建設長三角生態綠色一體化發展示范區

楊萍 李偉 應曉妮

摘要：建設長三角生態綠色一體化發展示范區需堅持生態友好型發展理念。本文首先闡述可持續發展與綠色增長等相關理念，進而介紹日本生態城市、美國生態工業園區和美國芝加哥三州都市區綠色經濟發展等國際經驗。在介紹相關理念與國際經驗基礎上，結合當前長三角一體化發展現狀、國際環境和國內條件的復雜深刻變化，提出長三角生態友好型發展需形成新模式，需由區域項目協同向區域一體化制度創新轉變。區域一體化制度創新的主要內容包括：明確權責邊界并加強規劃協調，統一市場準入和項目監管，統籌土地管理與盤活土地指標，破除制度障礙并促進要素流動等。

關鍵詞：長三角 生態綠色 一體化發展 可持續發展

作者簡介：楊萍，中國宏觀經濟研究院研究員;

李偉，中國宏觀經濟研究院博士后;

應曉妮，中國宏觀經濟研究院投資研究所助理研究員。

2019年11月，經國務院批準，《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）正式發布。根據《總體方案》推進一體化示范區建設，有利于率先探索生態友好型發展模式，將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢;有利于率先探索從區域項目協同走向區域一體化制度創新，不破行政隸屬、打破行政邊界，實現共商、共建、共管、共享、共贏。

一、生態友好型發展及相關國際經驗

（一）生態友好型發展

1.可持續發展

1992年里約峰會首次提出發展應具有可持續性，以及為實現這種可持續性，應當將環境考慮納入社會和經濟發展。根據定義，可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展。可持續發展鼓勵經濟增長，可持續發展的標志是資源的永續利用和良好的生態環境，可持續發展的目標是謀求社會的全面進步。將自然資源利用和環境影響與經濟增長脫鉤，是可持續發展的基礎。但時至今日，我們仍未實現可持續發展的目標。

2015年9月，聯合國制定并發布《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》，聯合國大會第七十屆會議決議：《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》，https：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=A/RES/70/1。提出了17項人類需要在2030年以前達成的可持續發展目標，決心采用統籌兼顧的方式，從經濟、社會和環境這三個方面實現可持續發展。其中包括，到2030年逐步改善全球消費和生產的資源使用效率，按照《可持續消費和生產模式方案十年框架》，努力使經濟增長與環境退化脫鉤。聯合國：《可持續發展目標（SDGs）12：負責任消費和生產—可持續發展》，http：//www.gywx.org/article/599。可持續的消費和生產旨在“降耗、增量、提質”，即在提高生活質量的同時，通過減少整個生命周期的資源消耗、環境退化和污染，來增加經濟活動的凈福利收益。

2.綠色增長

根據經濟合作與發展組織（OECD）的定義，綠色增長是指在促進經濟增長及社會發展的同時，確保自然資產能不斷提供人類福祉不可或缺的資源和環境服務。OECD：《邁向綠色增長：給決策者的簡介》，OECD網站，2011年5月。可持續發展是綠色增長的重要背景。綠色增長構想不是可持續發展的替代，而是可持續發展的一個子集。綠色增長以可持續發展倡議為基礎，旨在找到更清潔的增長來源，包括抓住機遇發展新的綠色產業、就業崗位和技術，同時也管理與向綠色經濟轉變相關的結構性變革。綠色增長是一個戰略性概念，是能在經濟與環境界面實現具體可衡量進展的政策運作議程，它使政府把環境放在中心位置來考慮。

根據OECD綠色增長分析框架和測度指標，對中國在全球綠色增長中的相對進程進行了系統評估。OECD：《中國：加快改革步伐、促進綠色和包容性增長》，OECD網站，2013年3月。研究表明：近年來，中國在提升資源環境生產率方面取得積極進展，但仍需深入挖潛;現行政策尚不足以應對日益嚴峻的資源環境挑戰，尤其是高速發展時期所累積形成的高污染負荷，必須充分依靠更為廣泛的政策工具;未來中國更進一步的發展，在很大程度上取決于其能否將環境因素真正融入不同層面的政府決策和不同領域的政策制定中，并確保產業與環境的政策目標和措施能夠協調統一、相輔相成;從長遠看，加快提升綠色全要素生產率，對于實現中國經濟可持續發展和環境持續改善雙重目標至關重要。

