我國教育信息化促進教育公平的政策演進、問題分析和發展建議

【摘 要】

促進公平是我國的基本教育政策，教育信息化被視為促進教育公平的重要舉措，實現合理配置教育資源、以信息化為手段擴大優質教育資源覆蓋面被視為逐步縮小區域、城鄉數字差距，大力促進教育公平的有效機制。站在“十四五”開局的重要歷史時刻，從政策演進視角對教育信息化促進教育公平的實踐成效進行回溯，并對存在的問題進行分析，以期把握歷史、認清現狀，并結合當前及未來一段時期教育信息化的高質量發展預期提出適當的政策建議，對于進一步發揮教育信息化優勢促進教育公平發展具有重要意義。

【關鍵詞】 ?教育信息化;教育公平;三通兩平臺;國家基本公共教育服務;補償性公平;數字鴻溝;開放教育資源

【中圖分類號】 ? G420 ? ? ? ? 【文獻標識碼】 ?A ? ? ? 【文章編號】 ?1009-458x（2021）12-0010-11

教育公平是社會公平的重要基礎，促進公平是我國的基本教育政策，而機會公平被認為是關鍵所在。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》把合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距作為根本措施。信息技術在打破時空限制、擴大優質數字教育資源共享、提供個性化支持等多個方面表現出具有促進教育公平的潛力（閆寒冰， 2019），通過教育信息化實現優質教育資源共享也被認為能夠促進教育公平（崔雪艷， 2017; 徐繼存， 2016）。因此，我國把教育信息化上升至國家戰略層面，以信息化推進教育現代化成為國家深化教育改革、促進教育公平的重要手段，并取得了很大的成效。站在“十四五”開局的重要歷史時刻，從政策演進視角對教育信息化促進教育公平的實踐成效進行回溯，并對其存在的問題進行分析，有助于把握歷史，認清現狀，對未來有更適合的發展預期。

一、教育信息化促進教育公平的論爭：

正向促進與反向阻礙

教育信息化對教育公平的影響是一個廣泛關注的話題。一方面，教育信息化因其具有突破時空限制、快速復制傳播、呈現手段豐富等獨特優勢，被視為實現教育公平的必由之路（周春良， 2011），其自身也將促進更高層次的教育公平作為發展的新使命（廖宏建， 等， 2018）。另一方面，由于教育信息化在我國發展既不充分，也不平衡（褚宏啟， 2019），加上家庭經濟社會文化地位（張濟洲， 等， 2018）和互聯網使用偏好（陳純槿， 等， 2017）等的影響，使以互聯網為核心的信息技術引發“數字鴻溝”、擴大已有教育不公平也成為研究者關注的焦點。

（一）正向促進：突破時空限制，優化資源均衡配置，提供個性化終身教育支持，促進教育公平

我國城鄉、區域和學校之間在師資水平和辦學條件等方面存在顯著差距，教育信息化依托互聯網、衛星網、廣播電視網、移動通信網等公共信息基礎設施，能夠以相對較低的成本、高效地將優質教育資源向農村和邊遠地區擴散，擴大優質教育資源覆蓋面，從而促進教育公平，提高教育質量。現代遠程教育主要依托信息技術開展和輸送優質資源，以此來滿足學習需求，被視為促進教育公平的內在途徑（馬成斌， 2010）。慕課（MOOC）作為一種靈活、開放的新型在線課程模式，主要是通過優質教育資源共享和方便大規模學生自主學習的優勢，使弱勢群體能夠獲得接觸優質教育資源的更多機會（姚凱， 等， 2018），被視為促進教育公平的新元素（龐穎， 等， 2014）、新途徑（于文婧， 2016）、新力量（李昕瑜， 等， 2016）。有研究者認為，針對教育起點公平、過程公平和結果公平三個不同階段，可以利用信息技術構成內在融貫的統一體，以科學合理的規劃與設計，促進技術與教育的深度融合（熊才平， 等， 2016）。21世紀以來，教育信息化的地位被提高到前所未有的高度，我國政府通過創建“三通兩平臺”，加強教育信息化基礎設施建設，推動優質教育資源共享，更好地惠及邊遠貧困地區，增進教育公平（袁振國， 2019）。

（二）反向阻礙：發展不均衡，引發“新數字鴻溝”，加大教育不公平

我國教育領域還普遍存在區域、城鄉和階層差異。研究顯示，2012年城鄉數字鴻溝指數為0.44，地區數字鴻溝指數為0.32，數字鴻溝進一步擴大了網絡教育發展的不平衡（吳濤， 2008），互聯網和網絡課程也可能導致“新數字鴻溝”，從而擴大教育不公平（朱曉玲， 2013）。因此，《青島宣言》把“技術和在線內容的不易獲取正在增大長期存在的學習鴻溝”作為信息化時代造成教育不公平的“新問題”予以關注（張鵬， 等， 2015）。經濟合作與發展組織（OECD）發布的報告顯示，互聯網的普及并未收窄個體之間的教育差距，特別是對于家庭處境不利的學生來說，由于互聯網使用時間并未真正轉化為汲取新知識和技能的契機，因而正在逐漸擴大“數字鴻溝”，無法有效降低教育結果的不平等（陳純槿， 等， 2017）;慕課也更多地使高學歷和語言能力較好的優勢群體獲益，更可能擴大而不是縮小教育差距（許亞鋒， 等， 2018a）。正如廣播、電視、電腦、因特網、Web 2.0等并未像技術專家聲稱的那樣縮小教育差距，在線教育也面臨同樣的問題（許亞鋒， 等， 2018b）。新冠疫情更使人們強烈地感受到了數字鴻溝問題，以及由此引發的嚴重不平等、不公平和不公正問題。我們應該充分認識到教育信息化在進一步擴大已有教育不公平方面的影響及其在促進教育公平方面的限度，關注到教育信息化對教育公平產生的雙重影響（劉敏娜， 2011; 王美， 等， 2014a），在不斷加快教育信息化建設的同時，警惕和防范“新數字鴻溝”產生新的教育不公平（閆寒冰， 2019）。

