基層人民銀行預算管理存在的問題及對策探討

【摘 要】從近幾年內外部審計情況看，基層人民銀行在人員經費與工資計劃不匹配的問題得到根本解決后，預算管理有了很大程度的改善。但在內外部監督日益強化的新形勢下，又產生了新的情況和問題，亟待解決。本文結合近年來內外部審計在基層人民銀行預算管理中發現的問題情況，分析問題產生的主要原因，并從制度建設、體制改革、內部管理等方面提出對策建議，對進一步規范財務收支，改進預算管理，促進央行履職具有重要意義。

【關鍵詞】基層人民銀行；預算管理；問題；對策

人民銀行自2006年開始實行部門預算管理模式以來，預算管理逐步走上了規范化、精細化和科學化的道路，但也出現了許多的問題，其中人員經費與工資計劃不匹配的問題一直較為突出。2015年底，總行進一步加強了人員經費和工資管理，從體制機制上徹底解決了該問題。此后，隨著國家財政預算體制改革不斷深化，中央八項規定、六條禁令和厲行節約反對浪費條例等一系列規范權力運行的制度和法規陸續出臺，中央對提高預算透明度和預算績效管理水平、強化社會監督、提升財政資金使用效率及效益提出了更高的要求，基層人民銀行預算管理又產生了新的情況和問題，亟待解決。

一、基層行預算管理中存在的問題

（一）預算編制及分配還不夠科學

一是預算編制與業務目標關聯度有待加強。大多數基層行預算編制工作參與度最高的為會計財務部門，其次是具有重大預算項目事權的業務部門，最后是其他業務部門。受預算編制時間緊的影響，業務部門參與預算編制主動性不足，容易依賴以往編制經驗，導致預算編制與履職需求、業務目標匹配度存在一定差異。二是預算編制方法不夠合理。目前，基層行人員經費基本能夠根據人員增減變動、地方政策調整、機構設置等綜合因素進行預算編制，而項目支出大部分仍然沿用傳統的基數加增長模式編制，預算編制還不夠細化、不能充分體現實際資金需求。此外，越到基層行，財務支出的計劃性就越弱、隨意性也越大，資金安排和執行不能夠與本級行長遠發展規劃和全年工作計劃較好匹配。三是預算編制與核批分配的契合度不夠高。受預算指標結構、指標分配模式、業務發展變化等客觀因素影響，基層行部分科目預算指標與最終核批分配數存在一定差距，預算偏離率相對較高，編制單位比較容易產生預算分配與預算編制關聯不大的錯誤偏差，影響預算編制質量，最終影響預算執行。

（二）預算執行效果還不夠理想

一是預算執行進度不夠均衡。由于年末追加指標較晚、自身項目安排不合理、年末集中結算等原因，基層行通常四季度支出占全年總支出比例相對較高，預算執行進度不夠合理，依然存在“前松后緊”的情況，為了用足指標，比較容易產生年底集中采購、購置效率和質量不高等情況。二是預算執行合規性有待提高。近年來隨著內外部監督力度不斷加大，違規發放津補貼、預提虛列等觸及“紅線”、“底線”的問題已經基本消除，預算執行方面的問題基本集中在會計核算領域，主要表現為賬戶相互擠占、科目之間串用、基礎工作不夠規范等。三是會計科目設置不能較好滿足履職需要。2005年總行根據人民銀行業務變化對部分會計科目進行了調整，之后其他預算財務科目賬戶一直沿用至今。隨著內外部履職環境、政策法規更新、主要業務發展的變化，現有預算財務科目不能很好的滿足履職需要。比如，目前沒有具體賬戶可以列支離退休人員慰問和活動經費，在內外部檢查中可能存在一定風險。