任何綠色增長戰略的基本要素都包括兩大類政策。第一類是促使經濟增長與自然資本保護相互給力的廣泛框架性政策。其中包括競爭政策、財政政策、監管構架等。這是在人們熟悉的經濟政策內容中增加一種新認知：環境和經濟是可以雙贏的。創新政策也應被加入這一類。第二類是激勵高效利用自然資源，使污染者付出更高代價的那些政策。政策組合中既有基于價格的工具如環境相關征稅，也有非市場工具如規章、技術扶持政策和自愿方法。

3.生態友好型發展

根據《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，“率先探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢”位居“示范區”肩負的三大任務之首。在探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢的過程中，“要把保護和修復生態環境擺在優先位置，堅持綠色發展、集約節約發展，加快探索生態友好型高質量發展新模式，為長三角踐行綠水青山就是金山銀山理念探索路徑和提供示范”。可見，與綠色增長一樣，生態友好型發展也是一個戰略性概念，是推動生態優勢轉化為經濟社會發展優勢的政策議程和改革議程。作為可持續發展的一個子集，生態友好型發展就是在保護和修復生態環境的前提下，堅持綠色發展和集約節約發展，加快建設資源節約型、環境友好型社會，不斷提高經濟發展質量和生態文明水平。

大力發展綠色經濟和循環經濟是生態友好型經濟發展模式的具體體現。要大力發展綠色經濟，要在生產過程中實行清潔生產，實現廢物的循環利用，實行環境標識、環境認證和政府綠色采購制度，完善再生資源回收利用體系。

（二）生態友好型一體化發展的國際經驗

1.日本生態城市（ECO TOWN）建設

在日本，生態城市是循環型經濟社會在現實生活中的具體體現。日本生態城市建設始于1997年，由其經濟產業省和環境省共同負責。日本生態城市是在零排放的構想下，將產業所產生的廢棄物再重新運用，作為其他領域的原料，即以總投入量等于總產量為終極目標，達到零廢棄物。若再考慮廢棄物處理所產生的溫室氣體減排，則為零排放。不僅是資源再生利用，對于環境沖擊的減緩也有相當的貢獻。甚至在資源再生過程中產生的余熱可作為暖氣或熱水的熱源，垃圾可做成固體燃料，都有助于節省能源。總體而言，通過生態城市建設，不但可以發展新的產業、繁榮地方，而且可以降低自然資源消耗，有助于節能減碳。

日本認為單一產業不易達成零廢棄物的目標，但由數個產業組成的產業團體或跨行政區結合的區域全體共同參與，則有達成這一目標的可能。在跨行政區的一體化發展中，創造不同于以往只注重大量生產的社會，屬于全新的循環型生產系統。

日本循環型經濟制度以《廢棄物處理法》《資源有效利用法》及《綠色采購法》為主，除了鼓勵再使用、再生利用，也呼吁支持再生產品，以塑造或培育生態友好型產品市場，進而促進生態友好型經濟蓬勃發展。

日本從點開始試行，再推廣到面，藉由個體影響整體。各項技術細節，包括廢棄物品回收范圍是否有擴大潛力;既有靜脈設施是否充分運用;搬運與處理是否經濟有效;再生產品供應是否安全無虞等，在地方上經過逐一確認后方才進一步建立網絡或推廣至其他地區。在日本，人們提出3R制造概念，即減少原料（reduce）、重新利用（reuse）和物品回收（recycle）。生態城市內的3R業者，可以藉由計劃的推動，整合地方政府、市民、廢棄物制造者及相關業者，共同穩定提供循環資源，進而培育循環，促進地方發展。

