行政事業單位存量資金盤活研究

潘秀霞

一、行政事業單位存量資金現狀

近年來，每到年底，各級財政賬上都會有一筆“沒花完”的資金，其中有預算項目未執行完還需繼續使用的錢，也有項目已經完成或項目終止之后剩下的錢，一般將其稱之為結轉結余資金，這是形成財政存量資金的“大頭”。結轉結余資金的形成，不僅僅產生于預算管理的“收支”當中，還存在于上下級政府轉移支付、部門自身預算和執行的過程中。各預算單位部分項目資金支出進度緩慢，導致單位整體項目資金存量較大。近幾年，隨著國家財政部門出臺各項政策以及各省級政府部門各項督促措施，財政項目存量資金支出進度有所加快，但數額仍舊較大。另外，地方財政專戶管理也存在一些不規范的現象，如財政專戶開設過多，同一性質資金多頭或重復開設賬戶，違規開設財政專戶，以及轉移、擠占、挪用資金等違規行為也時有發生。有的地方政府對于“沒花完”的錢找一些次年“應該花”的理由，比如增加工資、環保費用等，虛列開支。部分單位項目資金支出不規范，導致項目任務完成緩慢，資金支出項目不符合財務要求，結題審計時，審計報告的出具受到阻礙，導致無法結題。從審計署近期發布的數據來看，財政存量資金快速增長的趨勢初步得到遏制，但各級財政存量資金的數額依然較大，利用率依然較低，單位發展活力不足，財政資金的社會效益發揮不暢，創新能力提高緩慢，對社會、經濟以及相關行業發展產生一定影響。與盤活存量資金，支持實體經濟提質增效和促進經濟社會持續健康發展的要求相比，存量資金管理現狀仍有較大差距，有必要進一步采取措施加以解決。

二、盤活存量資金的意義

（一）盤活財政存量資金對于政府穩增長、惠民生具有重要意義

盤活存量資金能夠使得更多資金流通起來，一方面減少資金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府用于穩增長、促改革、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節支出。特別在今年全國經濟受到新冠肺炎疫情重創的情況下，通過盤活存量資金，對保障民生、復蘇經濟就有了特別重大的意義和緊迫性。盤活資金也有利于加強監督，避免資金被擠占挪用，同時還將為金融市場帶來充足的流動性。

（二）增強了財政統籌調控能力

盤活存量資金是有效應對經濟下行壓力、防范金融風險的重要舉措，能充分發揮積極財政政策效應，能有效應對減稅降費對財政收入的減收影響，緩解財政收支矛盾，有力支持了社會經濟發展和民生改善，提高了財政資金的使用效益。通過盤活財政存量資金，把沉淀的資金清理出來，增強了財政統籌調控能力。

（三）加快了部門預算支出進度

通過盤活存量資金的過程，進一步增強了單位各個部門的責任意識，提高了對支出預算執行的重視程度，加快了相關部門預算支出進度。各個部門在此過程中通過認真分析資金支出進度緩慢的原因，查找存在的問題，形成適應時代發展的工作能力和先進的思想認識。另外通過采取加快預算執行進度的措施和辦法，及早形成有效支出，可以避免形成新的存量資金。

三、基本原則

（一）摸清存量，分類處理

全面摸清各單位、各部門存量資金情況，分門別類提出處理方案。

（二）上下聯動，全面推進

盤活存量資金既要在中央層面展開，也要在地方層面展開；既要在財政部門展開，也要在其他部門展開，全面擠壓存量資金的空間。

（三）立足當前，著眼長遠

既要著力于盤活當前已有的存量資金，也要加強制度規范、建立長效機制，避免將來產生更多的存量資金。

（四）多管齊下，懲防并舉

既要注重事前預防、事中監控，也要注重事后督查和問責，形成齊抓共管的良好局面。

四、具體措施

（一）加強相關培訓

組織單位相關人員學習最新國家對存量資金管理的相關政策及要求，提高對存量資金盤活的重視度。相關項目負責人之間，相關部門之間相互學習交流國家創新政策，以及各級政府出臺的各項具體創新措施。例如甘肅省科技創新“黃金30條”、《甘肅省支持科技創新若干措施》等，完善科研項目資金管理的具體措施，深入把握項目支出的各項政策，使項目經費合理、合規、快速、高質量地形成支出，從而加快項目資金的執行進程。

（二）加強預算編制執行管理

細化項目支出預算編制，把年初預算盡量細化對接到具體執行單位和具體項目，項目組內部在除項目任務書之外，再進行詳細的項目任務、項目資金的時間、金額的具體計劃，并加強執行監督。加強項目資金預算可執行度，從源頭上做好項目預算，為防止項目申報人員知識體系的局限性，在每個項目組成員中設財務助理，全程參與項目預算編制，增強項目預算的專業化程度，提高預算質量及可執行程度，例如加強資產配置預算的專業化程度，保障審批比重，以使相關基礎建設項目順利進行。從項目任務各個環節入手，以促進項目任務高質量運行。加快預算下達和執行進度，按照規定時間，及時下達轉移支付并辦理資金支付。嚴格執行國庫集中支付制度，健全預算執行動態監控機制，實時查詢和監控單位結余及賬戶資金。督導各級財政加強與預算部門、單位溝通協調，預算指標下達后，及時跟蹤后續執行進展情況，督促加快項目審核和資金支付，切實提高預算執行的及時性、有效性和安全性，減少資金滯留，防止年終形成新的財政存量資金。

