特殊教育教師資格制度建設：問題與應對

袁 麗，胡藝曦

黨的十八大以來，黨和國家始終把教師隊伍建設作為教育事業的關鍵環節。2018年1月,中共中央、國務院印發了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，該文件的頒布標志著我國開啟了教師隊伍建設的新篇章。在此背景下，教師資格及其考試制度作為我國教師準入及資格更新制度也被賦予了新的使命。從制度形式上來說，教師資格制度是由國家推行、通過一定制度和文件加以保障，以是否符合特定標準為依據對教師實行的職業許可制度。教師資格制度是保障教師質量的基本制度之一，是教師教育制度的重要組成部分，既能為教師隊伍發展設立“門檻”，又能為教師培養提供目標指引。這其中值得關注的是，特殊教育教師作為教師群體當中的一部分具有其獨特的專業屬性與發展路徑，有必要在教師資格制度中建設其特殊的、專門的制度形式與內容。我國特殊教育教師資格制度建設的意義何在，實踐過程中需要解決哪些問題以及如何在借鑒他國經驗的基礎上建立我國的特殊教育教師資格制度是本文研究的重點。

一、我國特殊教育教師資格制度發展中存在的問題

1994年《中華人民共和國教師法》明確規定國家實行教師資格制度，特殊教育專業畢業生可通過申請認定程序獲得特殊教育教師資格證書，證書按學段進行區分。此后，包括《殘疾人教育條例》《特殊教育學校暫行規程》《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發展的意見》《特殊教育提升計劃(2014—2016年)》《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》在內的文件明確指出要完善特殊教育教師準入制度，建立特殊教育教師專業證書制度，并對特殊教育教師應具備的態度、知識和能力等提出了基本要求。《特殊教育教師專業標準(試行)》提出了對合格特殊教育教師的基本專業要求，為特殊教育教師培養、準入、培訓、考核等工作提供了重要依據。《普通學校特殊教育資源教室建設指南》則首次規范了資源教師這一群體應具備的條件。總體而言，全國范圍內雖仍未形成一整套專門針對特殊教育教師的資格準入和專業證書制度，但整體發展態勢較為積極，隨配套文件陸續出臺，相關論述逐步清晰，尤其自2012年起，這方面制度供給明顯增加，在內容上亦有突破，標志著我國特殊教育教師資格制度建設邁入新階段。

由于現行制度中針對特殊教育教師的專業指向性較弱，在實踐中，教師往往需要參加各類培訓以獲得特殊教育相關證書，這類證書實質上發揮了一定的替代性、過渡性、補充性作用，一方面為特殊教育教師的專業性提供佐證，另一方面也成為特殊教育教師求職、晉升、評比的部分依據。部分地區針對特殊教育教師資格證書作出的自主探索和嘗試也基本沿襲這一思路，其中以上海為先驅和主要代表，按照上海市1997年發布的《關于本市“九五”期間特殊教育行政干部及師資隊伍建設的意見》《關于實施“上海市特殊教育資格證書”的意見》，教師需要首先持有國家統一規定的教師資格證書，然后參加培訓和考核以獲得上海市特殊教育教師資格證書。此外，黑龍江省實行特殊教育教師雙重資格證書管理制度，甘肅省則在國家規定的學歷標準基礎上以特殊教育專業背景或特教崗位培訓合格證書作為特殊教育教師準入資格。北京市在“十二五”中小學資源教師專項培訓項目中也有類似的嘗試。綜上，地方性的制度探索往往采取雙證管理的方式，在國家教師資格制度的基礎上以培訓、考核為依據，頒發地方性的特殊教育教師資格證書作為補充。這些嘗試為在全國范圍內實施和開展更大規模的特教教師資格制度提供了寶貴的經驗。

但由于起步晚、受陳舊觀念制約、特殊教育資源相對有限以及制度建設不到位等原因，現行的國家教師資格制度中特殊教育部分仍存在諸多問題，不利于師資隊伍建設，難以滿足特殊教育發展的需求。