2.美國生態工業園區

工業部門向來為資源消耗量占比最大的部門，也是溫室氣體排放的主要來源之一。因此，如何將循環經濟應用于工業部門更顯重要。通過工業生態系統概念進行工業區資源整合、建立生態工業區體系、構建資源循環和高生態效益之產業環境，已成為不少國家和地區推進產業生態化及資源循環再利用的重要抓手。

1993年，美國成立白宮可持續發展委員會（PCSD），基于可持續發展理念，PCSD于1995年指定四個工業區作為示范性生態工業園區，即弗吉尼亞州的Cape Charles、田納西州的Chattanooga、德州的Brownsville以及馬里蘭州的Baltimore。其中位于美墨邊境的Brownsville采用虛擬網絡模式，即生態工業區的成員企業，不嚴格要求位于同一區域，而是通過計算機模型與資料庫建立聯系，構成區域間成員廢棄物交換的網絡連結，因此具有跨區域的特性。

根據PCSD的定義，生態工業園區：一是一個彼此相互合作且與地方社區有效率地分享資源的企業體所形成的社區，可獲得經濟上的利益、環境品質并促進關于人類商業及地方社區資源的公平。二是經過規劃的物質及能源交換的系統，旨在尋求資源和能源使用的最小化，減廢并建立可持續的經濟、社會和生態關系。

3.美國芝加哥三州都市區的綠色經濟發展OECD.Regional Development Working Paper，Cities and Green Growth：The Case of the Chicago Tri-State Metropolitan AREA.

大芝加哥都市區包括芝加哥及周邊伊利諾、印地安那和密歇根三州相連地區（以下簡稱“三州都市區”）。面對日益緊張的環境壓力和經濟挑戰，三州都市區認真分析判斷綠色發展前景與發展機會，選擇重點發展的綠色專業化部門，并根據專業化部門特點制定專門政策，以促進綠色企業發展和提升城市吸引力。從綠色經濟發展行動實施效果看，三州都市區已顯示出綠色發展的巨大潛力。三州都市區已成為美國重要且不斷成長的綠色集群，特別是專業能源服務集群所在地。三州都市區中的密爾沃基（Milwaukee）都市區是美國最重要且具有國際影響力的水技術集群所在地。三州都市區已成為美國最大的綠色經濟出口區，清潔技術、產品和服務的年出口值在20億美元左右，大大領先于洛杉磯、紐約和舊金山都市區，上述都市區的綠色經濟年出口值在10億美元左右。另外，綠色經濟的發展也對提升城市吸引力發揮了積極作用。

三州都市區的綠色專業化部門與以往的專業化部門及發展基礎密切相關。芝加哥市的四大專業化部門分別是：專業化能源服務、照明、綠色建筑和建設服務、暖通空調和建筑控制系統。芝加哥曾經擁有的氣候交易所也為其儲備了能夠進行碳計算的環境專家。正是基于上述條件，芝加哥市有志于通過發展綠色建筑和綠色基礎設施，成長為美國最佳環境友好型城市。密爾沃基大都市區擁有美國最強的水效率技術，還有與之相配套的空氣和水凈化技術。目前，有150多家公司和研究機構落戶于密爾沃基大都市區，它們生產與水相關的產品，提供與水相關的服務，開展與水相關的研究。此外，電池技術、應用和照明也是密爾沃基大都市區重要的專業化部門。

為了實現綠色發展愿景，三州都市區著力解決綠色經濟發展面臨的人力資本不足、技術儲備不足問題，積極推動豐富的研發實驗室優勢向創新資產轉化，設立優先投資于三州都市區的風險投資基金，完善創新生態環境，促進關鍵綠色產業集群發展，建立和完善有利于實現綠色發展的多層次治理體系等。

