對《高等學校所屬企業體制改革的指導意見》的學習與解讀

李宏秀 戴方喜 趙金龍 魏科梁 楊 楠 汪 婷

（1.三峽大學，湖北 宜昌 443002； 2.武漢紡織大學，湖北 武漢 430000； 3.湖北工業大學，湖北 武漢 430064）

高校所屬企業體制改革是黨中央、國務院的一項重大決策部署，是國家全面深化改革的重要組成部分，改革工作意義重大，是必須要高度重視、認真落實的一項政治任務。但同時，也是一項浩大且復雜的系統工程，政策性強，工作繁重，任務緊迫。如何準確認清政策背景，把握改革目標，明確改革路徑；在改革中積極擔，保持穩定；在改革中依法依規，維護權益；在改革中增添活力，謀劃發展；最終完成校屬企業體制改革任務并促進校屬企業的戰略轉型，是一項需要認真思考并有效推進的工作。

一、《意見》出臺的背景分析

（一）我國高校所屬企業體制改革工作回顧

20世紀80年代開始，部分高校為彌補辦學經費和推動科技成果產業化，發揮自身優勢創辦校屬企業，歷經三十余年的發展，高校校辦企業不斷壯大，并初具規模，成為市場經濟的重要參與者。但是，隨著高校校辦企業數量的增加和規模的擴大，校辦企業中存在的問題也開始凸顯。規范校辦企業管理體制，按照社會主義市場經濟規律規范競爭行為，推動高?？萍汲晒a業化和教育事業健康發展，擺上議事日程。2001年11月1日國務院辦公廳下發《關于北京大學清華大學規范校辦企業管理體制試點問題的通知》，選擇北京大學、清華大學進行校辦企業管理體制規范試點工作，揭開我國高校所屬企業體制改革序幕；2003年10月14日中國共產黨十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調要“完善國有資產管理體制，深化國有企業改革，”“建立健全國有資產管理和監督體制，”“完善公司法人治理結構”。為國有企業深化改革全面布局，并指明方向。

2005年7月23日，全國高校科技產業工作會議召開，會議總結了全國高?？萍籍a業發展情況，在肯定高校校辦企業做出積極貢獻的同時，也深刻分析了校辦企業存在的產權不明晰，管理體制不健全，管理方式落后，監管體制力度不夠，經營不規范，存在較大的經濟和法律風險等問題。會后，教育部下發《積極發展規范管理高?？萍籍a業的指導意見》（教技發〔2005〕2號），明確12字指導方針“積極發展，規范管理，改革創新”；明確工作任務是建立新型的高校產業管理體制，全面推進現代企業制度建設，嚴格管理高校產業活動和投資行為。隨后，教育部下發《關于高校產業規范化建設中組建高校資產經營有限公司的若干意見》（教技發〔2006〕1號），要求高校依法組建國有獨資性質的高校資產公司，依法規范運營高校資產公司。

各省、直轄市、自治區也相繼出臺了相應的規范管理高校校辦企業的文件，自此，我國高校校辦企業全面啟動改革工作。

以部屬院校校辦企業為主的改革，在推進現代企業制度建設、完善法人治理結構、規范企業管理、激發企業內生活力等方面開展了卓有成效的工作。在科技成果轉化、服務社會經濟建設、創新創業示范等方面做出了積極貢獻。北大方正、清華紫光等一批科技型企業上市為代表體現了校辦企業在規模和業績上逐步提升。同時，部分省屬高校也在積極探索校辦企業的規范管理和深化改革，形成了一批有特色的校辦企業經營管理模式。

（二）高校所屬企業的改革環境與形勢分析

中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》（2015年8月24日）以頂層設計給出了國有企業改革的時間表和路線圖；同年，中共中央、國務院印發《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，要求逐步實現高校與下屬企業剝離。特別是十八大以來，中央開展了一系列專項改革，包括事業單位分類改革、國資國企改革、僵尸特困企業治理、黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構改革、國家部委機構調整、中央黨政機關所屬企業改革以及軍事后勤改革等。目前絕大多數國資國企已經完成體制改革，并建立現代企業制度。

然而，高校校辦企業改革進展緩慢。國務院國資委研究中心研究員胡遲認為，相比于普通的國企改革，校辦企業的改革幅度和力度稍顯滯后?！氨M管校辦企業當中不乏許多優秀的企業，但相比于國資委、財政部監管的國有企業，校辦企業的總體改革步伐較慢，規范程度也較低”。

