探索PPP項目履約階段的問題

摘 要：近年來，經(jīng)歷了國家財政部數(shù)次“清庫和整改”浪潮后的PPP項目逐漸進(jìn)入了履約階段。原以為PPP項目就此一帆風(fēng)順地前進(jìn)，沒想到看似平靜的海面居然埋藏著太多漩渦，政府和社會資本方仍然面臨較大的風(fēng)險，稍有不慎就會陷入泥濘之中，甚至導(dǎo)致項目提前終止。傳統(tǒng)項目在實(shí)施過程中會遇到項目變更、項目超概、土地等問題，PPP項目也不例外，但政府付費(fèi)延期、績效監(jiān)管、政策變化、使用者付費(fèi)不足等是其獨(dú)有的風(fēng)險。該文是以PPP項目履約階段為研究對象，分析各類風(fēng)險產(chǎn)生的原因并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞： 履約? 變更? 績效監(jiān)管? 付費(fèi)延期? 政策變化? 應(yīng)對策略

中圖分類號： F717? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1672-3791（2021）11（a）-0000-00

Exploring the Issues in the Performance Phase of PPP Projects

HUANG? Li

（Aranda Engineering Consulting Co.， Ltd.， Chengdu，Sichuan Province，610000 China）

Abstract： In recent years， PPP projects that have experienced several waves of “clearance and rectification” by the Ministry of Finance have gradually entered the performance phase. I thought that the PPP project would proceed smoothly， but I didn’t expect that the seemingly calm sea was buried with too many vortices. The government and social capital were still facing greater risks. If Fang was careless， he would fall into the mud and even lead the project ahead of schedule. termination. Traditional projects will encounter project changes， project over-provisions， land and other issues during the implementation process. PPP projects are no exception. However， government payment delays， performance monitoring， policy changes， and insufficient user payment are their unique risks. This article takes the PPP project performance stage as the research object， analyzes the causes of various risks and proposes corresponding countermeasures.

Key Words： Performance;Change; Performance supervision; Payment extension; Policy change; Coping strategy

PPP項目是政府方與社會資本方依法進(jìn)行合作的項目，自國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）以來，PPP項目給地方政府帶來了巨大的發(fā)展機(jī)遇。通過利用政府與社會資本這一合作模式，各地啟動了數(shù)萬億資金規(guī)模的項目，進(jìn)一步完善了各地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，創(chuàng)造了巨大的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等。但目前全國各地仍有大量的PPP項目在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)不同程度的隱患，需要參建各方齊心協(xié)力探索，及時解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的各類隱患和問題。

1? ?PPP項目履約階段的困境

在國家相關(guān)部門出臺文件的要求下，各地方政府新上的PPP項目前期工作更加規(guī)范，項目入庫審核也越來越嚴(yán)格。原以為項目將按照合同約定的條款順利實(shí)施，但從目前項目的履約情況來看，項目實(shí)施期間出現(xiàn)了諸多問題，導(dǎo)致項目推進(jìn)緩慢，使得PPP模式陷入新的困境之中[1]。

1.1項目實(shí)施內(nèi)容調(diào)整

1.1.1項目實(shí)施范圍的變化

理想狀態(tài)下，PPP項目的實(shí)施范圍是以審批通過的可行性研究報告的約定作為標(biāo)準(zhǔn)，項目按照合同的約定便能順利推進(jìn)。然而，在項目實(shí)際的履約過程中，由于項目前期策劃工作準(zhǔn)備不充分，政府領(lǐng)導(dǎo)換屆以及政策變化等原因，導(dǎo)致項目需要調(diào)整實(shí)施范圍。尤其是投資金額較大且具有多個子項目復(fù)雜的綜合性項目，實(shí)施范圍可能與采購文件發(fā)生巨大的變化。政府與社會資本方會再次進(jìn)入談判階段，延誤了項目實(shí)施進(jìn)程[2]。

1.1.2項目變更管理

項目變更管理是履約階段最常見的問題。對于傳統(tǒng)的政府投資項目而言，各地方政府也出臺了相應(yīng)的變更管理辦法，操作流程比較清晰。然而對于PPP項目而言，項目變更及執(zhí)行也是非常困難的事情。

2019年出臺的發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號文件明確了需要重新履行項目審核備案程序的情形，但財政部未明確PPP項目在綜合信息平臺的調(diào)整程序，在項目實(shí)踐操作中會影響PPP項目融資。

1.2項目績效考核

項目進(jìn)入履約階段后，績效考核工作的重要性便突顯出來。績效考核與PPP政府的支出責(zé)任密切相關(guān)。從績效考核工作流程上劃分為指標(biāo)體系建立和績效考核過程兩方面的問題。

