法治央企建設視域下國有科技型企業規章制度體系的構建與實踐
——以A公司為例

張玲惠 李玉杰 楊 云

（上海發電設備成套設計研究院有限責任公司，上海 200240）

A公司原為部屬科研院所，1999年轉制為國有科技型企業，2011年成為某央企（以下簡稱“集團公司”）成員企業。A公司主要從事清潔高效火電、清潔能源、新能源領域的共性及關鍵應用技術研究。2018年開始A公司規劃并實施了為期三年的規章制度體系“一體化”融合建設計劃。本文結合A公司規章制度體系建設情況，探討了國有科技型企業在規章制度體系頂層設計、建設原則、實現路徑等方面需重點關注的問題，并針對性地提出了解決問題的主要思路和措施，為同類企業規章制度體系建設提供了有益探索和成功實踐，具有一定的借鑒意義和參考價值。

一、健全規章制度體系的必要性

（一）全面推進法治央企建設的必然要求

國務院國資委印發《關于全面推進法治央企建設的意見》，提出了“治理完善、管理規范、經營合規、守法誠信”的法治央企建設目標。規章制度體系是企業依法規范管理的基礎，是依法治企不可或缺的重要保障，是實現法治央企建設目標的制度支撐。因此，建設科學規范的規章制度體系，必然是全面推進法治央企建設的前提和保證。

（二）落實集團公司法治建設工作的內在要求

“十三五”期間，集團公司全面落實國資委建設法治央企的決策部署，深入研究推進中國特色現代國有企業規章制度體系建設，實行“管理制度化、制度流程化、流程信息化”，確保企業依法規范管理。A公司作為集團公司成員企業，嚴格貫徹落實集團公司要求，落實依法治企總體部署，在集團公司規章制度體系建設目標要求和總體框架內，開展A公司規章制度體系設計和建設，切實擔負起法治建設重大責任，為集團公司推進法治央企提供支撐。

（三）企業高質量發展的迫切需要

面對百年未有之大變局，企業不僅需要掌握關鍵技術、提升核心競爭力，還要一體推進企業治理體系和治理能力現代化，為企業實現高質量發展保駕護航。良法是善治之前提，建立健全規章制度體系是引導和推進企業高質量發展的重要基礎和堅實保障。

二、規章制度體系存在的不足

A公司作為轉制科研院所，在發展歷程中經歷過多次體制機制變革，規章制度體系也隨之發生較大變動，多個管理體系的制度性文件未集中統一管理，存在內容矛盾、權責缺位或多頭管理等共性問題，尤其是近年來規章制度體系不兼容、不系統的問題日益凸顯，具體表現在以下幾個方面：

（一）頂層設計不完善

由于歷史原因，2018年以前，A公司尚未建立系統、完整的規章制度體系框架，建章立制工作缺乏統籌規劃和頂層設計，規章制度僅籠統劃分為章程、基本制度、專項制度、業務指南四類，由各部門按照實用性原則，依據職能職責和工作實際提出制度需求并組織制定和維護，部門間各自為政，制度間缺少協調銜接，導致規章制度層級不清、條理不明，管理口徑不一、顆粒度不均，甚至存在管理空白或矛盾沖突。

（二）研究制定不細致

由于各部門重視程度不夠，有些規章制度起草時，缺乏深入調查研究，存在生搬硬套、實用性不強等現象，甚至存在制度內容與集團公司要求不符、上下位制度規定不一致等情況；制度征求意見時，有時流于形式，導致職責不清、內容不當、可操作性不強等問題時有發生；審議會簽時，審核把關不嚴，出現表述矛盾、歧義，制度發布后還要“打補丁”補救。

（三）實施效果不明顯

規章制度作為企業內部“法律”是全體員工需遵循的基本規則。在A公司生產經營過程中，重“立法”、輕“執法”，重建設、輕應用的現象還普遍存在，員工運用法治思維和依規辦事的能力亟待提高。部分規章制度發布后被束之高閣，經營活動實際未嚴格按規章制度管予以規范、管控，仍按照習慣、經驗辦事，導致規章制度與實際工作“兩張皮”。

（四）評估機制不健全

規章制度體系建設是長期、動態的過程，需要建立評估反饋機制，及時總結經驗，持續優化完善，一般包括規章制度有效性評價和體系運行效果評估兩個維度。2018年以前，A公司通過制度編制及執行情況自評價、內控評價、管理評審等途徑，初步建立了規章制度的評價機制，但對評價內容、評價方式、評價結果運用等未進行細致規定，也未建立規范、有效的規章制度體系評估機制，規章制度體系的實際運行效果難以衡量、評價。

