先行示范區背景下民辦教育發展研究

周禮紅

一、深圳建設先行示范區與民辦教育的內在關聯

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“支持和規范社會力量興辦教育”，這為新時代民辦教育的現代治理和政策變遷指明方向。深圳建設先行示范區需要大量國際化高端創新型人才，教育是深圳人才培育的重要途徑，而建設先行示范區的目標對深圳教育提出了高質量發展要求。

民辦教育是先行示范區培養多樣性人才的需要。《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《意見》）指出：到2035年，深圳“建成具有全球影響力的創新創業創意之都”。①新華社：《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見（2019年8月9日）》，2019年8月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-08/18/content_5422183.htm。這就要求深圳培養大量具有創新創業創意差異性的、多樣性人才。深圳由于改革開放時間早，部分先富起來的人們既有雄厚經濟基礎又有國際視野，對子女的教育也提出不同層次的個性化需求，這恰好說明深圳具有先行示范區培養創新創業創意差異性的、多樣化人才的社會基礎。目前深圳政府為保證教育的相對均衡性和公平性，更多地對公辦學校提出統一性、規范性要求，民辦教育將成為滿足多樣化、差異性人才需求的重要力量。深圳民辦教育相對于公辦學校，在德育、美育、體育、勞動教育方面有更多靈活性。

民辦教育是滿足先行示范區社會公平的需要。深圳是一座移民城市，外來人口居多。據統計，2019年全市常住人口1343.88萬人，其中常住戶籍人口494.78萬人，占常住人口比重36.8%。①深圳市統計局：《深圳市2019年國民經濟和社會發展統計公報》，2019年4月15日，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tjsj/tjgb/content/post_7801447.html。由于深圳公辦學校主要為戶籍學生提供受教育機會，這樣就會導致一些適齡孩子特別是外來勞務工的孩子無法入學。《意見》指出：“構建優質均衡的公共服務體系，建成全覆蓋可持續的社會保障體系，實現幼有善育、學有優教。”建設先行示范區重要任務之一是實現教育公平。因此，深圳民辦教育在提供多樣化教育機會的同時，也必須承擔促進教育公平的責任，尤其是在基礎教育階段應提供一定比例的普惠教育服務。

民辦教育是先行示范區培養高端創新型人才的需要。《意見》指出，到2025年深圳“建成現代化國際化創新型城市”。這就對深圳高等教育培養高端國際化創新型人才提出更高的要求，而深圳目前僅有深圳大學、南方科技大學、北理工莫斯科大學、香港中文大學深圳分校、哈爾濱工業大學深圳分校等幾所研究型高校，以及深圳技術大學、深圳職業技術學院、深圳信息職業技術學院、新安職業技術學院等四所應用型高校，其中民辦高校僅有新安職業技術學院一所。深圳高校無法滿足高端創新型人才的需要。因此，深圳急需加快推進民辦高等院校建設，才能滿足高端國際化創新型人才的培養需要。

民辦教育是先行示范區創新教育體制機制的需要。《意見》指出：“建立健全適應‘雙元’育人職業教育的體制機制，打造現代職業教育體系。”深圳民辦學校的辦學自主權要多于公辦學校。深圳民辦學校可利用體制機制優勢，率先探索學校治理改革，特別是在教師隊伍管理、經費使用、教學改革等方面為全國提供可供推廣借鑒的經驗和模式。

二、深圳民辦教育發展存在的問題及原因

截至2019年中旬，深圳共有民辦中小學258所，占全市普通中小學總數36%。這些民辦中小學分布在各區，其中以寶安和龍崗最多。民辦中小學在校生總數為55.58萬人，占全市普通中小學在校生總數的39.8%。②《深圳近四成中小學生在民辦學校上學》，《深圳特區報》2019年6月26日。深圳民辦高校僅有一所新安職業技術學院。在40年深圳教育發展過程中，深圳民辦教育雖然發揮了重大的作用，但也存在不足

深圳民辦教育缺乏明確的先行示范區發展戰略定位立法。對如何促進深圳民辦教育發展問題，各部門缺乏統一認識、系統的配套和完善扶持政策；民辦學校與公辦學校平等的法律地位尚未完全落實，還沒有形成長期共存、協調發展的局面。

民辦中小學體制機制與示范區先行先試要求不相適應。民辦中小學的自主權方面，投資者的權力比較大；民辦中小學的資金來源鮮有非營利的組織介入；民辦中小學教學質量評估僅限政府的監督。

民辦中小學辦學條件未能滿足廣大市民優質教育需求。辦學場地問題制約民辦學校長遠發展；固定資產投入較低；民辦學校的收費標準低；學生的生源素質不高。

民辦中小學國際化水平與建設現代化國際化城市不相適應。教育觀念國際化不強；教育內容的國際化不多；國際學術交流與合作研究渠道不太暢通。民辦高校數量不足；國際化水平偏低；教育質量高端化水平不夠；創新能力不足。