三州都市區在人力資本、創新和治理政策方面的主要經驗有：一是需要私人部門和公共部門通力合作，以解決綠色經濟發展中的人力資本短缺和技術錯配問題;二是綠色發展相關的研發活動應加強與當地企業之間的聯系，當地企業能夠從技術轉讓中獲益;三是信息共享和統一能效計劃有助于三州都市區為都市區綠色集群發展營造更穩定的營商環境;四是美國聯邦政府在支持綠色研發、清除立法障礙、提供碳定價的清晰信號等方面的政策措施，在促進三州都市區綠色發展中發揮了重要作用。

4.小結

綜上國際經驗：第一，一體化有利于推進和實現生態友好型發展;第二，生態友好型發展離不開創新，要積極打造創新生態環境;第三，推動生態友好型發展，需要區域內各個利益相關者的共同努力和相互合作;第四，綠色專業化部門選擇離不開已有的發展基礎和條件;第五，要努力解決綠色經濟發展面臨的人才短缺、技術錯配、治理體系不適應等問題;第六，要發揮中央和地方兩個積極性，打造有利于綠色集群發展的穩定的營商環境。

二、推進生態綠色一體化發展的機遇與挑戰

建設長三角生態綠色一體化發展示范區，是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。一體化示范區范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣（以下簡稱“兩區一縣”），面積約2300平方公里（含水域面積約350平方公里）;并選擇青浦區金澤鎮、朱家角鎮，吳江區黎里鎮，嘉善縣西塘鎮、姚莊鎮作為一體化示范區的先行啟動區，面積約660平方公里。

（一）發展現狀

1.水平較高，差異明顯

示范區地處我國經濟最發達的長三角地區，雖然經濟發展水平較高，但仍存在較明顯的區域差異，其中既有發展水平不同，也有發展勢頭和發展格局上的差異。2019年，上海青浦區實現生產總值1166.25億元，人均生產總值為9.46萬元/人，三次產業結構比為0.6∶37.2∶62.2;蘇州吳江區實現生產總值1958.16億元，人均生產總值為14.93萬元/人，三次產業結構比為1.9∶51.5∶46.6。蘇州吳江產業基礎較好，擁有絲綢紡織、電子信息、裝備制造、光電通訊四大主導產業，其中絲綢紡織、電子信息達千億能級，光電通訊、裝備制造為百億能級。吳江人均生產總值、第二產業增加值分別是青浦的1.6倍和2.3倍。嘉興嘉善縣發展水平居中。2018年，嘉善縣實現生產總值582.6億元，人均生產總值為10.02萬元/人，三次產業結構比為3.8∶41.1∶55.0。

2.一體化發展開始起步

示范區生態綠色一體化發展順利起步。江蘇、浙江、上海兩省一市共同推進示范區及先行區空間規劃編制、重大項目梳理、組建管理推進機構等工作，組建示范區理事會及理事會執行委員會。理事會執行委員會于2019年11月5日掛牌運作，執委會結合重點工作、重點項目破題，研究形成了“項目清單”“制度創新和政策清單”。“兩區一縣”積極開展示范區建設相關工作。嘉善縣設立縣委全面融入長三角一體化發展委員會辦公室，建立交通、能源、環保等18個專題工作組，對嘉善區域的定位、規劃、布局、機制等進行研究，對先行啟動區涉及的西塘、姚莊兩鎮開展全方位調查摸底，完成與上海、江蘇的政策差異化研究。全縣各領域深入開展了三地交流合作活動，建立毗鄰地區界河保潔合作等一體化聯動協作機制30多項。吳江區研究制定《吳江區建設長三角生態綠色一體化發展示范區實施方案》，形成空間規劃和產業規劃初步成果。制定支持汾湖先行啟動區建設11條措施。青浦區、吳江區、嘉善縣聯合發布2019年一體化發展工作方案，就產業協同、生態共保、服務共享等七個方面達成共識。滬蘇湖高鐵工程可獲批，通蘇嘉甬高鐵穩步推進。順利開通長三角跨省（上海、浙江）異地就醫門診直接刷卡結算。