（五）考核問責不到位

規章制度年度修編計劃執行情況未納入各部門年度考核，計劃執行缺少約束力，隨意性大；規章制度設計、制定時，不少制度缺少懲罰和問責條款，制度執行時，主要依靠員工自我管理、自我約束，違規行為發生時，缺少問責依據和懲罰標準。

三、規章制度體系建設思路和原則

鑒于規章制度體系存在的不足，2018年6月正式啟動規章制度體系“一體化”融合建設項目，推進對原有的規章制度體系優化、再造。

（一）總體思路

A公司規章制度體系建設的總體思路是認真貫徹集團公司法治央企建設工作部署，在集團公司規章制度管理框架下，以A公司發展戰略為統領，以公司章程為基礎，以組織架構及職責分工為基準，全面梳理、深入分析規章制度體系現狀，研究和建立A公司規章制度體系和建設規劃，完善規章制度編制規則，打造制度有效性評價模型，促進規章制度“立、改、融、廢”，構建規劃引領、系統科學、權責清晰、編制規范、持續優化，覆蓋多體系、涵蓋全流程的規章制度管理體系，夯實A公司管理基礎，為企業經營管理活動健康有序發展提供有力保障。

（二）基本原則

1.一致性原則

建設規章制度體系必須以國家法律法規為根本遵循，緊緊圍繞法治央企建設總體要求，全面承接集團公司依法治企工作部署，推動和保障A公司發展戰略落地；同時，公司章程是企業各層級規章制度制定的依據，上位制度又是下位制度的制定前提，下位制度是對上位制度的落實。各層級規章制度必須與公司章程保持一致，下位制度必須與上位制度保持一致，才能實現制度之間的邏輯自洽，形成科學的規章制度體系。

2.系統性原則

建設規章制度體系必須跳出局部環境的束縛和影響，要運用系統論方法，更加重視體系的頂層設計和整體規劃，基于系統性、結構化的規章制度體系框架，科學規劃、合理布局，引領規章制度體系高質量建設。

3.適用性原則

建設規章制度體系必須正確處理好建設與應用的關系，規章制度最終是用來規范和指導實際工作的，因此務必突出體系的實用性和適用性，確保建成的規章制度體系管用、好用。

4.流程化原則

建設規章制度體系必須貫徹“管理制度化、制度流程化”的要求，規章制度要接地氣，要配套標準、可控的流程，并運用信息化手段，促進企業依法合規開展經營活動。

5.漸進性原則

建設規章制度體系必須實事求是、循序漸進。因歷史原因，A公司規章制度體系歷經多個“版本”，經?！靶扌扪a補”，規章制度體系的優化再造不可能一蹴而就，同時由于投入人手有限，體系建設必須有計劃、有步驟地逐步落實。

四、規章制度體系建設方案

建設規章制度體系必須圍繞服從和服務于企業發展戰略，A公司堅持問題導向，著力解決現有規章制度體系存在的突出問題，對標學習先進管理經驗，理清工作思路，引入體系化、流程化管理理念和方法，建立健全相應的評估反饋機制，推進實施規章制度體系“一體化”融合建設，規范和完善規則、流程，切實提高規章制度“立法”質量，持續加強規章制度宣貫培訓，不斷提升職工的依法合規意識，保障企業高質量、可持續發展。

（一）診斷問題、對標學習，明確重點優化方向

規章制度體系建設必須緊密聯系實際、立足解決問題。在建設方案設計階段，A公司先后組織共計30余次調研訪談，召開80余場多層次、多形式、多領域的溝通會。通過深入全面調研，圍繞現狀分析，從制度體系的設計層面和執行層面梳理查找出10個方面的具體問題并進行分析診斷，以問題為導向，從制度體系缺陷評估出發確定制度體系建設整體思路和任務目標，最終把問題的解決方案全部融入新的制度管理體系中去，使制度體系建設與業務流程優化、管理效率提升結合更加緊密。同時，A公司組織赴集團公司兄弟單位進行對標學習，通過現場溝通和充分交流，將一體化整合管理理念，科學、規范的制度分類規則，規章制度流程化、信息化等先進管理經驗引入到新的規章制度體系建設方案，高標準、高質量建設A公司規章制度體系。

（二）認真策劃、精心組織，科學制定工作方案

規章制度體系建設是一項復雜的系統工程，涉及各個部門、方方面面，必須有組織、有目標、有計劃的推進落實。在建設工作啟動前，A公司基于體系建設總體思路和基本原則，結合前期調研和對標學習，經過充分論證，研究制定《A公司規章制度體系建設項目工作方案》（以下簡稱“項目方案”），明確建設目標、重點任務、工作計劃、時間節點和保障措施；成立項目領導小組和工作小組，保證各部門、各層面的協調聯動，同時聘請外部咨詢公司，聯合組建項目小組，保障項目有效推進。

