行政事業單位內部控制管理探析

潘秀霞

內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，是組織目標順利實現的長效保障機制，對于防范化解潛在風險至關重要。為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部相繼出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）、《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號）等一系列行政事業單位內部控制規范，要求各行政事業單位積極推進內部控制管理建設。

一、發展現狀

現階段各行政事業單位雖然在財政部出臺的相關文件指導及要求下，內部控制管理制度經歷了從無到有的發展歷程，對本單位內部控制制度建設取得了一定成果，但尚有許多基層行政事業單位因多方面因素的制約，只是實現了內部控制的基礎規劃，并未真正地健全內部控制管理制度，也沒有全面展開實施內部控制措施和適用具體執行程序，且部分實施程序和措施實際可操作性較差。特別是對經濟活動的風險防范意識薄弱，管控手段匱乏，風險防范有效性不高。具體體現在如下幾個方面。

（一）風險意識不強

許多單位由于長久以來的慣性思維，對單位內部控制管理意識相對淡薄，對單位存在的管理風險預警能力不足，對內部控制管理制度的作用和意義并未進行過深入的學習研究，導致其對內部控制制度重視程度遠遠不能適應時代發展。

（二）管理基礎薄弱

一些單位由于內部管理基礎薄弱，一直以來管理較為混亂，管理環節盤根錯節，重點領域隱患較多，運行機制控制不規范，決策、執行沒有進行相互分離，使得內部管控制度難以順暢運行。

（三）內部控制管理制度涉及面不全

內部控制管理制度在制定時本應包含單位運行過程中每一個環節，包括縱向和橫行的每一個層次，是對整個單位方方面面全覆蓋。但是，目前很多單位的內部控制管理制度在制定時只涉及了某些相對容易厘清關系的環節，對于管理環節尤其混亂、難以輕易劃分管理權屬的地方并未涉及。對于關鍵崗位的管理控制規則模糊，權屬不清。導致內部控制滲透面較窄，并不能完全觸及到單位的所有角落。

（四）內部監督軟弱無力

有些單位由于歷史慣性，沒有內部監督的文化和意識，在設計內部控制管理制度時，并未建立關于內部監督的制度，或者雖然建立了，但存在具體實施的邏輯障礙，也并未給予監督人相應的監督權利，使得內部監督流于表面，不能形成切實有效的內部監督。

（五）主管部門監督力度不夠

由于主管部門的監督檢查力度不足，檢查深度不夠，導致基層行政事業單位內部控制制度的建立只是停留在應付上級部門的各類報表報告中，相關的內部控制管理制度不少還只是停留在文件中，內部管理制度的真實性和有效性還要進一步確認。主管部門有待加大其監督檢查力度。

二、健全內部控制管理制度的重大意義

（一）單位自身發展方面

行政事業單位內部控制管理制度是單位業務運行安全的穩定器，是風險管理“看不見的手”，是健康安全發展的保護傘。健全、完善的內部防控管理，可以進一步降低單位政治、經濟方面的風險，提高單位的管理能力，提升單位處理業務的效率，減少單位管理上的內耗，為單位進一步發展提供良好基礎，為職工良性發展提供堅實后盾。

（二）社會效益方面

行政事業單位管理能力的好壞對我國社會穩定有著很大的作用。其自身若能夠在歷史發展過程中做好強化內部控制制度體系，提高內部治理水平，規范內部權力運行，建立健全高效的制約和監督體系，能夠有效發揮行政事業單在廉政建設中排頭兵的作用，則能為社會平穩健康發展發揮積極帶頭作用。全面推進行政事業單位內部控制制度建設，也可以促進單位公共服務效能不斷提高，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎，為實現現代化強國提供有力支撐。

三、推進措施

（一）基本原則

在制定單位內部控制管理制度時，必須堅持以全面推進為主線，確保單位經濟、業務全覆蓋。將內控制度建設貫穿于行政決策、執行、監督的全過程；必須堅持科學規劃，以相關制度為依據，結合自身的實際情況，將內部權力嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節；必須堅持問題導向，針對本單位內部管理的薄弱環節和風險隱患，制定與本單位實際相適應的內部控制制度，提高制度的有效性和針對性；必須堅持共同治理的基本原則，將所有的職工調動起來，全員參與到內控制度建設中來。具體包括下面幾個方面。

1.合法性原則

單位必須以國家的法律法規為依據，在國家的規章制度范圍內，制定本單位的內部控制管理制度。任何超出法律界限的規定制度都將失去權威性和可執行性，必定不能被應用到實際管理中來。

2.全面性原則

內部控制管理制度必須充分涉及到所有的管理環節，既要符合單位業務發展的長期規劃，也要與發展短期目標相結合，二者不能相互沖突。所有的管理環節之間要有機地進行銜接，不能出現前后環節矛盾的情況。

3.針對性原則

內部控制管理制度要對較為復雜、薄弱的環節和涉及重大的業務領域、高風險的管理環節進行單獨研究，區分它們與其他普通環節的不同之處，設定專門管理辦法，對其的控制制度要區別于其他普通環節。