3.生態環境普遍改善

示范區“兩區一縣”生態環境質量不斷提升。2019年，青浦空氣質量指數（AQI）達到二級及優于二級的天數為283天，AQI優良率為77.5%，較上年提高4.9個百分點;吳江空氣優良天數為268天，優良率為73.4%。青浦19個地表水環境質量市考斷面達標率為100%，較上年提高15.8個百分點;吳江7個“十三五”地表水環境質量國省考斷面優Ⅲ比例達到85.7%，比上年提高14.3個百分點。青浦區規模工業綜合能源消費量79.28萬噸標準煤，為控制量的92.2%，比上年下降5.3%;產值能耗0.0531噸標準煤/萬元，下降1.1%。吳江全面完成化學需氧量、氨氮、總氮、總磷等四項污染物指標排放量目標和上級下達的非電減煤任務。作為國家縣域科學發展示范點，嘉善生態文明樣板區建設取得新進展。2019年1—6月，嘉善14個縣控以上斷面中，Ⅱ類水斷面1個、Ⅲ類水斷面10個、Ⅳ類水斷面3個，分別占7.2%、71.4%、21.4%，與上年同期相比，Ⅱ類水斷面增加1個，Ⅲ類水斷面減少2個，Ⅳ類水斷面增加2個，Ⅴ類水斷面減少1個;PM2.5平均濃度39μg/m3，同比改善15.2%;臭氧平均濃度為103μg/m3，同比改善5.5%。

（二）推進生態綠色一體化發展的機遇與挑戰

1.國際環境復雜深刻變化

在快速全球化時期，區域一體化議題關注的重點一般是將區域整合進入全球經濟體系之中，通過區域規劃、都市圈規劃，使區域治理以一種開放式的溝通與合作的形式做更有效的整合及合作，解決由于行政區各自為政造成的重復建設、過度競爭問題，以維護和提升區域在全球經濟中的競爭力。目前，全球供應鏈、產業鏈、價值鏈加快重塑，全球治理體系和國際秩序面臨重構，保護主義、單邊主義和反全球化思潮抬頭，多邊主義和多邊貿易體制受到嚴重沖擊，世界經濟面臨的不穩定不確定性因素增多，區域一體化的關鍵議題已轉向經濟社會發展的不平衡不協調問題，特別是生態環保和創新發展。關鍵議題的變化對示范區治理體系和治理能力現代化提出了新要求。

全球新一輪科技革命和產業變革迅速發展，數字經濟、生物技術、人工智能等創新成果層出不窮，深刻影響及改變著人類社會的生產和生活方式。全球新一輪科技革命和產業變革同我國經濟優化升級交匯融合，挑戰與機遇并存。示范區集政策優勢、區位優勢、生態優勢、產業基礎于一身，完全可以通過深化市場化改革、探索生態友好型發展模式和建設創新型社會，變壓力為動力，為實現生態綠色一體化發展增添新的動能和優勢。

2.國內發展條件深刻變化

我國經濟已由高速增長轉向高質量發展，經濟增長正在由中高速轉向中速。受勞動力供給總量下降、儲蓄率下降、結構調整、重化工業階段逐步結束、城鎮化速度放緩、全要素生產率增速大幅提升有較大的不確定性等因素影響，預計“十四五”時期我國潛在經濟增長率將進一步下行，估計由“十三五”時期的6.5%左右降至5.5%左右，比“十三五”時期低1個百分點左右。相對于1978—2017年9.5%的年均經濟增速，5.5%左右的經濟增長率表明，我國將在“十四五”時期進入中速增長階段。在經濟增速下行的大背景下，財政收支壓力會進一步顯現，一方面對示范區生態環保公益性項目建設財政保障產生不利影響，2018年10月底全球綠色經濟高峰會（The World Green Economy Summit， WGES 2018），世界綠色經濟組織委托劍橋大學可持續發展領導中心開展的研究成果《2018年綠色經濟報告：驅動商業、金融及政策創新》（The World Green Economy Report： Inspiring innovations in business， finance and policy， WGER 2018）指出：要全面落實綠色經濟發展，主要挑戰之一是確保投資。為達成聯合國提出的2030年永續發展目標，發展中國家的資金缺口約為2.5兆美元。另一方面也倒逼基礎設施和公共服務領域開展更加深入的市場化改革，積極創新投融資模式。保持較高、實現結構轉型等目標的實現形成一定壓力，需要把準方向，有所作為，逆勢而上。