二、我國教育信息化發展的政策

演進及其實踐成效

（一）我國教育信息化發展的主要階段

相關政策文件指出，我國教育信息化起步于20世紀90年代末。但更多研究者把改革開放前后作為我國信息化的起點（顧小清， 等， 2018， p. 1; 黃榮懷， 等， 2018， pp. 20-26）。雷朝滋（2018）以黨的十九大作為分水嶺把教育信息化劃分為1.0和2.0階段;陳琳等（2016）則把1995年中國教育和科研計算機網（China Education and Research Network，CERNET）連通Internet作為我國教育信息化起點的標志。綜合考慮計算機和互聯網等信息技術的發展，以及國家宏觀教育政策調控的廣泛影響兩個方面，從促進教育公平政策演進的視角，本文將教育信息化發展粗略劃分為萌芽時期（1978年以前）、前發展階段（1978—1993年）、起步階段（1994—1999年）、基礎設施建設和應用水平提升階段（2000—2010年）、特色發展階段（2011—2018年）和高質量發展階段（2018年以來）六個階段。各階段隨著相關政策的演進呈現出不同的特點，在實踐中也從不同側面對教育公平產生著影響。

（二）教育信息化促進教育公平的政策演進

教育信息化在我國被提升到新的戰略高度，“技術變革教育”已成為深化教育改革的重要動力和支撐（張濟洲， 等， 2018），在利用信息化促進教育深度變革的若干大規模行動中，“教育公平”從未缺席（閆寒冰， 2019）。在政策引領和技術進步雙重推動下，國家層面一系列重大規劃和重大工程的實施充分體現出教育信息化促進教育公平的政策演進路徑。

1. 教育信息化萌芽階段（1978年以前）：通過電化教育手段為提高國民受教育機會做出相應貢獻

一個新思想、新領域的萌芽，往往比引起人們關注要早得多，因此改革開放前教育信息化的孕育和萌芽也不應該被忽略。由于教育技術專業領域相關探討和實踐更為廣泛，往往把教育信息化看成是電化教育在新形勢下發展的新形態。20世紀初金陵大學就利用廣播配合電影進行民眾教育，隨后幻燈片和投影片也被引入教育，逐漸發展成為電化教育（黃榮懷， 等， 2018）。這一時期并沒有明確的政策與教育信息化發展（特別是在促進教育公平方面）有關。據統計，1949—1965年全國年均掃盲600多萬人，顯著提高了工農群眾文化水平，向各行各業輸送了數以千萬計素質較好的勞動者和專業技術人才，部分得益于電化教育手段的應用。1960年北京電視大學等相繼成立，以“函授自學為主 電視講授為輔”方式開設學歷教育本科和預科，為提高國民教育做出了相應的貢獻。

2. 前教育信息化階段（1978—1993年）：通過建設廣播電視大學和電教系統，利用廣播電視等現代化教育手段，彌補師資不足，初步體現出促進教育公平的能力

改革開放以來，教育信息化引起國家的高度重視。1978年鄧小平批示籌建中央電化教育館和中央廣播電視大學，并在全國教育工作會議上提出制定加速發展電視、廣播等現代化教育手段的措施，作為多快好省發展教育事業的重要途徑，并要求充分利用廣播、電視舉辦各種訓練班、進修班。此后，在全國范圍內形成了由電化教育館、廣播電視大學、教育電視臺、學校和企事業單位的電化教育機構等組成的完整體系。1979年，中央電大和28所省級電大正式開學，招收正式學員32.24萬人，還有相當數量的自學視聽生，1982年首屆畢業生達9.2萬人，為當時因“文革”失去學習機會的一代人找回了希望（顧小清， 等， 2018， p. 33）。“七五”期間教育信息化被納入國民經濟和社會發展規劃，把廣泛推行廣播電視教學形式作為發展教育事業的主要政策措施之一，要求開設專用教育頻道，擴大電視教育的覆蓋率，通過國家重點科技攻關項目組織開發的很多教學軟件，至今還在一些中小學使用（顧小清， 等， 2018， p. 50），在提高教學質量和彌補師資不足等方面發揮了積極作用。《全國電化教育“八五”計劃》要求大力加強廣播電視非學歷教育，充分發揮電化教育優勢，利用電教手段搞好對農民和企事業單位職工的技術培訓，為民族地區農村推廣實用技術服務，并已關注到“鄉鎮政府所在地的中心小學”，此間實施的“電化教育促進中小學教學優化”等國家教委重點科研項目也產生了較好的社會效果。全國范圍內開展的“兩機一幕”（投影機、收錄機和銀幕）進教室活動，促使部分發達地區配置了電影放映機、電視機、錄像機甚至計算機，還有一定數量的語言實驗室和電化教室等，有幾百部電視教材和教學影片可供使用，幻燈和投影也在高校醫學、生物、建筑、制圖等學科教學以及幼兒教育和校外教育中得以應用，在加強青少年愛國主義教育、解決教學重難點、提高教學質量等方面發揮了積極作用（黃辛白， 1983）。利用工業閉路電視對工人進行業余教育，利用電視大學/中學播送電視講座和教學節目，有效彌補了我國教育資源（尤其是師資方面）的不足，在某種程度上體現出利用教育信息化促進教育公平的能力。