（三）明確目標、壓實責任，落細落實建設任務

項目方案從建立框架、明確規劃、完善機制三個方面確定五項重點任務，以“責任領導+責任部門”形式，列出任務清單，全力全速推進規章制度體系建設。項目領導小組定期聽取工作小組、項目小組落實相關工作任務進展情況匯報，及時部署下階段工作任務，壓緊壓實責任，確保規章制度體系建設目標正確、路徑明確。

1.建立系統科學的體系框架

按照“系統、科學、分級、分類”原則，以公司章程為基礎，嚴格貫徹落實國家法律法規、規范性文件，精準承接集團公司規章制度要求，整合多體系管理文件，研究設計規章制度管理架構，構建A公司規章制度體系。A公司規章制度體系劃分為治理監督、職能支撐、運營管理三大領域，并按照“頂層治理、中層支撐、底層操作” 的管理視角設置四個層級，其中每個領域下設若干大類，每個大類包含若干子類，最終形成《A公司規章制度體系框架》，共包含19大類、74子類，并實現與集團公司制度體系映射對接。

2.制定規范合理的規章制度建設規劃目錄

按照“統一規劃、分步實施、動態調整”的原則，以發展戰略規劃為引領，基于規章制度體系框架，圍繞業務流程的優化完善和有效落地，制定并發布《A公司規章制度體系建設規劃目錄》（以下簡稱“規劃目錄”），規劃建設規章制度共計443項，基本涵蓋了生產經營各個方面。每年年底由責任部門依據“規劃目錄”結合工作實際制定次年規章制度修編計劃報歸口部門，經審核批復后，各部門根據年度修編計劃開展規章制度修訂工作。同時，歸口部門或責任部門可根據工作實際，提出“規劃目錄”調整申請，履行審批手續后按照調整后的“規劃目錄”執行，增強規劃的適應性和可操作性。

3.系統評估現行有效規章制度

搭建制度評估模型，對A公司現行重點規章制度逐一進行評估，并在此基礎上，提出原有規章制度與新體系的“立、改、融、廢”銜接方案。其中，原有355項制度需按新體系進行修訂完善，新規劃建立制度71項，原有的35項制度需按新體系要求合并為17項，廢止原有的規章制度7項。規章制度新舊體系融合自2018年10月開始，按照緊急、一般和適時，分為三個階段逐步推進，計劃用三年時間最終完成規章制度體系“一體化”融合。

4.推動規章制度規范化、流程化和信息化

通過建立健全相關工作制度，開發建設信息化管理系統，確保規章制度體系建設工作有序開展。一是修訂《A公司規章制度管理辦法》，明確規章制度管理職責，確立規章制度體系框架和規劃目錄，規范規章制度計劃、起草、審查、簽發、評估等環節的管理要求；二是制定《A公司規章制度編制管理規定》，建立規范化、標準化的規章制度編寫規則；三是制定《A公司流程管理辦法》和《A公司權限表》，踐行“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”的管理理念，加強流程規范化管理，通過規范編制制度對應的流程圖和流程說明，推進制度與流程深度融合，提高規章制度運用效率，保障規章制度有效落地執行；四是上線規章制度管理系統，集規章制度修編、審核、會簽、審批、發布、查詢等功能于一體，實現規章制度的全生命周期信息化管理。

5.健全規章制度體系評估機制

按照“邊建、邊用、邊完善”的原則，強化對新規章制度體系的評估評價。每年年初組織實施規章制度修編計劃制定工作時，同步組織開展體系建設和制度執行情況自查評估，并結合自查評估情況制定當年的規劃目錄調整建議和規章制度修編計劃，實現體系的即時評價和動態調整。通過巡察、審計、管理評審、內控評價等多體系、大協同的方式監督檢查規章制度體系的運行情況，按照PDCA（計劃-執行-檢查-改進）改進提升路徑，保證制度體系有效落地。組織開展采購、合同等重點領域規章制度執行情況專項監督檢查，及時梳理和發現現行制度存在的問題，開展針對性修訂工作，及時堵塞體系漏洞和管理空白，形成制度體系管理完整閉環。

（四）確定計劃、嚴控節點，穩步推進體系建設

針對項目方案確定的重點任務進行認真梳理，結合工作實際，細化重點目標任務，制定時間表，畫好路線圖，分解落實形成體系建設工作計劃，明確時間節點和階段目標。各部門按照職責分工，密切配合，通力協作，確保按計劃、分階段地推進規章制度體系各項工作任務按期高質量完成。