1.制度不完善，實施缺乏有效保障

首先，缺乏對特殊教育教師專業性和特殊性的考量。教師資格證全國統一考試制度對于提高我國教師準入標準、提升教師隊伍整體質量有著重要意義，[1]但現行的全國教師資格考試制度依據學科和學段對教師資格類別進行區分，缺乏對特殊教育教師獨特性和專業身份的考量。特殊教育教師是教師隊伍的重要組成部分，特殊教育教師資格認證制度的缺失，不利于特殊教育教師專業地位的認可，也與教師資格制度走向規范化的整體趨勢不符。

其次，未能保障殘疾人特教教師權益。殘疾人教師是目前特教院校教師隊伍中不可忽視的組成部分，在教育教學工作中發揮著獨特的作用。但現行教師資格條例及其實施辦法中對教師身體條件、普通話水平測試等級的要求，未能考慮殘疾人擔任特殊教育教師的現實情況。盡管在實施過程中，部分地區(江蘇、四川)采取了一些變通方法幫助已從教的殘疾人申請教師資格，但這類變通方法并不能解決根本問題，調整手段也在一定程度上影響了測試的效度。將殘疾人申請特殊教育教師資格納入普通中小學教師資格認定制度，既無法保障殘疾人申請參加教師資格考試的平等權利，也不便于具體操作實施。

再次，相關政策文件執行缺乏法律和制度保障。近年來，關于特殊教育教師的相關政策文件陸續出臺，多次指出從事特殊教育應具備相應資格，且對非特殊教育專業教師、隨班就讀教師、康復類專業人員提出了專業培訓要求，但對特殊教育教師的資質要求仍缺乏有力的制度保障。一方面，現有的特殊教育教師資格認證相關條例，多以行政法規、發展計劃、規范性文件、意見等形式出現，立法層次較低；內容較為寬泛，缺乏可操作性；相關文件并未統整協調，尚未形成完整的法律體系。[2]另一方面，資格制度的缺位也影響了其他文件的執行。如較多學校對2015年發布的《特殊教育教師專業標準(試行)》(以下簡稱《標準》)的執行流于表面，并未對教師們的工作和專業發展產生直接影響。[3]專業標準作為教師準入制度內容的一個組成部分，[4]需要與特殊教育教師專業證書制度相結合，共同構筑特殊教育教師資格制度，從而確保政策執行的效果。

最后，缺乏統一制度安排，教師專業發展受阻。當前，由于統一、規范的特殊教育教師資格制度的缺乏，特殊教育教師的職前培養和職后培訓并沒有統一的標準和方向，這也在一定程度上導致了培養體系的不健全和不規范，不利于特殊教育教師的成長和發展。由于資格制度的缺乏，非特教專業的師資進入特殊教育領域往往以培訓為主要依據，而特殊教育教師在職培訓現狀并不樂觀，存在覆蓋面不足，不同地區、城鄉之間培訓機會不均衡，[5]培訓形式單一，內容不合理、缺乏針對性[6]等問題。此外，現行制度中特殊教育教師的專業地位難以體現，特殊教育教師在后續考核和晉升過程中也缺少與特殊教育專業特性相匹配的制度安排。特教教師職稱評聘參照普通中小學學科教師的評審標準，不僅損害了部分教師的利益，也誤導了特教教師專業發展的方向。[7]

2.專業標準和分類體系未健全

一方面，現有資格準入標準較低，教師質量和結構難以滿足教學需求。特殊教育教師資格的學歷要求一般以《中華人民共和國教師法》為參照標準，對于專業背景和是否接受過專業培訓則沒有統一的規范和要求。以2017年為例，我國共有特殊學校專任教師55,979人，[8]其中受過特教專業培訓的人數占73%，本科學歷教師僅占65.4%。[9]調研顯示，特殊教育學校教職工隊伍中，近七成教職工無法滿足教學需要，師資結構分布不合理。[10]教師資格制度是教師任用走上科學化、規范化和法制化軌道的重要保證，[11]特殊教育教師缺乏專門的資格認證，職業準入門檻缺失，也是造成當前特殊教育教師隊伍整體素質水平偏低的一個重要因素。[12]