3. 教育信息化初步發展階段（1994—1999年）：通過助力實施科教興國戰略和教育振興行動計劃，充分體現出教育信息化對實現教育公平的重要意義

1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，提出“必須堅持把教育擺在優先發展的戰略地位”，把積極發展廣播電視教育和學校電化教學、推廣運用現代化教學手段作為落實教育戰略地位的重大舉措。同年9月，美國政府出臺《國家信息基礎結構：行動計劃》，開始實施“信息高速公路”項目，歐共體、日本、新加坡和韓國等地也掀起熱潮（吳國恩， 1994）。我國也在1993年提出了“三金工程”，拉開了建設“信息高速公路”的序幕，并于1994年正式啟動中國教育和科研計算機網（CERNET）示范工程。1995年，《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》把實施科教興國發展戰略作為今后15年直至整個21世紀加速中國社會主義現代化建設的重要方針之一。《全國電化教育“九五”計劃》提出“發揮現代化教學手段的優勢，為更多的求學者提供終身接受教育的機會和條件”“堅持面向地方、面向農村、面向基層、面向邊遠和少數民族地區，多層次、多規格、多功能、多種形式辦學，提高廣大勞動者素質，培養各類應用型人才”等要求。1998年，教育部出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，實施“現代遠程教育工程”，要求充分利用現代信息技術，有效地發揮現有各種教育資源的優勢，實現跨越時空的教育資源共享，不斷擴大社會成員的受教育機會，成為我國在教育資源短缺條件下辦好大教育的戰略措施。1999年，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步要求運用現代遠程教育網絡為社會成員提供終身學習的機會。這些文件為世紀之交我國教育事業發展提供了重要政策依據，也為加強教育信息化建設、實現跨世紀教育改革和發展描繪了宏偉藍圖，充分體現出教育信息化對實現教育公平的重要意義。這一時期我國教育信息化引起廣泛關注。雖然在《教育法》《高等教育法》等法律文本中尚未出現“教育信息化”的表述，但已提出發展衛星電視教育和其他現代化教學手段，采用遠程教育方式實施高等教育，并給予扶持和要求“優先安排”，充分體現出對現代化教學手段的重視，使教育信息化有法可依。充分開發和有效利用電化教育資源，提供更多、更好、更方便的受教育機會，成為“九五”時期的重點，并通過實施培訓引導農民脫貧致富，提高邊遠地區和少數民族地區勞動者素質，體現出利用教育信息化促進教育公平的要求。遠程教育也通過優質教育資源共享共用，為提升教育質量、實現教育公平發揮了不可替代的重要作用（顧小清， 等， 2018， p. 81）。

4. 教育信息化基礎設施建設和應用水平提升階段（2000—2010年）：通過實施“校校通”工程、農遠工程和西部教育信息化工程，為實現優質教育資源共享、縮小城鄉數字鴻溝、促進地區教育均衡發展奠定了堅實的基礎

進入21世紀，信息化成為世界經濟和社會發展的大趨勢。國家制定了一系列發展戰略，加快推進教育信息化基礎設施建設。《國家信息化發展戰略》要求加快教育科研信息化步伐，促進教育均衡發展;《“十五”計劃綱要》要求大力推進信息化，把推進國民經濟和社會信息化放在優先位置，并通過實施一批信息化重大工程推進政務、金融、外貿、廣播電視、教育、科技、醫療衛生、社會保障和公用事業等領域的信息化進程。教育信息化成為“十五”期間科技教育發展重點專項規劃的重大工程，要求構建現代遠程教育體系，實現教育手段現代化、教育資源信息化和教育資源的最大限度共享。《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》要求大力提高教育技術手段的現代化水平和教育信息化程度。2000年10月全國中小學信息技術教育工作會議召開，要求用5～10年時間在中小學普及信息技術教育，實施“校校通”工程。“校校通”工程和“中小學現代遠程教育建設工程”被作為“十五”期間教育信息化的“重大基礎建設工程”。《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》《國務院批轉教育部2003—2007年教育振興行動計劃的通知》也都要求實施農村中小學現代遠程教育工程，促進城鄉優質教育資源共享，提高農村教育質量和效益。“十五”計劃也把實施西部大開發、促進地區協調發展作為一項戰略任務進行部署，教育部和國務院西部開發辦聯合印發《2004—2010年西部地區教育事業發展規劃》進一步落實國家西部大開發戰略，把“大力推進教育信息化，積極發展現代遠程教育”作為主要目標和任務之一，要求加強西部地區網絡建設、服務體制和運行機制建設，大力推進西部地區現代遠程教育發展，提高西部教育信息化水平。2006年印發的《2006—2020年國家信息化發展戰略》更是要求持續推進農村現代遠程教育，促進教育均衡發展，縮小區域之間、城鄉之間和不同社會群體之間的數字鴻溝，創造機會均等、協調發展的社會環境。

5. 教育信息化特色發展階段（2010—2018年）：通過推進“三通兩平臺”建設與應用，擴大優質教育資源覆蓋面，縮小區域、城鄉、校際差距，為實現農村地區、貧困地區和民族地區教育均衡發展、促進教育公平邁出重大步伐

