西方發達國家引進海外高層次人才的典型經驗及啟示

吳道友 何秋燕 張 菊

（1.浙江財經大學工商管理學院，浙江 杭州 310018； 2.杭州師范大學錢江學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

高層次人才是一個國家最重要和最稀缺的資源。隨著知識經濟在全球日益發展，高層次人才的競爭也在全球范圍內愈演愈烈，加快高層次人才的培養和儲備是在激烈的國際競爭中贏得主動的重大戰略選擇。黨的十九屆五中全會強調，我國要實行更加開放的人才引進政策，更加重視高層次人才的引進和培養，充分發揮高層次人才在經濟社會中的建設和引領作用。

在國際高層次人才競爭中，以美國、德國、英國等為代表的西方發達國家以其靈活多樣的措施贏得了主動。據歐洲工商管理學院（INSEAD）2020年數據顯示，美國、英國和德國等發達國家人才吸引力排名前20，而我國僅排名87。海外高層次人才的流入，為西方發達國家的經濟、科技的發展起到了不可替代的推進作用，其人才引進的制度措施非常值得我們學習。因此，本文以美國、德國和英國為例，深入研究西方發達國家的引才政策，為我國引進海外高層次人才提供經驗借鑒。

二、西方發達國家的海外高層次人才引進政策

本文研究的高層次人才是指在國際學術界和技術界享有一定聲譽的著名科學家，或是某一領域的開拓者或奠基者，或是在某領域擁有特殊技能或對某一領域的發展做出重大貢獻的人。總而言之，他們是經濟、金融、科技等重要領域有重要影響的頂尖人才，也是各國爭奪的主要對象。

（一）美國

據前述調查數據顯示，美國對人才的吸引力指數排名為全球第11位，居世界前列。美國一直努力成為全球最具人才吸引力的國家，使美國能夠培養、吸納并留住全球最優秀、最有潛力的科學家和工程師，以搶占國際人才競爭的制高點。其主要舉措有如下幾點：

1.不斷更新修訂H-1B簽證對象

美國發放H-1B簽證專門用于吸收有特長技能的高層次國際人才。2020年3月移民局關于H-1B簽證發布了新的政策：只有大學及以上學位的人可參與第一輪抽簽，第一輪沒有中簽的人中只有碩士及以上學歷者可參與第二輪抽簽。美國的新移民政策鼓勵在美國高校獲得自然科學、技術、工程學、數學專業學位，特別是博士學位的國外留學生臨時居留和永久性居留，并提供一年的自動延長簽證，以方便其留美工作。

2.建立新的高層次人才優先移民制度

美國的移民制度主要包括“杰出人才移民”和“職業移民”。其中，美國EB-1A杰出人才移民（Alien of Extraordinary Ability）屬于美國移民法規定的職業移民“優先”類的A類別，主要包括曾獲得過一項或一項以上的重大國際知名獎勵的教授、博士等有影響力的人。美國職業移民每年全球移民簽證配額中，大約4萬個移民簽證，都會用于滿足“優先”移民類別的申請。由于它沒有英語水平、學歷和年齡等限制，所以其也愈來愈受到其他國家杰出人才的青睞。

職業移民分為EB-1C移民（Managers and Executive Transferees，簡稱EB-1C職業移民）和國家利益豁免移民（National Interest Waiver，簡稱NIW）兩種類別。EB-1C職業移民是指具有特優、特殊或特異技能的外國人、著名教授或杰出研究人員、跨國企業的經理或從事高級管理工作的人，這類移民簽證要求在美國的公司與在美境外的外國公司存在被認可的跨國公司合作關系。NIW是指在科學、藝術、商業領域，具有高學位、特殊專長，或者在業內獲得政府組織、專業人士都認可其成就的人，無須受限于雇主聘用和勞工證等要求，符合要求可直接向美國移民局申請移民，全家都可以獲得美國綠卡。

3.增加高層次人才研發投入

為引進海外高層次人才，美國為高端科技人才提供高精尖的科研設備，提供充足的科研經費，并在美國高校設立各類獎學金項目，鼓勵外籍學者來美從事高層次研究與開發工作。據美國科學基金會的調查顯示，美國超過80%的碩士及以上學歷的外籍留學生可獲得各種全額獎學金；獲美方獎學金資助的外籍博士生人數更是成倍增長，申請“綠卡”“入籍”的人數逐年升高。

（二）英國

英國在2020全球人才吸引力指數中排名第12位，僅次于美國。為促進經濟和科技的發展，英國近年來豐富了新的人才引進政策，且放眼全球，不再對人才的國籍進行區分。

1.持續完善移民制度

根據英國2018年移民新政策，對優秀的非英國籍畢業生，簽證長度增加為2年；持此類簽證有效期內，只要擁有五萬英鎊可供投資基金，就可隨時轉簽創新簽證；滿足相關要求后即可申請綠卡。2019年英國移民局頒布的移民政策修改案《Statement of changes to the Immigration Rules：HC 2019》則提到，雖然英國對移民的英文水平要求有所提高，但最快3年可轉永久居留；其次，新政策表明境外留學生和訪問學者從所在國前往歐盟其他成員國進行短期學習和研究時不再需要申請新的簽證，只需提前向計劃前往的國家報告和登記備案。

2.推出“全球人才簽證”