為推動改革，2015年6月，教育部印發《關于進一步規范和加強直屬高等學校所屬企業國有資產管理的若干意見》，文件要求，“高等學校應以管資本為主，加強所屬企業國有資產的監管，加快建立事企分開、權責明晰的國有資產監管體制機制，防范國有資產流失，實現國有資產保值增值”；文件還要求，“在直屬高校企業中建立退出機制，對長期虧損、扭虧無望的企業，依法依規關、停、并、轉；對與學科建設無關、對教學科研無促進作用或長期不向高校分配利潤的企業，要盡快撤出投資；對產權鏈條過長難以監管的企業，要壓縮產權層級或退出投資”。

2017年6月，中央紀委監察部在對北京大學、清華大學、北京師范大學等29所中管高校黨委專項巡視中，有23所高校被指出存在校辦企業管理混亂的問題和廉潔風險。校辦企業監管的現實困境與高校嚴謹的國有資產監管體系顯得“格格不入”。習近平總書記在聽取中央巡視報告時指出，針對這個問題，必須整頓、清理、瘦身、正風。改革再一次被提上日程。

2018年5月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《高等學校所屬企業體制改革的指導意見》（以下稱《意見》）文件要求，“對高校所屬企業進行全面清理和規范，高等學校所屬企業體制改革，要堅持國有資產管理體制改革方向，尊重教育規律和市場經濟規律，對高校所屬企業進行全面清理規范，理清產權和責任關系，分類實施改革工作，促進高校集中精力辦學，實現內涵式發展”。

二、高校所屬企業體制改革的重大意義

高校所屬企業改制是深化教育改革的重要內容，也是按市場規律規范高校校辦產業發展的必然。無錫太湖學院高教研究所所長闕明坤認為，“這次的會議提出了對高校所屬企業的全面清理，高校所屬企業體制改革方向更加明確，力度更大，范圍更廣，要求更嚴，任務也更重。這有利于明晰高校校辦企業產權關系，理順校辦企業管理體制”。

根據改革要求，高校所屬企業將轉變為承擔有限責任、自主經營、自負盈虧、依法納稅的市場主體，并對國有資產承擔保值增值責任?！斑@樣高?？梢园残膹氖陆虝斯ぷ鳎凇p一流’建設背景下，更加重視內涵建設，而企業經營業務由高校領導的資產公司獨立自主經營。”闕明坤說。

因此，對于學校而言，所屬企業體制改革是提升學校治理體系和治理能力現代化、改革完善學?？萍汲晒D化機制的重要舉措，對于促使學校聚焦教學科研主業，提升學校治理體系和治理能力現代化水平，促進高等教育內涵發展，辦好中國特色社會主義大學具有十分重要的意義；對于學校所屬企業而言，能夠以體制改革工作為契機，納入經營性國有資產監管體系，可以在管理、決策、政策等方面取得優于學校的支持，可以促進管理更專業。決策更高效。運行更順暢，可以更好地促進企業發展，實現學校所屬企業戰略轉型。

三、《意見》精神實質解讀

（一）總體要求

《意見》要求，“本次改革必須全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在黨中央、國務院統一決策部署下，堅持科技體制改革、國有企業和國有資產管理體制改革方向，尊重教育規律和市場經濟規律，改革完善高?？萍汲晒D化機制，推動高校所屬企業清理規范，提質增效，促使高校聚焦教學科研主業，提升高校治理體系和治理能力現代化水平，促進高等教育內涵發展，辦好中國特色社會主義大學。”換句話說，通過此次改革，高校除了投資組建資產公司外，不再辦任何企業，除了按照現代企業制度監管好資產公司外，不再管任何企業，使高校真正回歸本源，專注于人才培養和科學研究。

此次改革所遵循的基本原則是：

1.強化責任，明確目標，高校主體責任，政府指導監督。

2.試點先行，分步實施，問題導向，典型示范，扎實推進。

3.統籌規劃，分類施策，尊重規律，因地制宜，多措并舉。

4.保障權益，平穩過渡，穩中求進，正視歷史，政策銜接。

5.依法監管，嚴防流失，合法依規，審計監督，失職追責。

此次改革所涉及的范圍是公辦普通高校投資設立的校辦企業。包括部屬公辦普通高校，地方公辦普通高校作為投資人所辦的全民所有制企業和國有獨資、控股、參股企業，以及開展社會經營服務的工程中心、科研所等經營實體。