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出加強教育信息化頂層設計的要求，并通過《教育信息化十年發展規劃》進行了整體設計和全面部署，明確提出以教育信息化帶動教育現代化，破解制約我國教育發展的難題。“十二五”和“十三五”規劃綱要都把教育信息化作為重大工程之一，要求支持農村中小學信息化基礎設施建設，建設國家數字化教學資源庫和公共服務平臺。劉延東副總理在2012年9月和2015年11月召開的兩次全國教育信息化工作電視電話會議上的講話，確立并要求進一步完善“三通兩平臺”工程，把“促進教育公平、提高教育質量”作為教育信息化能力“四個提升”之一，要求將教育信息化作為國家信息化的戰略重點優先部署，優先保障農村和邊遠地區，加快縮小城鄉、區域、校際間的數字差距。《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》《“十二五”國家自主創新能力建設規劃》也都把大力推進教育信息化作為一項重要任務，將“三通兩平臺”作為建設重點。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“大力促進教育公平……構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制”戰略部署。2014年，教育部等五部委聯合印發了實施方案，加快推進教育信息化“三通兩平臺”建設與應用，實現學校寬帶網絡全覆蓋和優質數字教育資源共建共享，逐步縮小區域、城鄉、校際之間的差距，促進教育公平。《教育信息化“十三五”規劃》展現了以教育信息化全面推動教育現代化的宏大圖景;《“十三五”國家信息化規劃》《國家教育事業發展“十三五”規劃》則堅持促進公平基本原則，把“促進均衡協調，優化發展新格局”作為主攻方向之一，發揮信息化輻射和帶動作用，以遠程化、網絡化等提高基本公共服務的覆蓋面和均等化水平，構建數字化、個性化、終身化的教育體系，并把“實施網絡扶智工程”作為“網絡扶貧”優先行動之一，充分應用信息技術推動遠程教育，促進優質教育資源城鄉共享，實施“在線教育普惠行動”，著力促進教育公平，讓全體人民和每個家庭的孩子都有機會接受比較好的教育。根據新的發展形勢，2016年出臺了《國家信息化發展戰略綱要》，對《2006—2020年國家信息化發展戰略》進行了適時調整，提出了“沒有信息化就沒有現代化”，以信息化驅動現代化，建設網絡強國，成為落實“四個全面”戰略布局的重要舉措和實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。這一時期，教育信息化進一步提升為國家戰略，多部門聯合實施重大建設工程并進行跟蹤督導。2012年10月，教育部等九部門聯合印發通知，落實《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》要求，加快推進教育信息化重點工作，并對落實情況進行督查。2014年10月國務院教育督導委員會辦公室對教育信息化工作開展專項督導檢查，并于2015年3月發布了《全國教育信息化工作專項督導報告》。報告顯示：“三通”建設取得較大進展，“兩平臺”建設成效初步顯現。我國教育信息化進入快速發展時期，取得了全方位、開創新、超預期的發展成效，教育公平取得重要進展，城鄉和區域教育發展差距進一步縮小，中西部地區特別是農村學生接受優質高等教育的機會明顯增加，我國教育進入提高質量、優化結構、促進公平的新階段。

6. 教育信息化高質量發展階段（2018年以來）：通過落實鄉村振興戰略，積極發展“互聯網+教育”，推進城鄉義務教育均衡發展和教育精準脫貧，實現基本公共教育服務均等化，使教育改革發展成果更公平地惠及全體人民

黨的十九大報告做出“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，開啟了加快教育現代化、建設教育強國的新征程。國家主動應對“互聯網+”、大數據和新一代人工智能等新技術浪潮帶來的新機遇和新挑戰，在多個領域做出了重大戰略性任務安排。2018年教育部出臺《教育信息化2.0行動計劃》，提出了“三全兩高一大”發展目標和“互聯網+教育”具體實施計劃，標志著我國教育信息化建設進入2.0時期。對標新時代中國特色社會主義建設總體戰略安排，從兩個一百年奮斗目標和國家現代化全局出發，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，系統勾畫了我國教育現代化的戰略愿景、目標、任務和實施路徑，把“實現基本公共教育服務均等化”作為面向教育現代化重點部署的十大戰略任務之一，要求提升義務教育均等化水平，推進城鄉義務教育均衡發展，推進教育精準脫貧，辦好特殊教育。《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》則把教育現代化遠景目標和戰略任務細化為未來五年的具體目標任務和工作抓手。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于加快推進鄉村人才振興的意見》等也要求充分利用現有網絡教育資源，加強農民在線教育培訓，加強鄉村人才工作信息化建設。

（三）教育信息化促進教育公平的成效

信息技術的持續發展為教育提供了新的技術手段，帶來新的發展理念和動力。通過一系列重大工程的實施，教育信息化基礎設施體系已初步形成，為構建終身學習體系發揮了重要作用。教育信息化在推動教育理念變革和促進教育公平等方面具有的獨特重要作用和革命性影響受到普遍認識，從“多快好省發展教育事業的重要途徑”，發展成為促進教育公平、提高教育質量的有效手段，為實現教育現代化宏偉目標提供了不可或缺的動力與支撐。