2020年英國脫歐后，為吸引全球高層次人才來英國發展而發布了移民新政。新政策主要以新“積分制”為基礎，并推出“全球人才簽證”（Global Talent visa），不區分國籍，以此來吸引全世界頂尖的科研人員和技術人才。積分制的出臺非常有利于留在英國的外籍人才，給他們提供了大量就業和創業機會。和以往的簽證相比，全球人才簽證具有無名額上限、審批速度快等特點，且對申請人去英國之前沒有工作要求，并對他們提供特殊通道加速永久留英的途徑。英國新政在增加了對高層次人才引進的同時，也控制了低技能勞工的簽證數量。

（三）德國

德國在全球人才吸引力2020年榜單中排名第19位，這主要歸功于長期以來，德國不僅面向歐盟，更是以全球化的視角面向非歐盟國家，吸引了一批擁有高技能的專業人才。

1.正式頒布《專業人才移民法》

據《歐洲時報》報道，德國第一部較為全面的、旨在吸引專業人才的移民法——《專業人才移民法》在2020年正式實施。這是德國針對“高級專業人才”新擬定的移民政策，它意味著高級專業人才有立即獲得落戶居留的可能。主要包括以下三大類高級專業人才：第一類是擁有特殊專業知識的科學家，第二類是身處突出位置的教學人士或身處突出位置的科研人員，第三類是具有特殊職業經驗的專家和處于領導崗位的工作人員。《專業人才移民法》強調人才不再受限于擁有高學歷的人才，還包括受過正規職業技術培訓的人才。

2.推出高層次人才藍卡制度

為吸引高層次人才，德國面向非歐盟國家推出了藍卡法案，以彌補高技術人才的缺口。該藍卡法案要求申請人必須擁有高等教育學位，在德國的工作年收入也有嚴格的要求。以2020年為例，法案要求在德國的職位總年收入至少55200歐元，在數學、信息科技、工程、醫學領域的年薪至少為43056歐元。在勞動合同生效3個月內會簽發有效期為4年的EU藍卡，享受德國教育、醫療、養老金等福利。

三、西方發達國家海外高層次人才引進政策的特點分析

通過以上政策梳理可以發現，美國、英國和德國等西方發達國家非常重視高層次人才的引進和培養。盡管上述三個國家在具體的人才引進政策上不盡相同，但其在人才引進的舉措上存在以下共同特點，具體如下：

（一）進一步完善簽證和移民政策

美、英、德等發達國家通過近兩年對簽證、移民政策的密集修訂與完善，其引進海外高層次人才的決心清晰可見。他們在簽證和移民政策上持續優化，簡化相關流程，盡可能降低高層次人才流入門檻，對引用海外高層次人才發揮了重要作用。

（二）建立評估國際人才的積分系統

英國最新推出的“全球人才簽證”就是以“積分制”為基礎而設立的。無獨有偶，德國出臺的“藍卡制度”中，獲取藍卡需滿足相應的條件后才可申請，某種程度上也可以看作是一種積分制。積分制作為一種人才評價方式，具有客觀、量化、系統等優勢。一方面可以滿足高層次人才引進時人崗匹配等的需求，另一方面可以保證在信息時代人才引進工作的效率，減少時間和經濟方面的損失。

（三）重視“用才”環境的建設

英國推出“全球人才簽證”，甚至打算設立“人才辦公室”，實質上是為高層次人才營造一個能充分發揮其能力的環境，這一點也是高層次人才引進的關鍵。美、英、德等發達國家完善簽證和移民制度后，也非常重視如何合理地“用才”，充分發揮高層次人才的作用。重視“用才”環境的建設，是西方發達國家人才引進體系中非常重要的一環。

四、西方發達國家高層次人才引進政策對我國的啟示

黨的十九屆五中全會提出，要在2035年進入創新型國家前列的遠景目標。實踐證明，誰擁有了一流創新人才，誰就能在創新中占據優勢，高層次人才的引進和培養就顯得尤為重要。西方發達國家在引進海外高層次人才中所做的探索和努力，對我國引進高層次人才具有較大的借鑒意義，具體如下：

（一）引進海外高層次人才需政策先行

政策是行為的先導。當前，為加大海外高層次人員引進，我國頒布了《外國人才簽證制度實施辦法》，進一步擴大了人才引進的范圍。在簽證分類中有專門針對高水平人才或市場緊缺的高技能人才的R類簽證，縮短人才認證時間，免除申請費用。此外，對外籍高層次人才，有重大突出貢獻或國家特別需要的人才，也可直接向公安機關入境管理部門申請永久居留，隨行的外籍配偶及子女也可一起申請。這些政策舉措的實施，對于優化我國的人才引進環境發揮了重要作用。今后，我國仍然需要緊跟時代的發展，制定更加完善的人才簽證制度，繼續優化海外高層次人才的管理服務。

（二）進一步完善“人才積分制”加速人才引進

建立評估國際人才的積分系統對加大海外高層次人才引進尤為必要。我國應該借鑒西方發達國家的有效經驗，對來華工作和生活的高層次人才進行分類管理，建立一套吸引和評估國際人才的積分系統。通過多渠道收集國際人才的國籍、性格、專業、技能、能力、來華意愿等多方面信息，與我國對需求人才的各項指標進行匹配，以最小的引才成本引進最適合我國空缺崗位的高層次人才，從而實現“精準引才”，提高引才效率。

（三）積極打造更加開放包容的人才引進軟環境

無論是用才還是留才，都需要引進的人才融入中國社會群體。只有認可我國的制度與文化，才有在我國長期發展的可能。因此，應該幫助海外高層次人才更好地了解我國的歷史文化、更快融入中國的大家庭，營造更加開放包容的環境，使高層次人才在中國工作和生活上能夠稱心如意。