（五）多措并舉、協同保障，全力推進項目方案落地

為確保規章制度體系建設工作順利開展，需要從組織領導、考核約束、培訓宣貫、文化建設等方面提供有力保障。

一是加強組織領導。主要負責人履行法治建設第一責任人職責，高度重視、支持規章制度體系建設，聽取建設階段性成果匯報，始終準確把握規章制度體系建設的方向；成立規章制度體系建設領導小組，負責審定項目方案、統籌協調體系建設工作、研究解決體系建設過程中遇到的重大問題；發揮外部咨詢機構的智庫作用，對體系框架的科學性、規劃目錄的系統性和制度內容的準確性進行把關審核。

二是將規章制度體系建設情況、規章制度修訂情況等納入各部門法治建設年度考核保障性指標，增強規章制度修訂計劃執行的剛性約束，推動各部門建章立制工作能力和水平不斷提升。

三是在項目方案實施過程中，通過項目啟動會、調研溝通會、個別訪談等環節，開展制度體系建設宣貫，闡明規章制度體系建設的意義，規章制度管理的機制與原則，傳達規章制度體系的管理要求、管理規則；同時建立規章制度宣貫機制，采取定期宣貫與不定期宣貫相結合的方式，強化全員“遵制度、守規矩”意識，增強執行規章制度的自覺性和主動性，切實做到“按制度辦、按流程干”。

四是通過開展法治宣傳、普法教育等，切實提高領導干部依法治企、全體員工依法辦事意識，將規章制度學習作為新員工培訓、基層干部教育、黨員集中學習、員工集體學習的重要內容，營造全員“學制度、守制度、用制度”的良好文化氛圍。

五、規章制度體系建設成效

（一）實現規章制度管理體系化、規范化

一是建立系統的管理機制。通過系統科學設計，形成層次分明、結構合理、各司其職、運轉有序的制度文件管理體系，涉及制度架構體系（包括制度分類與層級、制度目錄編制、制度目錄定期評估與升版）、職責分工體系，制度編制體系（包括起草、會審、審批、簽發管理）、制度執行體系（包括制度宣貫與歸檔、執行與監督）等全流程各環節。二是完善規章制度管理規范。編制專門制度統一規范規章制度體例、格式、主要內容、附件、附表，制度編制管理表單和模板，實現制度管理規范化。三是多體系文件融合管理。職能管理、業務管理、QHSE體系文件、內控體系文件、黨內制度、操作規范等多體系制度文件實現編制流程管理統一、制度編號統一、歸口管理職責統一、發布歸檔統一，在統一的制度體系架構下各司其職，并保持具體文件編制要求上的靈活性。

（二）建立規章制度有效性評價模型

一是建立規章制度有效性評價模型，從制度體系、制度集合、制度單體三個維度進行評價。其中，制度體系評價包括組織保障、體系框架及管理流程3個方面共9條評價細則；制度集合評價包括全面性、系統性和一致性3個方面共9條評價細則；制度單體評價包括結構科學性、條款適用性、風險可控性、依法合規性、行文規范性5個方面共17條評價細則，通過有效性評價模型奠定了各部門開展制度日常評估的基礎。二是建立制度執行監督的三道防線，加強制度執行監督力度。三道防線分別為起草部門的自評價、制度歸口部門的規章制度體系有效性評價、審計部門和QHSE體系管理部門的規章制度監督評價。三是建立定期評價和反饋機制，基于有效性評價模型，結合監督評價中發現的問題，每年年底組織開展規章制度年度評價，由歸口部門集中反饋評價意見，各部門做好次年規章制度修編計劃制定工作，實現有效性評價的閉環管理。

（三）建成制度、流程與權限一體化管理模式

一是加強業務流程管理。在制度起草時要明晰擬規范的業務流程事項，同步編制流程圖。二是建立權限指引表作為制度的必備附表。在制度起草過程中同步梳理和編制業務管理權限指引表。通過流程圖和權限指引表促使業務流程更加優化，制度執行更加便利。三是優化了權限類別。根據現有權限類型并參考集團公司制度確定的權限，優化和規范院內權限類型共14項，并給予明確定義。

六、總結與展望

A公司通過規章制度體系設計、建設，以及配套工作機制的建立健全，解決了長期存在的規章制度管理體系不統一、編制不規范、執行不到位等突出問題。自2018年6月至今，通過分階段、分批次推動規章制度“立、改、融、廢”，基本完成規章制度融合轉換，規章制度體系管理水平將邁上新的臺階，這也勢必為A公司的高質量轉型發展提供更加堅實的制度保障。