1. 通過持續性政策的實施，推進教育信息化基礎設施建設和優質教育資源共建共享，縮小城鄉學校數字鴻溝，實現國家基本公共教育服務的普惠性

從2000年提出實施“校校通”試點工程，到2012年確立“三通兩平臺”作為教育信息化重點工程，再到2019年《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》仍然提出深入推進“三通兩平臺”建設，持續性政策的實施取得了顯著成效。2016年6月，“三通”建設就取得了較大進展，全國中小學互聯網接入比例達到87.5%，北京、江蘇、上海、浙江、廣東和新疆生產建設兵團等已全面實現學校“寬帶網絡”全覆蓋;到2018年《教育信息化2.0行動計劃》發布時，全國97.6%的中小學校實現網絡接入，93.4%的學校已擁有了多媒體教室。“兩平臺”建設成效初步顯現，國家數字教育資源公共服務體系初步建立，已實現與23個省級平臺和35個市/縣級平臺的用戶互認，服務體系注冊用戶達到6，860萬人，已實名認證網絡學習空間1，125萬個，積極促進優質數字教育資源的開發與共享。教育信息化基礎設施建設的重大突破，為優質教育資源共建共享、縮小城鄉學校數字鴻溝和實現國家基本公共教育服務的普惠性公平奠定了堅實基礎。近年來，教育部還探索與推廣“名師課堂”“名校網絡課堂”“專遞課堂”等信息化教育教學和教師教研新模式，并會同工業與信息化部和財政部等部門采取多種措施大力推進農村及偏遠地區信息通信基礎設施建設，重點推進學校等公共區域寬帶網絡覆蓋，加快優質教育資源向農村、邊遠、貧困、民族地區覆蓋，推進教育現代化，建設教育強國。《國家信息化發展戰略》則把“國民信息技能教育培訓計劃”“縮小數字鴻溝計劃”作為促進教育公平的戰略行動。

2. 多部委聯合發力，通過助力西部大開發、農遠工程、鄉村振興等傾斜性戰略的實施，為解決不平衡、不協調、不可持續問題，打贏教育脫貧攻堅戰，促進國家整體教育均衡發展，實現教育的補償性公平提供支持

進入21世紀以來，國家把教育信息化促進教育公平提高到一個新的高度，要求堅持社會主義教育公平、公正性原則，大力促進教育權利平等和教育機會均等，為全體青少年提供良好的教育機會，更加關注弱勢群體受教育問題，為全體公民提供終身學習機會，要求通過調整政府公共政策和加大中央財政轉移支付力度，促進教育資源配置的合理化、均衡化，增強對西部等貧困地區和少數民族地區的支持。教育部、李嘉誠基金會西部中小學現代遠程教育扶貧示范工程項目的實施，加速了農村教育信息化進程，為縮小東西部教育差距做出了貢獻（張彥春， 2002），成為政府推進縮小“數字鴻溝”的成功案例（顧小清， 等， 2018， p. 114）。在此基礎上實施的“農村中小學遠程教育工程”初步形成了農村教育信息化環境，構建了惠及全國農村中小學的遠程教育網絡，形成了基本適應農村中小學教學需要的資源體系，促進了城鄉優質教育資源共享，縮小了數字鴻溝，使1億多農村中小學生受益，在提升農村教育信息化水平、促進城鄉教育信息化均衡發展方面發揮了重要作用（黃榮懷， 等， 2018， p. 115）。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》仍然提出“繼續推進農村中小學遠程教育，使農村和邊遠地區師生能夠享受優質教育資源”的要求，其影響可見一斑。

實現國家教育現代化，關鍵、重點和難點都在中西部，“西部大開發”是促進地區協調發展的國家戰略。加快中西部教育發展，提升最貧困地區教育供給能力和最困難人群受教育水平，是夯實發展基礎，促進教育公平，保障和改善民生，推動實現全面脫貧和全面建成小康社會目標的重要舉措。教育部聯合國家發展改革委和財政部共同印發《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》，把推進農村學校教育信息化作為改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的重點工作之一，逐步提升農村學校信息化基礎設施與教育信息化應用水平，使農村地區師生便捷共享優質數字教育資源，并將學生、教師、學校資產等基本信息全部納入信息系統管理。按照《教育信息化2.0行動計劃》部署，教育部聯合工業和信息化部開展網絡扶智攻堅行動，助力打贏教育脫貧攻堅戰。“三個課堂”及其衍生模式逐步普及，逐步建立起以信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制，為教育扶貧工作提供了有效支撐，并進一步加大對“三區三州”等深度貧困地區精準幫扶，面向云南怒江、四川涼山和青海果洛開展教育信息化捐贈活動，為打贏教育脫貧攻堅戰、實現教育的補償性公平提供支持。