另一方面，無明確分類體系，不利于融合教育背景下的師資隊伍管理和建設。融合教育(Inclusive education)又稱全納教育，在我國主要以隨班就讀的形式開展實踐。融合教育的發展不僅符合國際主流趨勢，也與我國現行特殊教育發展狀況和政策導向相一致。截至2017年，我國隨班就讀學生占比已達51.97%，[13]說明隨班就讀在保障殘疾兒童義務教育方面開始發揮了主要作用，融合而非隔離的特殊教育形式已經成為主流。在融合教育背景下，特殊教育教師群體的構成相當復雜和多元，不僅包括特殊教育學校教師，還包括在普通學校從事特殊教育相關工作的教師，具體可分為在普通學校附設的各類特殊班進行教育教學工作的教師、普通學校中從事隨班就讀工作的教師、資源教師和巡回指導教師。但是現行《標準》中并未涉及普通學校里隨班就讀的資源教師、巡回指導教師等相關分類管理。

事實上，融合教育的發展對特教師資的數量和質量都提出了更高的要求，推進融合教育、擴大融合教育規模，需要質量合格、數量充足的特殊教育師資作為保障。此外，融合教育需要教師兼具普通教育和特殊教育兩方面的能力，對教師提出了更高的要求，而目前特殊教育師資和普通教育師資的職前培養并未貫通，特殊教育教師培養中很少或根本未涉及學科教育的相關內容，[14]具備普通教育與特殊教育或全納教育復合能力的融合教育師資培養，仍然以對普通教師或特殊教育教師進行在職培訓為主要途徑。由于缺乏統一的培訓、考核和準入標準，融合教育師資的質量難以得到有效保障。師資力量的薄弱不利于融合教育教學工作的開展。在缺乏合格師資的情況下，隨班就讀往往成為“隨班就座”“隨班就混”“隨班混讀”，不符合融合教育理念的初衷。

二、完善特殊教育教師資格制度勢在必行

建立、完善特殊教育教師資格制度，彰顯特殊教育的專業地位，符合國際特殊教育發展的主要趨勢。當前，較多國家和地區都將特殊教育教師單列為一個資格認證的類別，在入職標準上與普通教師相區別，如俄羅斯、日本等國法律規定普通教育教師資格證書不能等同或替代特殊教育專業教師資格證書。按照與普通教師資格制度的關聯，特殊教育教師資格制度可分為單證和雙證兩種模式，雙證要求特殊教育教師先獲得普通教育教師資格，再申請獲得特殊教育教師資格，如英國、美國均為雙證制度，日本和我國臺灣地區則采用單證形式。建立專門的特殊教育教師資格認證制度，符合融合教育背景下保障和補充特殊教育師資、加強教師隊伍規范化管理和建設的現實要求，也有利于彰顯特殊教育教師的專業地位和專業特點，符合推動特殊教育教師專業發展，加快推進特殊教育教師培養一體化的需求。

(一)應對特殊教育師資存在的問題

目前我國特殊教育師資隊伍存在數量缺乏、資質不充分、結構不完善等問題。統一的特殊教育教師資格制度的確立和實施，有助于明確特殊教育教師的任職資格，從學歷、專業理念與師德、專業知識、專業能力等方面對特殊教育教師進行規范，一方面在職業準入階段保證教師質量，另一方面對已從事特殊教育教學工作的教師進行資質的確認和核查，使其對所欠缺的知識、技能加以彌補，從而在整體上保障特殊教育教師隊伍的整體素質。

實施特殊教育教師資格制度，也有助于吸納來自不同專業領域的人才進入特殊教育領域，發展具有復合型知識技能的特殊教育教師隊伍。目前，師范院校特殊教育專業畢業生仍然是特殊教育教師的主要來源，但融合教育發展的背景下，特殊教育的發展需要更多具有不同學科背景、具備復合知識技能的教師。現有的師資隊伍中，具備學科教學、心理咨詢、身體康復訓練、言語矯正等專業知識技能的教師數量少、占比小。而復合型特殊教育教師培養有助于應對這一問題，可視為應對我國融合教育發展的重要舉措。[15]統一的特殊教育教師資格制度有助于在一定時期內補充復合型特殊教育師資，應對融合教育發展的現實需要。首先，統一的特殊教育教師資格制度可為來自學科、醫學、心理學等專業背景的人才進入特殊教育領域提供相應途徑，并以規范化的形式對其欠缺的特殊教育領域相關知識技能進行補充，成為“復合型”特殊教育教師，在保障質量的前提下擴大特殊教育師資儲備。其次，在特殊教育教師培養走向開放化、大學化培養模式的趨勢下，實施特殊教育教師資格證書制度有利于綜合性大學或非師范類學院開辟渠道培養特殊教育師資，從而吸引更多具有多學科背景的優秀人才進入特殊教育。[16]