4.制衡性原則

內部控制管理制度應當在管理結構、機構設置、權責分配、業務流程等方面相互制約、相互監督。特別是對于高風險區域，必須充分考慮到相互制約和相互監督的重大作用，將高風險區域的發生概率降到最低。要在制約和監督的基礎上，再保障運行效率。

5.適應性原則

內部控制管理制度應當與單位自身的規模、所開展的業務領域、所面臨的潛在風險等情況相適應。內部控制管理制度不能照搬照抄其他單位的，應當根據單位的實際情況進行調整，直到與單位管理完全適應。

6.一貫性原則

內部控制制度必須具有連續性和一致性。在制定中應該使所有環節絲絲入扣，相互服務，使運行流程順暢、科學。充分考慮前后管理過程的內在邏輯，做到能夠相協調，不沖突。

7.發展性原則

內部控制制度要充分考慮宏觀政策和單位的發展方向，密切根據社會經濟發展制定出具有未來著眼點的規章制度。在以后的社會變化中能夠對單位出現的新問題、新矛盾進行預見性的應對和防范。

（二）具體措施

行政事業單位進行內部控制要考慮的因素有：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等諸多因素，以問題為導向，采用多種工具，制定的具體措施必須科學、嚴謹，管理制度需能適應今后很長一段時期的管理要求。具體分為以下幾個方面：

1.組織多種形式的培訓學習，加強所有職工對內部控制管理的重視程度，提高其思想認識水平，提升其內部控制管理理論水平，對實施內部控制管理的重要性和緊迫性形成統一共識，充分調動全體職工的主觀能動性，在內部控制制度的建設中建言獻策。在培訓結束后要求參與者進行總結，并提交學習報告，以確保開展的培訓活動取得較好的質量。另外還可以通過引進其他兄弟單位的內部控制制度建設方案來參考學習。一個單位內部控制制度的優劣，主要取決于對其制定者思想意識的重視程度和理論水平的高低，所以培訓學習必須先行，以理論指導實踐。

2.系統梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確具體操作環節，在此基礎上對冗余的環節進行刪減，對缺失的環節進行補充，對關鍵的環節進行著重優化，使整個業務流程運行簡潔、高效，而且各個環節之間相輔相成、環環相扣。還要在優化工作結束后對整個業務流程進行書面備案，形成文件，將其印發給所涉及到的人員。

3.全面分析和統計經濟活動中可能存在的各類風險，確定風險點，研判其發生的概率，評估其帶來的后果。特別是對發生概率高、產生后果嚴重的重大風險進行著重研究，根據其特點制定專門的應對策略，并對所涉及到的人員進行交底，形成書面文件備案。

4.著力加強對涉及財務審批、人事選拔等關鍵崗位的控制，對這些關鍵崗位實行分崗設權、分級授權的措施，對所涉及到的審批權利進行嚴格審查，隨時接受上級及單位內部的監督檢查。

5.重大事項實行集中決策，依靠民主集中制來防止權力集中在個別管理者手中，從而抑制權力濫用。同時也能避免重大事項經少數人決策可能不科學、不嚴謹等漏洞，從而防范由此帶來的巨大風險。

6.建立內部控制執行評價考核機制，對執行程序有效性、流暢度、涉及面、實用性等方面進行長期跟蹤，定期評價，對發現的缺陷及邏輯的障礙進行匯總，并舉行全員大會進行修正完善，使其能夠切實適應單位管理需要。

7.建立輪崗制度，對中層管理崗和基層專業崗設定固定工作年限，達到相應時間后，中層管理崗位之間進行部門調換，同一科室的專業崗位之間進行具體業務調換。這樣既調動了各個部門中層管理、各個科室專業技術人員的積極性，也能鍛煉管理人員及專業技術人員的相應能力，為單位培養后備人才提供了空間。

8.建立內部監督及懲處長效機制，成立監督檢查小組，負責對單位的關鍵崗位、關鍵業務環節等進行著重監督，同時兼顧其他事項的檢查，敦促全體職工認真貫徹執行內部控制管理制度。動員全體職工在平常工作中發揮當家人的主觀能動性，積極監督單位的內部控制管理制度的執行程度，及時發現相關問題。

9.相關主管部門要加強監督，對下屬單位建立的內部控制制度進行評判，檢查其是否全面，并對其針對性和有效性等方面進行監督檢查，條件許可最好進行實地檢驗，采取有效的審計措施了解其內部控制，必要時進行內部控制測試。相比于內部監督可能存在的軟弱、懲處力度不足等問題，外部監督更應該發揮其效力，真正使單位內部管理制度落到實處。

四、結語

內部控制管理是一項長期的、動態的管理活動，需要根據單位的發展狀況、國家的政策要求、社會的不斷變化等情況進行不斷改進、完善、創新。需要根據其所處的不同歷史定位進行改革，需要所有工作人員共同學習、共同努力，才能與時代發展相適應。良好的內部管理制度是保障單位在平穩安全環境中運行的壓艙石，是單位實現長久發展進步的助推器。行政事業單位內部控制制度的推進，為我國建設現代化強國管理制度先行起了排頭兵的作用。