3. 通過“互聯網+”、大數據和人工智能等多樣化技術手段，對具有不同需求和潛能的學生進行分類施教，實現有差異的公平發展

公平教育的實踐研究從重視教育資源均衡配置的起點公平過渡到更加追求學生多樣化發展以及教育過程和結果公平的深入式、內涵式發展（位濤， 2016），助力“標準化”教育向“個性化”教育的過渡和發展，是教育信息化在全面深入地運用現代信息技術促進教育改革和發展方面的重要表現之一。“互聯網+”作為教育信息化的新動力，為信息技術與教育的深度融合提供了條件保障，為新型學習方式的實現和現代學習環境的構建提供了技術支持（黃榮懷， 等， 2018， p. 7）。《中國教育現代化2035》提出要建成服務全民終身學習的現代教育體系，搭建溝通各級各類教育、銜接多種學習成果的終身學習立交橋。為教育信息化提出了兩方面要求：一方面要為所有學習者創建隨時、隨地、隨需的學習環境，豐富多樣的教育資源和個性化的學習支持;另一方面要通過學分銀行機制，形成靈活、開放的終身教育體系，通過學習成果積累、轉換和認證促進各級各類教育縱向銜接和橫向溝通，打通學歷教育和非學歷教育渠道，讓優質教育資源更好地惠及普通民眾。作為促進教育公平的一個途徑，充分發揮信息技術優勢開展遠程教育，既可以提供更多的教育機會，又可以為特殊人群提供靈活多樣的個性化學習支持。例如，開放大學系統和高校遠程教育學院在某種程度上可以為因故失學者提供補償教育機會，互聯網能從更高層次促進教育公平和提升教育質量（陳純槿， 等， 2017）;慕課能夠打破學習者的經濟條件限制，使不同背景的學習者可以共享教育資源，有利于實現因材施教的個性化教育，有效促進起點、過程和結果三個層次的教育公平（姚凱， 等， 2018）。此外，利用信息技術優勢，通過互聯網為學生提供個性化教育，可以一定程度上彌補正規教育體系對于英才教育的不足;特殊教育也是需要進行個性化、差異性教育以促進和體現教育公平的重要領域，需要給予重點關注（程凱， 2015）。近年來對于信息技術服務于殘疾人士的康復等的探索，有望為殘障兒童提供更多的受教育機會（劉洪沛， 等， 2020）。

三、我國教育信息化在促進教育公平

方面存在的主要問題及其分析

當今世界正在發生革命性變化，確保包容、公平和有質量的教育，促進全民享有終身學習機會，成為世界教育發展的新目標。我國教育改革雖然取得了顯著成就，不斷縮小城鄉和區域教育差距，民族地區教育得以快速發展，教育公平邁出了重大步伐，但區域、城鄉和學校之間的辦學水平和教育質量還存在明顯差距，人民群眾不斷增長的高質量教育需求與供給不足的矛盾依然突出，尚不能完全適應人的全面發展和經濟社會發展需要。

（一）教育信息化在促進教育公平方面的主要問題

教育信息化顯示出了促進教育公平、提高教育質量、創新教育模式的支撐和帶動作用。但無論是加快推進教育信息化發展的政策環境和體制機制，還是數字教育資源共建共享的有效機制都尚未形成，教育信息化促進教育公平仍然是當前乃至今后一段時期的重要目標。

1. 教育信息化發展不均衡，阻礙了普惠性教育利益的分配

20世紀90年代以來，國家實施了“三通兩平臺”“農遠工程”等一系列重大工程，教育信息化基礎設施體系初步形成。但值得注意的是，“教學點數字教育資源全覆蓋”僅僅是實現了“農村小學教學點具備教學光盤播放設備和成套教學光盤”“農村小學初步建成衛星教學收視點”（顧小清， 等， 2018， p. 114），與已不同程度建有校園網并以多種方式接入互聯網的城市和經濟發達地區各級各類學校相比，我國的城鄉之間和區域之間教育信息化水平差距仍較大，優質教育資源總量明顯不足，且布局不合理，教育整體發展還存在不平衡、不協調的問題。教育信息化對教育改革發展的促進作用還存在明顯差距，不能適應日趨激烈的國際競爭和我國教育改革發展的迫切需要。信息技術在促進優質教育信息資源共建共享、促進教育公平、提高教育質量方面的作用尚未充分發揮，農村和邊遠山區的教育信息化基礎依然相對薄弱，大部分農村中小學與城市學校在地理位置、學校條件、師資水平、教育質量等方面存在很大差距。

2. 互聯網等新技術發展不均衡，加劇了新數字鴻溝，阻礙了競爭性教育利益的分配

數字鴻溝是指不同社會群體之間在擁有和使用現代信息技術方面存在的差距。在數字化進程中，不同國家、地區、行業、企業、人群之間由于對信息、網絡技術的占有和應用程度不同所造成的信息落差、知識分隔和貧富分化（張晗， 2020），使得“新數字鴻溝”成為信息技術促進教育公平的新挑戰，數字化在縮小不同地區和城鄉差距的同時也帶來了新的數字鴻溝，使原來微小的差距變成了更大的障礙（王美， 等， 2014b）。隨著信息技術在社會中扮演的角色地位日益加重，信息技術和互聯網的不公平使用不僅違背了其促進社會生活發展的初衷，更是拉大了教育、社會等方面的差距，造成了新的社會不公，在教育領域則表現為嚴重的教育資源分配不均衡（馬健云， 2017）。在發達地區，人們能夠更好地利用教育信息化帶來的優勢;在一些落后地區，受到觀念和使用技能等“軟實力”的影響，教育信息化在加速教育發展方面尚不能與發達地區達到同樣水平，可能導致新的“知識鴻溝”（王瑞珊， 2018）。

3. 相對于補償性原則，差異原則的引導性政策環境和體制機制尚未形成

當前我國占主導地位的教育公平政策是補償性公平方面的，家庭經濟困難學生資助、留守兒童關愛服務體系建立、隨遷子女平等受教育權利保障、義務教育均衡發展、城鄉義務教育一體化、運用集團化辦學和學區制促進城市內部義務教育校際均衡等，都屬于此類制度安排，其實質是關注學生社會經濟地位的差距不同（褚宏啟， 2020a），對學生的先天稟賦或缺陷所構成的個人自然條件差異等方面關注得還不夠。作為差異原則應該關注的殘疾學生，并未進行差異化的普惠性利益分配，對其提供相應的特殊教育，更沒有進一步把殘疾兒童細分為盲聾智力落后、腦癱、孤獨癥、多重殘疾等亞群體，以更精準地因材施教。雖然信息技術具備為特殊人群提供靈活多樣的個性化學習支持的能力，但在實際實施中缺少相應政策依據，加快教育信息化更全面發展的政策環境和體制機制尚未形成。