1.2.1績效指標(biāo)體系的建立

從PPP模式興起之初，績效考核指標(biāo)體系就是一直強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容，尤其是對于項目運(yùn)營的評價。在財政部《財金〔2020〕13號》文件出臺之前，績效指標(biāo)體系沒有參考標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府對指標(biāo)的理解程度不一，制定的指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)各不相同。早期入庫項目的指標(biāo)設(shè)計更偏向于項目運(yùn)營的具體工作過程，背離了PPP模式的初衷，結(jié)果導(dǎo)致績效指標(biāo)體系在履約階段不具備可操作性[3]。

1.2.2績效考核過程

績效考核過程是對績效指標(biāo)的應(yīng)用，績效考核的結(jié)果是作為政府運(yùn)營補(bǔ)貼的計算依據(jù)，是績效考核工作的重點(diǎn)。在項目履約階段，地方政府對待績效考核過程持有不同態(tài)度，大致可以分為以下兩類：

一是認(rèn)為績效考核就是一種形式。整個思維還是停留在“BT”模式的思維，項目建成且完成竣工驗(yàn)收就可以分期付款了。二是把績效考核當(dāng)作“減少財政支出的手段”，一定要在績效考核過程中扣分，減少項目運(yùn)營補(bǔ)貼[4]。

上述兩種態(tài)度都足以說明，政府與社會資本方僅僅將績效考核過程當(dāng)成實(shí)現(xiàn)各自“目的”的工具，這也引發(fā)PPP項目在履約階段的新問題[5]。

1.3 政策變化風(fēng)險

政策變化風(fēng)險貫穿PPP項目全生命周期，不僅是現(xiàn)在需要面對的問題，也是未來需要面對的問題。國家相關(guān)部委從2014年開始逐步出臺文件規(guī)范PPP項目的實(shí)施，每次新文件都會有新的要求。對于進(jìn)入履約階段的項目，新的政策文件就意味著項目需要整改。政府與社會資本方要進(jìn)行重新談判，形成新一輪的博弈，特別是涉及影響投資收益的問題，短時間內(nèi)不會達(dá)成一致協(xié)議。PPP項目是屬于公益性的項目，長期反復(fù)的談判引發(fā)的建設(shè)和運(yùn)營停滯會帶來負(fù)面的社會影響。

1.4 政府付費(fèi)延期

PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼的支付是履約階段最重要的問題，是項目繼續(xù)合作的保障。在項目履約過程中，有部分地方政府出現(xiàn)了付費(fèi)延期的情況。此處主要是指由于政府方的原因?qū)е赂顿M(fèi)延期的問題。

1.4.1項目竣工決算審計不及時

竣工決算審計是確認(rèn)項目總投資的重要工作程序，也是確認(rèn)運(yùn)營補(bǔ)貼計算支出的依據(jù)。雖然在PPP項目合同中會約定竣工決算審計完成的時限，但在實(shí)踐中往往由于種種原因，導(dǎo)致政府方無法在支付第一個運(yùn)營補(bǔ)貼時點(diǎn)前完成審計工作，造成政府支付延期。

1.4.2地方政府財政緊張，無力支付相應(yīng)費(fèi)用

2018年以來，中央要求地方政府清查和化解隱性債務(wù)。在化解隱性債務(wù)的同時還要安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼，這對本不富裕的財政而言，無疑是雪上加霜。政府方也只有和社會資本方談判，當(dāng)期PPP項目的運(yùn)營補(bǔ)貼延期支付[6]。

1.4.3項目當(dāng)期財政支出突破財政承受能力“紅線”

政府為了推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用PPP模式的融資性質(zhì)，在財政承受能力論證階段，過于樂觀地估計一般公共預(yù)算支出的未來增長率以實(shí)現(xiàn)入庫的要求。近些年，由于“新冠”疫情的影響，部分地方財政的一般公共預(yù)算支出降低，當(dāng)期眾多PPP項目的累計支出責(zé)任已經(jīng)突破一般公共預(yù)算支出的“10%”，引發(fā)了政策風(fēng)險。

綜上，上述問題只是基于現(xiàn)階段（建設(shè)期過渡至運(yùn)營期）所體現(xiàn)的普遍問題，PPP項目在履約階段可能還會爆發(fā)各種各樣的特性問題，阻礙著項目的推進(jìn)，不斷挑戰(zhàn)政府與社會資本方的信用底線。