人民群眾對于美好生活的要求不斷提升。“十四五”時期我國將由小康社會向高質量社會轉變。隨著生活水平的不斷提升和中等收入群體規模的持續擴大，人民群眾對于美好生活的要求也越來越高。特別是在社會保障、公共服務、生態環保、民主參與等方面的訴求更高更廣更多元。這為示范區推進生態綠色一體化發展，促進治理體系和治理能力現代化提供了堅實基礎。

3.“對接上海”訴求與示范區綠色生態一體化發展要求碰撞交融

區域內城市間的協作交流是長三角一體化發展的重要基礎。長三角區域內，由于地緣相近、經濟相依、語言相通（小長三角），又有長江、運河、太湖串連，歷來就有不同形式、不同范圍間城市相互協作與互通的傳統。長三角一體化上升為國家戰略以來，越來越多的長三角城市將“對接上海”作為推動一體化進程、分享一體化紅利的戰略選擇和工作抓手。之所以如此，不僅在于上海已經擁有的中心城市地位，而且在于上海正在建設卓越全球城市、國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，正在強化其全球資源配置功能、科技創新策源功能、高端產業引領功能和開放樞紐門戶功能。換句話說，對接長三角核心城市上海，就是主動接受上海的輻射和帶動，主動分享上海的資源和優勢，主動捕獲上海五大中心、四大功能建設中的發展機遇。

根據《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，選擇在滬蘇浙三省市交界的區域建設一體化發展示范區，是要探索不打破行政邊界，引導交界區域從行政區向共建區演化發展，為全國省際交界地區的發展探索有益經驗。從2019年人均生產總值看，“兩區一縣”中，處于上海市外部圈層根據地均建筑面積、三產能耗、地均產出、人口密度、房價、地均就業等9個指標的計算，可將上海市分為核心圈層、中間圈層和外部圈層。的青浦發展水平最低。可見，僅僅從青浦出發的共建無法滿足“對接上海”的夙愿。實踐中，如能發揮示范區上升為國家戰略的有利地位，通過政策支持和“對接上海”訴求與示范區綠色生態一體化發展要求在碰撞中不斷交融，將有利于推動示范區由項目協同轉向區域一體化制度創新，有利于更好調動和發揮“兩區一縣”各類市場主體的主動性和能動性，更好貫徹落實示范區綠色生態一體化發展任務，更好達成示范區綠色生態一體化發展目標。

三、探索生態友好型發展模式

（一）發展路徑

根據《總體方案》，示范區探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢的路徑包括：一是加強生態環境綜合治理，錨固生態基地，后植生態優勢，構建優美和諧的生態空間，建設著名文化生態湖區，打造生態價值新高地。二是著力發展綠色經濟，打造國際一流創新生態系統，打造綠色創新發展新高地。三是打造江南水鄉文化品牌，建設互聯互通基礎設施體系，提升公共服務保障水平，打造綠色宜居新高地。

（二）重點任務

1.穩住生態優勢，構建良好生態本底

一是要加強太浦河飲用水安全保障，以太浦河為重點，大力推進周邊及沿岸地區工業點源污染治理、岸線綜合整治，對湖泊水體提出明確水質目標。二是要全面強化各類污染治理力度。嚴格執行國家部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄、產業結構調整指導目錄，制定并實施分年度的落后產能淘汰方案。對精細化工、紡織印染、包裝印刷、家具人造板、橡膠制品、塑料制品、磚瓦機械噴漆加工等行業加快推進升級改造。