（二）教育信息化在促進教育公平方面產生問題的原因分析

當前，我國進入了中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾，體現在教育方面則主要是地域和空間布局以及城鄉二元化發展的不均衡導致的。這在教育信息化領域也普遍存在。

1. 社會教育資源短缺導致的效率原則配置引發的問題

由于教育資源的短缺，其配置往往倡導遵循“公平優先，兼顧效率”的原則關注效率問題，其實質是一個價值衡量的過程。許長青等（2017a， 2017b）對中美兩國受教育程度的人口分布狀況和經濟增長數據進行的實證分析顯示：將稀缺教育資源向弱勢群體傾斜，從短期看，會在一定程度上削弱優勢群體獲得優質教育資源的機會，降低資源配置效率，影響當前的經濟增長，使得教育公平與經濟增長呈現出反向作用;從長期看，教育公平的改善會提高弱勢群體的勞動積極性和社會滿意度，對經濟長期可持續發展具有極大的促進作用。因此，有必要持續推進教育公平發展。“十五”期間教育信息化“重點工程”建設的主要任務之一是實施信息化捐助工程，將城市和高校等機關團體更新置換下來但尚可使用的計算機捐獻給農村地區的中小學，在提高計算機資源利用效率的同時，解決農村地區的實際困難。這是在本世紀初我國農村地區中小學能夠使用的計算機配置情況的真實寫照。在遵循公平原則的前提下，應進一步加大扶持薄弱學校的力度，加強其基礎設施建設，合理優化配置教育資源，提高其義務教育質量和教育信息化水平，逐步實現從低程度均衡階段向高程度均衡階段過渡，縮小地區、城鄉、學校和群體之間的差別。

2. 政策上的“先行先試”和“示范項目”引發的問題

在教育信息化發展過程中，特別是初期階段，受整個社會經濟發展的影響，信息化基礎設施的不完備和新技術應用探索的需要，往往只能先在發達地區或已具備相應條件的地方進行試點。例如，20世紀80年代初，教育部以正式文件的方式決定在北京大學等5所學校的附中實行計算機選修課;1994年的“國家教育科研計算機網示范工程項目建議書”提出建立一個包括網絡中心、地區網點和高校校園網在內的三級結構教育科研計算機網絡，根據學校意向、地理位置、校園網基礎條件等因素，確定以北京大學、清華大學、西安交通大學等為主干網第一批地區網點單位，并增加了東北大學、華中理工大學、電子科技大學和北京郵電大學為東北、華中、西南和華北地區網點單位（項國雄， 1996）。到現在為止，這些試點高校和網點單位，仍然是網絡技術發展最快的。有研究者指出，在我國40年改革開放進程中試點發揮了重要作用。除了“尊重地方和基層的經驗、智慧和首創精神”之外，主要是對新的制度或政策的實施效果還看不準，需要進行小范圍實測，觀察實效和完善改革方案，認為試點能夠積累經驗、測試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推動改革的有效途徑和重要辦法，也是中國公共管理模式的特色（江小涓， 2020）。但是我們可以看出，國家層面推行教育信息化“試點項目”“示范項目”，雖然有利于在當時條件下集中力量、在小范圍內迅速形成有效的應用，但從長遠來看這種政策上的傾向性也成為教育信息化基礎設施建設和發展不平衡的原因之一。

四、教育信息化促進教育公平的建議

（一）進一步推進教育信息化發展，通過發展消除不均衡問題

教育行業財政支出常規化和持續化是推進教育信息化發展、促進教育公平的重要基礎。我國從20世紀90年代初開始進入教育改革全面深化期，但總體上還比較落后，尚不適應加快改革開放和現代化建設的需要，其戰略地位在實踐中還沒有完全落實，投入不足等問題仍然存在。《中國教育改革和發展綱要》（1993）提出上世紀末國家財政性教育經費支出占國民生產總值（GDP）的比例達到百分之四的目標，但直到2012年才首次實現。財政支出的常態化和持續化，為教育信息化建設的長遠期規劃和頂層設計提供了充裕的資金保障。“互聯網+”以開放、平等、共享的精神特質成為促進教育公平的新助力，也給教育公平帶來了新的挑戰。一方面，教育信息化基本配置水平的差異導致不同學校所能享受到的“互聯網+”紅利不均衡;另一方面，傳統教學思維對互聯網思維的掣肘、對“互聯網+”認識的模糊性和師生信息技術素養的滯后性也影響著“互聯網+”促進教育公平的效能（俞明雅， 等， 2017）。當前，不平衡、不協調、不可持續問題仍然突出，提升最貧困地區教育供給能力和最困難人群受教育水平，是夯實發展基礎、提高教育質量、促進教育公平、保障和改善民生的重要任務。加快中西部教育發展，持續推進《中西部高等教育振興計劃》，切實落實《國務院辦公廳關于加快中西部教育發展的指導意見》《加快中西部教育發展行動計劃》《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》等要求，促進國家整體教育均衡發展，有利于實現教育現代化。