2 風(fēng)險應(yīng)對策略

PPP項目在履約階段出現(xiàn)的大部分問題都是有“因果”關(guān)系，項目前期條件不成熟，必然導(dǎo)致后期出現(xiàn)諸多問題。為了避免PPP項目在履約階段出現(xiàn)上述問題，提出以下應(yīng)對策略。

2.1 充分論證項目可行性，嚴(yán)格審查設(shè)計成果

從嚴(yán)實(shí)施決策階段和設(shè)計階段等相關(guān)論證工作，從源頭上降低項目履約風(fēng)險。

2.1.1項目可行性論證

政府投資項目的決策階段主要包括編制項目建議書和可行性研究報告，PPP模式增加了實(shí)施方案、物有所值評價以及財政承受能力論證（以下簡稱“兩評一案”）環(huán)節(jié)。

在立項階段，政府主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查項目的可行性研究報告及其附件，包括但不限于選址意見書、土地預(yù)審意見等，論證項目的實(shí)施內(nèi)容與范圍、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，選址以及項目投資估算的科學(xué)性和合理性，確保項目履約時不會發(fā)生重大變化。

在“兩評一案”論證階段，即入庫程序，地方行業(yè)主管部門應(yīng)對項目投資收益進(jìn)行審核，確保不偏離市場合理收益;財政部門應(yīng)對地方財力進(jìn)行合理預(yù)判的同時項目進(jìn)行嚴(yán)格的財政承受能力論證，確保當(dāng)?shù)豍PP項目未來支出責(zé)任不突破“10%”紅線。

2.1.2嚴(yán)格審查項目設(shè)計階段工作

設(shè)計階段的主要任務(wù)是對建設(shè)項目的工程造價進(jìn)行控制，尤其是對于項目公司負(fù)責(zé)設(shè)計工作的PPP項目，政府相關(guān)部門應(yīng)對設(shè)計成果進(jìn)行嚴(yán)格審查，把控項目總投資，確保項目履約時總投資不超概算。

2.2 重視績效考核工作

出臺全面預(yù)算管理的文件后，績效考核不再流于形式，PPP項目績效考核工作將是履約階段的重點(diǎn)工作。為了更好地推進(jìn)項目，使公眾享受PPP項目帶來的幸福感，建議從以下兩方面提升績效考核工作。

2.2.1 引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)

2021年4月出臺《財監(jiān)〔2021〕4號》文件，目的在于鼓勵和規(guī)范專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與財政部門的預(yù)算績效評價。項目的建設(shè)和運(yùn)營過程涉及工程行業(yè)、財務(wù)分析、法律法規(guī)等多項專業(yè)，同時遵循“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，PPP項目績效考核更需要熟悉工程、財務(wù)、法律等行業(yè)的復(fù)合型專業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.2.2重新制定績效考核指標(biāo)體系

重新制定績效考核指標(biāo)體系是規(guī)范績效考核工作的基礎(chǔ)。雖然《財金〔2020〕13號》文件，明確發(fā)文日期之前已中標(biāo)的項目可以沿用采購文件績效考核指標(biāo)體系，按照文件要求開展績效評價和績效監(jiān)控工作，但在實(shí)際績效考核工作中，沿用原指標(biāo)體系可能無法準(zhǔn)確衡量項目的建設(shè)和運(yùn)營情況，無法實(shí)現(xiàn)績效考核的目的。

3 結(jié)語

任何事物都處于動態(tài)發(fā)展且不斷完善之中，PPP項目亦是如此。PPP項目履約階段更是一個動態(tài)發(fā)展的過程，在不斷變化中產(chǎn)生新的問題。為了使項目順利地渡過履約階段，國家各部委應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，出臺履約階段的相關(guān)政策指引;PPP從業(yè)者也應(yīng)當(dāng)集思廣益，多為項目出謀劃策，解決項目中出現(xiàn)的實(shí)際。

參考文獻(xiàn)

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[2] 肖華杰.政府和社會資本合作（PPP）法律機(jī)制研究[D].長春：吉林大學(xué)，2020.

[3] 周婷.PPP運(yùn)作中政企合作合同風(fēng)險問題研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2020.

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[5] 周良偉.淺談PPP項目風(fēng)險管理及措施建議[J].科技經(jīng)濟(jì)市場，2020（4）：97-99.

[6] 毛君豪.PPP項目履約過程中績效評價體系的完善機(jī)制探討[J].財政監(jiān)督，2019（22）：59-64.

作者簡介：黃立（1983—），男，碩士，高級工程師，研究方向?yàn)镻PP、工程咨詢、政府采購、招投標(biāo)。

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2111-5042-5637