（三）分類盤活財政存量資金

各部門根據存量資金構成、性質和結存期限，區別財政和預算部門不同情況，分類予以處理，特別是加大部門結余結轉統籌使用力度，將部門結余及以前年度結轉資金，全部收回由同級財政統籌使用；將下級財政超過兩年未分配的專項資金繳回上級財政。加強預算單位銀行賬戶管理，嚴格落實專戶審批制度，嚴禁利用財政撥款資金對外借款，違反法律法規規定的，按照有關規定追究相關人員責任。清理規范往來款項，該核銷的要按程序盡快核銷，該收回的要及時收回。

（四）嚴格規范財政專戶管理

全面清理存量財政專戶，除經財政部審核并報國務院批準保留的財政專戶外，其余財政專戶在2年內逐步撤銷；2014年財政部已經發文要求各地清理撤銷的財政專戶，必須嚴格按照規定時間清理歸并或撤戶。嚴格執行財政專戶開立核準程序，各地一律不得新設專項支出財政專戶；開立其他財政專戶的，必須按照國務院規定報經財政部核準。嚴格財政專戶資金管理，除法律法規和國務院另有規定外，禁止將財政專戶資金借出周轉使用或轉出專戶進行保值增值，已經出借或轉出專戶的資金要限期收回；專戶資金必須按照規定用途使用，清理撤銷的財政專戶中的資金，要按規定并入其他財政專戶分賬核算或及時繳入國庫。嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專戶并虛列支出，或將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶。

（五）加強內部控制建設

首先在全面摸清各單位各部門各類存量資金的基礎上，結合單位實際情況，明確分級負責、分類處理、統籌使用、協作推進的工作原則，確定當前和今后一個時期的目標任務和政策措施。同時，從完善預算編制、改進專項資金分配等方面入手，全面壓縮存量資金存在規模，完善預算編制與結余結轉資金有機結合機制。在預算編制環節，將結余結轉資金作為預算安排的重要依據，對結余結轉規模大的項目相應抵頂下一年度預算，對容易形成結轉的跨年度工程建設類項目，通過分年安排資金，合理確定當年預算，從預算源頭避免形成結轉。

其次，完善項目庫管理，改進項目管理方式，實行分類分級管理，完善項目儲備，夯實預算編制基礎，從源頭上解決預算編制不細、執行不力、資金沉淀的問題，執行好存量資金月報告制度。另外建立單位內部審計制度，包括整體項目審計和具體項目審計，主要項目負責人參與到項目審計中來，加強各部門各項目成員的橫向和縱向溝通交流，成立單位內部項目進程動態監督小組，定期或不定期地進行項目存量資金監督，最終建立財政存量資金動態監控機制。

最后建立責任承諾機制。對盤活財政存量資金工作實行一把手承諾制，單位一把手要對重點項目進行跟蹤分析，對支出進度慢、盤活存量資金不力的負責人，要及時進行通報或約談，督促其盤活存量資金。單位一把手要對清理統計結果出具承諾書，對報表數據的真實性、完整性、準確性負責，如存在瞞報、謊報等情況，須承擔相關責任并接受處罰。

（六）強化激勵約束

首先將各單位盤活財政存量資金工作納入對下財政管理綜合績效考評范圍，把考評結果作為分配相關轉移支付資金的重要依據。對盤活力度大、成效明顯的，在安排項目時優先給予傾斜支持。同時，加大考核問責力度，對結轉資金常年居高不下、使用不力的部門，相應減少安排其預算，督導預算部門落實支出主體責任，夯實項目前期工作，加快項目支出進度，盡早形成有效支出，嚴格控制新增結轉結余資金。同時依靠各級審計機關對財政部門和預算單位財政存量資金的審計，重點關注該用未用、使用績效低下等問題，促進存量資金盡快落實到項目并發揮效益。要注意加快預算下達和執行進度，按照規定時間，及時下達轉移支付并辦理資金支付。健全預算執行動態監控機制，實時查詢和監控單位結余及賬戶資金。單位應加強與各級財政、預算部門的溝通協調，預算指標下達后，及時跟蹤后續執行進展情況，督促加快項目審核和資金支付，切實提高預算執行的及時性、有效性和安全性，減少資金滯留，防止年終形成新的財政存量資金。

五、結語

盤活行政事業單位存量資金已成為各部門各單位管理工作的常態，只有不斷地細化工作措施，健全長效機制，才能切實盤活財政存量資金。健全盤活存量資金機制，完善相關制度辦法，切實盤活用好存量資金，是今后長時期內需要研究的工作重點。同時，強化監控分析力度，加快財政支出進度，減少存量資金規模，避免形成新的結轉結余，全力提高財政資金使用效率，也是今后需要持續深入解決的問題。