使用過程的監督以及對救援款物數量質量的監督，通過監督職能助力疫情防控進程，為人民群眾、救援醫護人員的生命健康保駕護航，督促每一份資源發揮其作用。總體來說，突發審計最終的目標是抑制代理人履行突發公共事件應對責任中的代理問題和次優問題，直接目標是發現這兩類問題。

突發公共衛生事件審計與傳統審計的區別體現在它強調審計時機的準確，要求審計能夠盡快跟蹤應急事件的過程。突發公共衛生事件往往影響范圍廣，涉及到的責任部門眾多，包括醫院、政府部門、公益組織等，因此從不同層級和類別的部門獲取審計資料，不僅需要投入更多的審計資源，而且在協調各個部門上也會產生額外的成本費用。突發公共事件治理的復雜性和綜合性，必然對審計結果公告產生需求方面的影響，社會公眾對于信息披露的要求更高，新聞媒體的輿論引導更加增強了公眾對信息透明度的迫切追問，這對審計結果公布時效、內容、形式產生了新的要求。

二、審計在重大公共衛生事件風險防控中的作用

2020年2月7日，審計署印發了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督工作的通知》，該通知指出：“各級審計機關要把做好疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督作為重大政治責任。”根據對各大審計機關網站上的了解，各級地方審計機關均成立了疫情防控專項審計小組。國家審計在應對突發公共衛生事件時，主要從信息、行為、制度三個維度發揮其作用，實現風險防控目的。

（一）信息維度

1.保證款物真實性、合法性、合規性和有效性。

重大突發公共衛生事件，由于其危害性大、發生時機無法預測、傳播影響范圍廣等特點，往往需要人民群眾、政府和其他組織齊心協力，為突發公共事件的應對和防控提供助力。此次新冠肺炎疫情的傳播同樣牽動著全國乃至全世界人民的心，在疫情期間受到眾多資金和醫療物資的援助。社會公眾將救援物資委托于公益組織和政府部門，政府與公益組織作為代理人管理上級政府的財政資金和社會捐贈款物。審計機關的介入，發揮其監督職能，通過對款物的監督實現突發公共事件信息質量的保障，及時發現問題、督促整改；通過對防控資金的總體情況、撥付情況和管理使用情況進行了解、審查和監督，促進其規范管理，提升其使用效率，從而降低疫情進一步惡化的風險。

2.強化防控相關信息披露質量

根據委托代理理論和審計經濟學理論，由于代理問題和次優問題的存在，公眾無法直接了解款物的動態信息，無法確認款物的真實性、合法性、合規性和有效性，即委托人和代理人之間存在信息不對稱。然而，在突發公共衛生事件發生的特殊時期，社會公眾對政府及事業單位的信息需求明顯增長，審計通過發布階段性審計結果來降低信息不對稱的程度。與此同時，本文認為提升信息披露質量也十分重要。與國外審計結果公告相比，我國的審計結果公告明顯在內容及形式上都更為簡略，這就必然導致審計信息被二次利用和研究的有用性下降。通過提升防控相關信息披露質量，使得政府行為更多地受到社會監督，督促其積極有效履行受托責任，達到控制突發公共事件風險的目的。

（二）行為維度

1.督促防控政策的執行

針對突發公共衛生事件，國家會臨時且及時地出臺一些疫情防控的相關規定和政策。例如對公共場所、公共交通的管理規定等，為防止部分地區領導對于疫情防控工作沒有保持足夠的關注，引發疫情進一步擴散，審計機關介入監督各級地方政府對防控政策執行的真實性和執行力度。審計的監督不僅有利于防控政策的落實，而且能夠通過審計調查取證，發現地方政府在防控政策執行具體過程中存在的問題，給出相應改進意見，與地方政府共同把關，促其高質量、高效率、合法、合規的政策執行過程，避免出現諸如暴力防疫、過度防疫等不恰當行為。

2.評價領導干部責任履行效率效果

在突發公共衛生事件中，領導干部起到引導和決策作用，其對受托責任的履行情況也受到社會公眾的普遍關注。本次新冠肺炎疫情中湖北省和武漢市的領導干部應對疫情沒有保持積極的態度，在發現疫情的時候，隱瞞感染人數和死亡人數，導致群眾沒有意識到疫情的嚴重性，未采取及時有效的防控措施，導致疫情進一步擴散的風險急劇增加，疫情的影響范圍進一步擴大。審計機關透過考察領導干部履責情況，對其決策行為和防控行為進行調查，進而評價是否存在官僚主義、形式主義作風，是否存在故意截留物資、積壓物資的行為，是否存在消極應對公共突發事件的行為。同時，針對在特殊時期表現優秀的領導干部，也應當客觀評價其政績，通過評價功能的發揮，形成對防控責任人的外界壓力或者是外界引導力，從而更好地服務于突發公共衛生事件的管理，履行好受托經濟責任。

（三）制度維度

1.檢查應急防控機制的健全性和運行有效性

在應對突發公共衛生事件的時候，審計機關有必要通過審查和調查，發現已有應急管理制度在實踐過程中暴露出來的問題，并提請責任部門整改，不斷增強應急管理體系制度的實踐可行性。審計對制度完善能夠更好地發揮治理和管理的長期效用，同時也為疫情防控常態化奠定了制度基礎，為突發公共事件應對增加了保障力度，有效抑制疫情發生反彈的風險，減輕疫情對經濟領域、政治領域等影響。此外，筆者認為國家審計應當盡可能地運用好風險導向模型，評估識別可能存在的風險隱患，嚴防重大系統性風險。

2.嵌入風險防控機制

習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維，著力化解重大風險專題研討班開班式上強調：要完善風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協調機制和風險防控責任機制。2020年2月14日，習近平總書記在全面深化改革第十二次會議上強調：要把生物安全納入國家安全體系，系統規劃生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。完善的重大公共衛生事件風險防控機制不能沒有審計。建議在風險研判機制、評估機制、協調機制和責任機制中嵌入審計機制，使審計在防控重大風險機制中發揮重要作用。

三、結語

結合前述文獻回顧和理論分析，本文認為，在重大公共衛生事件的審計中需要發揮審計監測和預警作用，強化系統重要機構的審計監控，加大疫情中后期國家政策執行跟蹤審計，加強疫情防控款物審計力度，賦予不同層級責任單位特別是責任人的特別風險處理權，把握最佳風險應對時機，切實提升審計結果公布的效率和質量。最后特殊時期應當增加審計結果報告頻率，以及豐富審計結果公布形式，解決社會公眾處于信息盲區，關注輿論引導問題，提升信息透明度等，也有利于政府公信力的建設。