(二)促進特殊教育教師的專業發展

特殊教育教師資格認證標準體系具有專業化功能，[17]有助于引領教師專業發展。第一，特殊教育教師資格標準有助于明確和細化不同資格種類教師的任職要求，任職標準的制定是保證資源教師隊伍專業發展的前提。由于我國對資源教師、巡回輔導教師、隨班就讀教師的資格和任用還沒有明確規范，教師的專業化發展也就沒有明確的方向可供參考。第二，特殊教育教師資格制度是特殊教育教師達到專業成熟的必要條件。[18]第三，特殊教育教師資格制度有助于提高特殊教育教師的職業認同感和專業情感，從而促進教師的專業發展。目前，特殊教育教師職業認同感不高、職業成就感相對較低，[19]而資格證書制度化表明了教師作為專業人員的獨有身份。因此，特殊教育教師資格制度有助于彰顯特殊教育教師的專業身份和專業地位，增強教師的職業認同感。針對特殊教育教師的調研也表明，大部分教師都認同特殊教育教師資格制度對教師專業情感的積極作用，如擁有特殊教育教師資格證可促進教師的自我肯定，提升其自信。[20]根據教師教育終身化與一體化理論，教師教育應為教師專業發展提供全過程支持，教師教育在縱向意義上的一體化要求教師教育發展成為在職前、在職、職后各階段都各具特點且相互關聯、相互補充、相互作用的結構體。[21]形成從職前培養、入職輔導到職后培訓各階段能夠相互銜接、融合連貫的整體, 從而構成特殊教育教師的終身教育歷程和職業生涯發展進程。[22]一體化的特殊教育教師培訓體系，需要統籌考慮特殊教育教師任職資格和專業發展要求，特殊教育教師資格制度不僅是特殊教育教師縱向一體化中的必要環節，也有助于以統一的任職標準引導職前職后教育的規范和統一，在一定程度上發揮銜接作用，促進職前職后培養體系的連貫和融通，從而推進特殊教師教育一體化進程。

三、建設我國特殊教育教師資格制度的建議與思考

(一)區分特殊教育教師資格類型級別，實行定期注冊

借鑒其他國家和地區特殊教育教師資格認證制度的經驗，結合我國特殊教育師資隊伍的特點及發展需求，亟須在特殊教育教師資格制度中對特殊教育教師的類型和級別進行區分，并實行定期注冊制度。

1.區分類型級別

在類型劃分方面，英國、日本主要依據所教授兒童障礙類型進行區分。可借鑒國外已有經驗，依據學生障礙類型對特殊教育教師資格作出類型區分，并制定相應的專業標準，規范任職資格，以保障和提高特殊教育教師的專業素養。

在制定特殊教育教師任職資格和專業標準時，須全面考慮，把全納教師、資源教師、巡回教師等也納入特殊教育教師資格認證制度中，以法律和制度確保特殊教育教師的身份歸屬，以便于管理。

2.實行定期注冊

終身性、不分等級的資格證書難以適應特殊教育快速發展需要，我國特殊教育教師資格制度應將定期注冊、資格分級與教師專業發展相結合。特殊教育教師資格證書可設置不同級別，且不同級別在資格認證的要求上體現差異。例如，美國加州的特殊教育教師資格證書分為兩級，申請者需分別達到不同程度資質要求；[23]日本特殊教育教師的專修資格、一類資格、二類資格則分別對應不同的學歷要求。特殊教育教師資格的分級設置，有助于激勵教師提升能力，也為特殊教育教師的職稱晉升評聘提供參照依據，以資格制度的層級銜接貫通特殊教育教師培養職前—入職—職后的全過程。