（二）改革方式

《意見》提出了四種改革方式，即清理關閉、脫鉤剝離、保留管理和集中監管。簡稱關、剝、留、管。

1.關：清理關閉。對“僵尸企業”、空殼企業、長期虧損且扭虧無望企業進行注銷、撤銷、破產處置。

2.剝：脫鉤剝離。將與教學科研無關的企業，或者對教學科研關聯度不強、投資鏈條過長、監管難度大，收益不明顯、創新能力匱乏的企業，整體劃轉給國資監管機構所屬的國有資本營運公司。也可依法采取出售、轉讓等其他方式進行脫鉤，收益用于企業改革成本補償和學校教育科研事業補充。

3.留：保留管理。將與教學科研相關的科研中心、工程中心、出版社、科技園、設計院、實訓基地、林場農場和直接保障學校后勤服務等企業，交由資產公司管理。保留企業的下屬子公司清理關閉、脫鉤剝離?？萍汲晒鲀r入股的股權由資產公司持有，納入國資監管的資產公司旗下只能存在一級公司，按照現代企業制度要求，規范法人治理結構。

4.管：集中監管。通過此次改革，原則上，高校不再新辦企業，實際上，在《意見》頒發后，高校從有利改革推進的角度出發，也應該暫停新辦企業，包括資產公司，也應暫緩投資興辦企業。沒有保留企業的高校也不保留資產公司；保留的資產公司及其保留企業納入經營性國有資產統一監管體系

（三）職責分工

學校是改革工作的責任主體，學校黨委書記、校長是改革工作第一責任人，具體組織實施本校改革工作。學校要成立改革工作領導小組，在書記、校長直接領導下，分管組織、人事、財務、資產的校領導各司其職，推進所屬企業改革工作。

企業改革工作要專班專人。已經成立的資產公司，是改革工作的直接推進者和實施者；沒有成立資產公司的，可以由國有資產管理部門牽頭落實各項改革任務。工作專班的主要任務是開展改制調研，摸清家底，組織清產核資和資產評估，編制改革實施方案，做好資產和債權債務的接收與處置，做好企業員工及其黨、團、工組織關系接轉，調整勞動、薪酬關系和社保關系接續，加強企業管理防止國有資產流失。

政府有關部門要加強服務、指導和監督。高校主管部門負責牽頭組織改革的實施，審核校辦企業改革工作方案和審計評估報告，報財政或國資監管部門審批。教育主管部門、財政部門等履行國有資產監管職責的機構對校辦企業改革進行監督檢查。財政部門可以設立高校所屬企業體制改革專項資金預算，用于改制中歷史問題處理和改制成本補償。稅務、市場監管以及銀行、保險等機構應在提供政策咨詢服務的同時，配套完善高校所屬企業體制改革政策，簡化辦事流程、提高辦事效率

（四）實施步驟

1.時間節點

根據教育部對于改制工作的部署和安排，2018年至2020年，選擇部分部屬院校（地方政府同樣選擇部分地方高校）進行體制改革試點，并對試點工作進行認真總結，形成改制工作推廣的示范性經驗和辦法。2020年至2021年6月，在全國公辦普通高校全面推開并基本完成校辦企業體制改革。

2.工作程序

（1）開展清產核資。自行組織或聘請第三方機構，全面摸清校辦企業家底。包括各類公司（或企業）開設與存續情況，注冊資本出資形式、時間、額度、比例及其權益約定，法人治理結構、經營情況、財務情況、從業人員情況等。特別要對債權債務、租賃資產、教學科研與經營共用資產核實清楚、明晰產權。要對從業人員的身份、勞動合同、“五險一金”繳納情況核實清楚。對于擬出售、轉讓的企業還應出具資產評估報告，對于控股、參股企業，也應由第三方機構對所出資部分提交資產評估報告。

（2）規范資產公司。《意見》要求高校應先成立資產經營公司，將所屬企業均轉入高校資產經營公司。高校應從自身科技產業發展戰略、現有經營性資產規模、現有校辦企業主營業務與運營能力，以及高校對校辦企業的管理模式與機制等進行分析，決定是否適合改組或組建資產公司。

（3）編制實施方案。實施方案按照“一校一策、一企一案”的原則編制，可以在制定學校關于所屬企業體制改革總體實施意見的基礎上，針對不同企業制定單個改制實施方案?？傮w實施意見應對資產公司組建或改組進行決定，從宏觀上對校企改革在指導性、政策性及保障措施方面明確規定。

（4）穩妥實施改革。

學校（資產公司）應認真學習和準確理解相關政策法規，嚴格執行各項規定和批準的實施方案，統籌運用清理關閉、脫鉤剝離、保留管理等方式積極穩妥地實施改革。政府職能部門和監管部門要搞好服務，及時跟進，在事前、事中、事后履行好審批、咨詢、監督職責。