2.以自然與生態資源保值增值為元規則設計新體制

近期，示范區可以對水田林草湖等要素試行生態銀行辦法，把分散的公共池塘資源集中起來變成資產，由專業化的第三部門進行保護和經營，獲得的收益給資源所有者分紅。長期內，需設計一個以“自然與生態資源的保值增值”為元規則的新架構。

3.利用區位優勢，打造生態價值型產業

示范區需依托湖蕩水網、田園風光、古鎮文化等資源，提升旅游休閑、文化創意、健康養生等產業品質和能級。圍繞環淀山湖、元蕩、汾湖聯合打造馬拉松、自行車、水上運動等體育活動品牌，大力發展體育產業。融合科技、人文等元素，培育發展生物科技農業、創意農業、觀光農業、“互聯網+農業”等新產業新業態。

4.發展綠色產業，孵化綠色科技

針對太湖藍藻污染治理和資源化利用，以及淤泥、濕垃圾、危險廢棄物處理等生態環境問題，引入和孵化出更多環保科技企業。發展智能制造集成、高端智能裝備與測試設備、大數據及云計算、先進傳感器及物聯網、綠色建材、新能源汽車、高性能醫療設備、移動醫療等產業。進行產業布局規劃，明確功能定位。

5.推動系統能力轉型

政府要從以前的招商引資、園區建設、基礎設施建設等能力轉向搭建創新平臺（如創建和管理公共—私人研發平臺）、聯接創新主體、構建創新系統、防治系統失靈、推動產權交易等能力轉型。企業從規模擴張思路轉向創新發展思路，今后應學會搭建企業產品開發平臺、加強組織學習與集體學習、促進研發合作與形成研發網絡。在社會層面，一要加強信任關系，建立和塑造更加緊密的社會關系;二要倡導綠色消費理念;三要建立、組織和動員社會力量參與監督管理。

四、從區域項目協同到區域一體化制度創新

區域一體化發展是一個漸進完善的過程。改革開放以來，無論是長三角的一體化，還是珠三角的一體化，項目協同總是一體化最先開始的地方。通過基礎設施項目的推進實現互聯互通，可首先達成物理層面的一體化。但是從示范區而言，只有項目協同難以實現其定位和發展目標。從國際經驗看，與生態綠色一體化發展相近的可持續發展、綠色增長都是以政策議程的形式來不斷取得共識，并在實踐中得以運用和推廣的。因此，示范區的綠色生態一體化發展過程一定伴隨著區域一體化制度的建設過程，通過區域一體化制度創新，推動示范區的生態綠色一體化發展，走出一條生態友好型發展之路。從目前情況看，區域一體化制度創新應關注以下方面。

（一）明確權責邊界，加強規劃協調

一是盡快明確執委會權責邊界，賦予執委會在跨區域項目行政審批、項目管理等事項上的省級事權，在制度允許范圍內賦予其最大自由，切實發揮其統籌協調功能。部分需要細化的職能，可經報省市一級政府后，由執委會下放給“兩區一縣”政府，形成縱橫結合的管理模式。執委會要引導“兩區一縣”做好投資項目儲備，建立示范區重大基礎設施和跨省域重大合作事項項目庫，向國家爭取劃撥專項土地指標和獎補資金。

二是加強項目規劃的協調性。重視頂層設計和規劃引導。借鑒國內外先進經驗，引入智慧城市、海綿城市、綠色城市等建設理念，運用大數據、虛擬現實等智能化技術手段，提升規劃設計水平。建立統一的基于地理信息系統（GIS）數據庫的規劃管理信息平臺，推進示范區各級各類規劃成果統籌銜接、管理信息互通共享。

三是探索建立跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度。推進稅收征管一體化，實現地方辦稅服務平臺數據交互，探索異地辦稅、區域通辦。對新設企業形成的稅收增量屬地方收入部分實行跨地區分享，分享比例按確定期限根據因素變化進行調整。探索設立以區域土地出讓金為資金來源的示范區項目協同發展專項資金，共同出資設立示范區投資開發基金，專門用于跨區域重大項目建設。