同時，教師定期注冊有助于激勵教師不斷進取，促進教師職業生涯發展，[24]也使教師做到能進能出，進而切實保障教師隊伍質量。就政策執行和教師隊伍管理而言，定期注冊制度也有助于教育部門統計特殊教育教師資格制度實施過程中的崗證一致性情況，了解師資隊伍和實際崗位供需情況，從而為相關政策的制定和執行提供參考。在具體實施層面，可與現有教師資格制度定期注冊規范相統一，實行每五年定期注冊，注冊以考評、培訓等為依據。而不同層次劃分的依據可綜合考慮學歷、教學實踐經驗、在職培訓狀況，從而實現與定期注冊制度的銜接，并使教師資格制度與特殊教育教師的專業發展相結合。

總之，對特殊教育教師資格進行分類和分級，有利于明確不同類型/層次特殊教育教師的專業標準，從而引領教師專業發展的方向。而證書的年限和更新要求，則有助于督促教師自我提升、更新專業知識，發展專業技能。在特殊教育教師資格制度中區分類型、等級并制定對應標準，將分級與定期注冊相結合，有助于以制度規范引領特殊教育教師的專業發展，促進特殊教育教師的教育一體化進程。

(二)鼓勵普通教師申請特殊教育教師資格

出于對我國目前特殊教育實際情況的考慮，在制定和推行特殊教育教師資格制度時，應注意循序漸進、由點到面推開，在處理上體現靈活性和彈性化特征，分階段推進特殊教育教師資格認定工作的開展，對需要申請、建議申請、鼓勵申請特殊教育教師資格的教師類別進行區分，在特殊學校從事教育教學工作的教師，應持有特殊教育教師資格證書。

對隨班就讀教師和輔助特殊教育教師的專業人員，可設立對應層次的教師資格證書，鼓勵該類人員在持有普通教師資格證書或專業領域資格證書的基礎上，申請較低層次的特殊教育教師資格證書。即將隨班就讀教師、參與特殊教育的康復訓練師、心理治療師等人員的資格認證納入特殊教育教師資格體系，但通過類型、層次與專門的特殊教育教師資格進行區分，適度降低特殊教育方面的要求。在英國，政府部門的態度是允許、期望但不強制要求普通學校中的教師申請并獲得特殊教育教師資格。[25]可借鑒這一做法，對部分參與融合教育教學實踐的教師通過培訓、考核獲得特殊教育教師資格證書，但不做強制要求。

此外，基于政策執行初期需要一定緩沖時間和補充特殊教育師資的考量，借鑒日本特殊教育教師資格認證制度中靈活的處理機制，一是允許新教師先持普通教育教師資格證入職，在經驗豐富的教師指導下進行實習，隨后再考取正式資格證書以繼續任教；[26]二是為普通學校教師轉為特殊教育教師提供渠道，同時，績效工資分配向特殊教育教師傾斜，多項措施并行，多管齊下，鼓勵普通教師申請特殊教育教師資格。

(三)在普通教師資格制度中增加特殊教育內容，達成資格融通

基于融合教育背景下隨班就讀學生數量較多、而具有復合教學能力的特殊教育教師數量缺乏的現狀，建議在教師資格制度中體現普通教育和特殊教育的融通，在普通教師的資格考試和用于定期注冊的培訓中增加特殊教育相關內容，體現全納教育理念，幫助普通學校教師增強應對隨班就讀學生的能力，緩解隨班就讀師資緊缺問題，為隨班就讀的特殊兒童學習質量提供更多保障。普通教師掌握特殊教育或全納教育相關知識與技能是融合教育教師教育的必然選擇，[27]將特殊教育內容納入普通中小學教師資格考核和認定中，有助于以制度形式發展教師的復合型知識技能，加快培育和壯大具有全納教育能力的教師隊伍。

目前，《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》已提出教師資格考試中要含有一定比例的特殊教育相關內容，但對于教師資格統一考試中特殊教育相關內容的占比、內容和分布并未有明確規定，現有的中小學教師資格考試的考試標準、筆試和面試大綱中也缺乏相關論述，因此需要在后續階段對教師資格考試條例進行調整和補充，在考試標準、考試大綱中體現融合教育理念、知識和方法，實現普特融通，促進融合教育發展。