在實施改革中重點把握以下工作：

①要從學校事業發展大局和長遠把握校辦企業的去留問題。首先，要將保留企業嚴格控制在與學校教學科研、后勤保障密切相關的標準上。判斷的另一個角度，是該企業能否作為自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立市場主體；其次，要平衡學校短期利益和長期利益的關系。對關閉、轉讓、出讓的企業要按照《公司法》和《公司章程》，妥善處理產權關系，調整資產關系，對教師以科研成果為主要出資形式的參股企業，要做好國有股權轉讓后的跟蹤服務，促進其穩定發展。對劃轉、轉讓企業要規范企業名稱，原則上不得冠用校名（含校名簡稱）。

②以人為本，穩定和諧，做好人員安置和社會保險關系銜接。高校根據國家法律法規、學校人事政策，因地制宜，采取多種方式妥善安置企業相關人員。企業中事業編制人員可選擇留在企業或者返回學校，對于選擇回到學校的人員，學校應采取多種方式妥善安置；對于選擇留在企業的人員，企業要依法依規做好人事勞動關系、黨團組織關系轉移接續等工作；對于高校企業現有勞動合同制人員，由企業按照《勞動合同法》和《勞動合同》做好續聘和解聘工作。

③謹慎、穩妥地做好債權債務的清理與處置工作。在責任界定上既要嚴肅紀律，不心慈手軟，也要尊重歷史，實事求是。對于成因特別復雜、時間跨度長、相關責任人變化大、債權債務主體不明確的要引進法律顧問、財務顧問、稅務顧問進行分析評估，出具獨立意見，供學校改革領導小組集體決策。

④政府職能部門要重視高校關閉企業“注銷難”的問題。應按照國家稅務總局《關于進一步優化辦理企業稅務注銷程序的通知》（稅總發〔2018〕149號）和國務院2019年1月2日常務會議精神，通過深化“放管服”改革，簡化注銷流程、簡化注銷手續、實行注銷分類處理、推行注銷“一網”服務等措施，加快解決企業“注銷難”問題。

⑤加強國有資產監管。高校應履行出資人職責、按時出資到位，調整好高校本級財務會計科目，將經營性資產調整為對外投資。由于房產、地產等轉變性質困難且復雜，一般不應納入對外投資范疇。學校應建立資產有償使用制度，對高校企業確需使用學校地產、房產及基礎設施、科研實驗設備的，應以租賃合同形式合理確定租金標準及其核算、繳付方式，不納入企業經營管理的各類資產一律回歸學校統一管理。

⑥處理好改革與科技成果轉化問題。改革不影響學校科技成果轉化工作，原則上，學校不再利用科技成果新辦企業，但科技成果轉化的平臺建設、機制建設必須進一步加強，鼓勵創新創業的政策措施必須進一步完善。

⑦處理好保留企業的發展問題。首先，明確資產公司的定位與功能。資產公司不從事具體生產經營活動，通過對高校科技產業的控股、參股，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，引導高校科技成果產業化；其次，利用好高校社會資源、文化資源、人力資源和科技產業政策，促進所屬企業發展。要嚴格遵守市場規律，要不斷完善現代企業制度、機制建設，推動企業發展。

（五）工作要求

1.加強組織領導

高校要切實承擔起改革的主體責任，高校主要領導必須下定決心，提高政治站位，算好政治賬、穩定帳、經濟賬。高校黨委要加強對所屬企業黨組織的領導，充分發揮企業黨委（黨組）領導作用和基層黨組織戰斗堡壘作用。做好教職工思想政治工作，加強政策宣傳和輿論引導，輿情應對，引導干部職工積極支持改革，主動參與改革，保障其知情權、參與權、表達權和監督權，維護好干部職工合法權益。

2.強化工作落實

高校所屬企業體制改革是黨中央國務院做出的重大決策部署，各有關部門要切實提高政治站位，統一思想認識，落實工作職責，強化協同配合，形成工作合力。要積極主動作為，為高校所屬企業體制改革提供政策支持和便利服務，統籌推進改革任務的落實。

3.嚴肅責任追究

高校及所屬企業要嚴格遵守企業國有資產法律法規，嚴肅財經紀律，不得違規隱匿、轉移、轉讓、出賣企業資產或變更企業登記，不得借改革之機逃、廢債務，不得以任何方式干擾、阻礙中介機構開展審計、評估和產權交易工作，不得搞內幕交易和利益輸送。主管部門、財政和國資監管部門要會同有關部門切實加強對改革工作的監督檢查，將改革工作納入高校黨政主要領導干部經濟責任審計范圍。對因違法違規造成國有資產損失的責任主體，嚴肅追責問責，構成犯罪的，依法追究刑事責任。