（二）統一市場準入，統一項目監管

一是制定統一的項目準入標準。在兩省一市現行政策基礎上，整合制定統一的示范區企業投資項目核準目錄，對目錄以外的企業投資項目實行告知性備案。按照示范區產業發展指導目錄，聚焦投資強度、環境友好度和未來成長度，全力引進高技術含量、高附加值、高成長性的優質項目。

二是建立統一的企業（項目）監管服務平臺。建立統一的項目在線審批監管平臺，對跨區域重大項目探索建立統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦機制。建立示范區內企業自由遷移服務機制，對落戶示范區的企業，在政策條件、程序方式和服務措施等方面執行統一的標準。梳理確定示范區政務服務“一網通辦”事項建議清單和示范區政務服務通辦事項電子證照共享應用清單，推動示范區政務服務事項的跨省通辦。

三是建立健全跨地區守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。探索統一的公共信用信息數據歸集標準，共同研究制定示范區區域協同社會信用標準框架合作協議，探索設立“示范區信用科技實驗室”。聯合制定示范區內企業信用等級評定辦法，逐步探索建立失信行為標準互認、信息共享互動、懲戒措施路徑互通的跨區域信用聯合懲戒制度。

（三）統籌土地管理，盤活土地指標

一是建立統一的建設用地收儲和出讓管理機制，統籌平衡年度土地收儲和出讓計劃，明確具體的用地結構、布局和規模。探索執行統一績效標準和資源利用效率標準的土地利用全生命周期管理機制。

二是探索示范區內存量土地盤活機制，提高單位土地的經濟承載容量。推進城鎮低效用地再開發，開展調整（撤銷）建設用地批文審批，盤活批而未供土地轉用指標。推進存量用地二次開發，實施增量土地差別化出讓制度改革。完善符合城鄉統一建設用地市場要求的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，依法推進農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，進一步放活宅基地。

三是采用靈活的土地指標管理方式。探索建立跨區域統籌用地指標、盤活空間資源的土地管理機制，探索形成區域間統籌建設用地規模、耕地保有量和永久基本農田保護空間指標的創新機制。爭取兩省一市支持，適當給予示范區部分土地周轉指標，用于臨時性的土地周轉和產業升級。調整示范區建設用地開發強度口徑，將省級以上交通基礎設施建設用地從建設用地總規模中分離出來，同時，規劃新增的重大基礎設施建設用地規模由省級層面或爭取國家層面統籌安排。

（四）破除制度障礙，促進要素流通

一是在示范區建立土地使用權、排污權、用能權、產權等要素綜合交易平臺。建立技術創新成果市場交易平臺，制定統一的成果轉移轉化支持政策，實現區內技術創新成果轉化的市場化配置。加強各類公共資源交易平臺合作，研究建立跨區域交易合作機制，推進信息、場所、專家等資源共享，鼓勵市場主體跨區域自主選擇公共資源交易平臺。

二是探索建立統一的人才評價體系，破除人才自由流動的制度障礙。打破戶籍、身份、人事關系等限制，推行專業技術人員職業資格、繼續教育證書、外國人工作許可證跨區域同行業認證、人力資源市場服務人員資質互認互準。試點推行“人才綠卡”，促進科研院所、高等學校人才與企業科技人才的雙向流動，完善知識產權歸屬和利益分享機制。

三是加強對緊缺急需技能人才和高端人才的聯合培養。制定示范區特殊人才需求清單，面向高層次和特需人才建立專門的服務平臺和交流平臺。推進技能人才培養評價和培訓實訓資源共享，協同開展大規模職業技能培訓。完善國際人才招引政策，推動開展國際人才引進、國內人才居住落戶、人才培訓培養等領域創新試點。

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責任編輯：谷岳