（二）進一步深化整體改革，避免對教育信息化的單向過度依賴

教育是社會發展的產物，其發展水平受整體經濟社會發展的制約，許多教育問題實際上都是社會問題的反映。教育信息化在促進教育公平和教育均衡發展以及推進教育現代化方面都展示出了很大的優勢，但需要整合整個社會的優質資源，才能真正起到作用。不僅要重視物理空間上教育信息化的普及，還要從理念和方法上引導人們有效運用教育信息化，才能盡可能保證教育信息化的公平原則（王瑞珊， 2018）。利用新技術實現跨校選課、項目學習和學分互認等教育資源共享，是教育信息化促進教育公平的重要舉措（薛二勇， 等， 2018）。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》也提出要“建立個人學習賬號和學分累計制度，完善學分認定和轉換辦法，拓寬學分認定轉換渠道，探索建立多種形式學習成果認定轉換機制，促進各類學習資源開放共享，推動構建惠及全民的終身教育體系”，但更需要相應的制度予以支持，單從教育信息化視角推進我國教育公平的進程難免存在偏頗之處。2018年，經濟合作與發展組織（OECD）發布《教育概覽 2018：經合組織指標》，更加關注教育公平及教育質量對個人和國家未來發展的可預見性。報告指出，教育不公平的表現形式多樣且影響深遠，社會經濟地位是造成教育不公平的四個重要方面中影響教育公平和社會產出最重要的一個因素，并且其影響是綜合的和隨時間積累的，導致出生于社會經濟地位低下家庭的孩子能夠接受高等教育、獲得高學歷和高技能并在社會上取得有利地位的機會更小，并容易形成代際傳遞。因此，將經費等資源向弱勢群體傾斜，支持弱勢家庭學生進入主流教育系統并提供公平的受教育機會，仍是當前教育發展和實現教育公平的重大課題（吳建金， 2018）。

（三）多措并舉，大力推進教育信息化融合創新發展

當前，我國教育信息化發展仍不平衡，難以要求所有地區選擇同一個模式推進信息技術與教育的深度融合。每一種政策工具都有其適應的范圍和優劣勢，都需要滿足一定的條件才能發揮作用。有時候，單一政策工具不能解決某個復雜的教育問題（褚宏啟， 2020b）。教育部連續出臺的《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》等，就是加大對農村教育的政策支持力度、解決貧困地區教育不均衡問題、推動城鄉義務教育一體化均衡發展的重要配套舉措。此外，在國際教育信息化發展迅猛的格局下，既要考慮國情，還要著眼于國際最新發展趨勢。2019年11月，聯合國教科文組織（UNESCO）通過《開放教育資源建議書》（Recommendation Concerning Open Educational Resources）決議，提出發展開放教育資源以支持可持續發展目標4（SDG4），確保以各種媒介為載體的開放教育資源以開放格式和標準共享，最大限度地促進公平獲取、共建、策展和可檢索性，有助于滿足學習者個體（特別是弱勢社群人士和殘疾人士）的需求，有效促進性別平等，在促進全民享有學習和教育機會方面向前邁出了一大步（道恩斯， 2020）。英聯邦學習共同體也針對失學兒童和“不就業、不上學或不參加培訓”的青年實施了“開放學校教育一攬子計劃”，采用遠程開放和e-Learning方法為已經離開學校教育體系的兒童和青年提供靈活的重新學習機會，但諸如此類的項目需要假以時日方能見效，還需要根據開放學校教育及其服務對象特點對現行教育制度做出相應改革（梅斯， 2020）。

（四）超越工具理性，從價值層面為教育信息化找到精神家園

新數字技術的發展帶來了信息和知識的迅速膨脹，有助于世界各地更多人口獲得這些信息和知識，新的通信和社交空間也正在改變關于“社會”的概念，需要可以強制執行的法律和其他保障措施防止這些技術被過度使用、濫用和誤用。我們要注意信息技術使用中的合理邊界，把這個非常好的工具用好（褚宏啟， 2018），要意識到信息技術促進教育公平的限度，在研究信息技術促進教育公平、填平數字鴻溝時，要站在教育的立場，而非信息技術的立場，跳出依賴信息技術解決教育問題的思維方式，擺脫技術進化邏輯和“解決方案主義”（徐樂樂， 等， 2020）。雖然教育信息化已經被提升到國家戰略的高度，但作為一個系統工程，教育信息化涉及的不僅僅是信息技術在教學中的應用，其成效在很大程度上取決于教育管理者的態度、價值取向乃至應對其所帶來的各種變革的能力，也離不開宏觀政策和具有較強可操作性的配套實施細則（梅斯， 2020）。因此，只從技術層面、從工具理性層面談論推進教育信息化是遠遠不夠的，必須從價值層面，從現代精神、人的發展和人的存在意義等角度，思考教育信息化的合理性，為技術找到價值方向，為教育信息化找到精神家園（褚宏啟， 2019）。

五、小結

從教育部科學技術與信息化司發布的2021年“教育信息化和網絡安全工作月報”中可以看出，“數字資源服務普及行動”“網絡學習空間覆蓋行動”“網絡扶智工程攻堅行動”“教育治理能力優化行動”“數字校園規范建設行動”等仍是當前或今后一段時期我國教育信息化的重點工作，也是教育信息化不斷尋求突破以促進教育公平發展的重要抓手，需要在不斷的總結中持續推進，才能在充分肯定“教育公平和質量較大提升”的基礎上，實現《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的“讓發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的宏偉目標。

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收稿日期：2021-03-15

定稿日期：2021-05-31

作者簡介：韓世梅，博士，副研究員，北京開放大學首都終身教育研究基地副主任（100081）。

責任編輯 劉 莉