（三）預算績效評價工作實效還不夠突出

一是預算績效自評結果不夠準確。各級行業務部門作為預算責任主體，負責對本部門預算資金使用效果、預算績效目標完成情況進行績效自評。由于部分評價指標會涉及到反映自身問題，考慮到分值設置的合理性以及對業績考核的影響，自評結果有時不夠客觀和準確，影響工作效果。二是預算績效自評質量有待提高。目前，系統內績效評價缺乏結果反饋制度，績效評價結果如何應用也尚未有明確的要求。對績效評價工作，部分單位可能存在形式大于實質的情況，主要作為一項上級行安排的工作任務來對待，對運用績效評價提高資金使用效率的積極性不夠高，影響了績效評價結果與預算分配的有機結合。三是預算績效監督機制缺失。目前，缺乏預算監督長效機制，績效也未與年度預算安排及調整、項目管理掛鉤，導致預算編制過程、金額、預算執行進度、資金使用方向等缺乏有效監督，且很少進行有效性評估，缺少適度的獎懲措施。近兩年試點開展的項目評審推廣及預算績效評價擴大試點工作，普遍存在業務部門參與的積極性和信息反饋質量不高的情況，致使預算績效監控的大部分工作集中在會計財務部門，績效監控工作促進作用有限。

二、存在問題的原因分析

（一）預算組織管理機制不夠健全

部分基層行對預算績效管理工作的重視程度不夠，預算績效管理意識不夠強烈。盡管各級會計財務部門一直在不斷加強預算管理工作，但業務部門在預算編制、分配和績效管理等各個環節的參與程度還不夠，對預算管理工作認識和理解不夠深入和透徹，預算編制不嚴謹、預算執行不到位、預算分配不符合實際需要、預算管理精細化不足等情況時有發生，一定程度上影響了預算績效管理的效果。

（二）預算管理整體工作有待加強

整體來看，制度層面，《中國人民銀行財務制度》、《中國人民銀行會計基本制度》亟需修訂完善，預算管理制度的部分內容已不能較好適應現行需要。執行層面，個別基層單位知識更新不夠及時，對預算規范管理的重要性認識有待加強，對財務管理過程中的不規范行為風險認識不足。還有個別單位對當前財經政策、法規制度理解掌握不夠透徹和到位，預算管理整體工作的組織、規劃以及制度執行力有待進一步提高。

（三）會計財務人員專業能力有待提升

會計財務人員的專業能力切實影響預算管理工作的質量，基層行會計財務人員往往不同程度的存在會計知識和實踐經驗方面的短板，加之日常工作緊張繁瑣，盡管每年接受會計繼續教育，但在接受新知識、掌握新政策、更新知識結構、提高核算水平等方面仍然有待提高，特別是在運用新的會計政策、采用新的會計處理方法上，相對比較容易出現偏差及失誤，存在一定的風險。

三、對加強和改進基層行預算管理工作的對策建議

（一）加強預算編制管理

盡快理順預算管理關系，會計財務部門要認真落實預算管理主體責任，指導督促業務部門履行預算編制主體責任，做到各司其職、各負其責。從上層機制建設層面，也應充分利用當前業務成果和市場調查手段，建立科學的預算定額標準，為財務預算編制和預算分配提供科學決策依據，指導基層單位依據地區差異、物價水平、業務發展、履職實際等因素，核定預算定額，提高預算編制的準確性，保證預算編制與業務發展同步。

（二）加強預算執行管理

認真落實中央“八項規定”、人民銀行正風肅紀“十條禁令”等要求，進一步嚴肅預算執行紀律，有效防止預算管理虛化、弱化。嚴密業務流程，切實將政策要求和財經紀律落實到財務事項計劃、預算簽報、審核、審批、執行與監督等各個環節，嚴把費用支出關口。嚴格認真落實中央和總行下發的新制度、新規定、新要求，加強重點支出的預算管理，從嚴控制支出標準和范圍，引導財務資源配置和使用效益進一步科學高效。同時強化相關人員政策、制度以及業務培訓，正確理解預算管理相關規定的要求，加強與上級行相關部門的溝通，提升預算編制的合理性及與預算核批分配的契合度。

（三）加強預算績效評價管理

認真總結預算績效評價工作的經驗和不足，健全完善績效評價的組織形式、評級范圍、評價程序以及評價方法，分析各項指標設置的科學性、合理性和可操作性，對各項指標進行修訂、補充和完善。同時，探索建立預算績效評價信息技術系統，定期記錄、更新各單位預算項目績效目標實現情況，做到動態跟蹤、全程監控，發現問題、及時反饋，糾正偏差、完善到位，為預算項目績效評價打下堅實基礎。

（中國人民銀行蘭州中心支行，甘肅 蘭州 730070）

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作者簡介：閆華，（1992—），職稱：會計師，工作單位：中國人民銀行蘭州中心支行。