三、紐約、東京私立教育經驗及啟示

紐約私立教育經驗。（1）法律基礎和政策措施是私立學校發展的根本保障。紐約州制定了一系列資助私立學校的法律和政策措施：對非營利性學校實行免稅制。用于學校發展的產業可免稅；紐約設立私立學校教育法；紐約州政府向高等院校提供有關科研項目與經費；對學生實行獎學金和貸款制度，為部分經濟不富裕的私立學校學生提供多于公立學校的獎學金與貸款；通過公立學校為私立學校提供幫助與服務。（2）成立私立學校協會與董事會是私立教育重要行政管理手段。私立學校協會的職能是溝通或協調政府、家庭與學校之間的關系。紐約私立學校實行董事會制度，該制度在紐約私立學校的發展中扮演著關鍵的角色。（3）教育人事制度、經費籌措渠道和招生政策是私立學校的突出特色。合理的私立教育人事政策，大多數私立學校可為教師購買醫療等保險和提供住宿條件，私立學校一般采用小班授課制，突出各私立學校辦學特色和教育質量；紐約私立學校經費來源于政府資助和學校自籌，學校自籌主要包括慈善機構、公司、個人捐款和學費收入；紐約私立學校可以跨區域招生，學生可以自主選擇學校；紐約私立學校辦學理念一般是非營利性質，這種非營利性質是紐約私立學校辦學成功的主要原因。

東京私立教育經驗。（1）完善和健全的私立教育立法是東京私立教育的基本特征。東京具有較完善的、較系統私學管理法規體系，每一法規都有配套的實施細則，具有很強的可操作性。現行的主要法規是私立學校法。（2）政府的財政資助是東京私立教育發展的重要財政保障。公費資助私學振興也是東京私立教育重要的特色。對私學振興財團的融資事業進行幫助；對私立大學等的經常費用進行補助；不斷完善為振興私學免稅或減免的優惠政策。（3）私立學校和學校法人分離是東京私立教育管理體制的主要特點。東京創辦私立學校必須設立學校法人，學校法人不得從事任何營利性活動。學校資產及設施由慈善機構、公司和個人捐贈而具有公益性與公共性，不屬于任何私人所有。這樣便于實現私立教育的民主化管理。（4）完善的高等教育評價體系是東京私立高等教育的質量保障。東京高等教育評估體系包括政府評價體系、大學自我評價體系和第三方評價體系。東京的三大評價體系確立的評價內容、評價標準和評價方法對東京高等教育質量的提高產生了重要的推動力。

紐約與東京私立教育對深圳民辦教育的啟示。一是加快深圳民辦教育立法，形成與深圳建設先行示范區相應適應長遠、協調的政策與法規。二是轉變深圳民辦教育的辦學思路，將民辦學校的營利性質轉化為非營利的性質。三是加快推進民辦高校建設，形成民辦高校與公辦高校相互競爭的態勢。

四、深圳民辦教育的發展

（一）深圳民辦教育發展的原則

法治化原則。深圳民辦教育應率先制定一套完整的、系統的法規體系與細則，民辦學校作為一個獨立的辦學實體和獨立的法人單位應享有充分的辦學自主權，不斷推進學校法人與學校資產分離，先行先試，依法治教，提高教育質量，早日實現教育的公平。

國際化原則。深圳建設國際化創新型城市要求民辦教育率先對標國際一流，深化國際交流與合作，構建國際教育開放合作新格局。民辦教育因其靈活的辦學體制機制，在開展中外合作辦學、引進境外優質教育資源、促進師生與學術交流等方面，理應走在教育國際化的前面，理應成為教育國際化的重要推動力。

創新化原則。創新化原則要求深圳民辦教育適應深圳建設現代化國際化創新型城市的需要，民辦中小學要辦出特色化個性化的學校，深圳民辦高校要培養出理論研究方面的創新人才和實踐成果轉化方面的創新型人才。

高端化原則。為了滿足深圳建設全球標桿城市的需要，深圳民辦教育的重點就是要大力發展高等職業教育，培養一大批高技能型技術人才，為建設創新型城市提供智力支持。深圳民辦職高教育應以培養學生的職業能力和綜合素質為目標，培養一大批在就業有優勢、創業有能力、繼續教育有基礎、發展有空間的高技能型人才培養。這樣深圳民辦職業教育才能適應深圳產業升級需要，為創新型企業提供人才支持，為深圳科技創新做出更大的貢獻。

（二）深圳民辦教育發展的目標

到2025年: 提升民辦中小學教育，提供多元化教育選擇。繼續完善深圳非戶籍人口隨遷子女接受免費義務教育管理辦法及積分入學制度。按照“以供定需”原則構建學位供給預計和信息發布機制，實現學位供需雙側精細化管理。優化民辦教育發展環境，推動民辦學校教育質量提升，實行基礎教育質量指數管理，對全市基礎教育質量實施量化監管，大力發展特色學校和個性化學校。

到2035年：大力發展民辦高等教育，培養創新型人才。到2035年應完成大部分營利的民辦學校向非營利的學校轉化。建成在各自領域全國排名前五的學科專業以及在各自領域全亞洲排名前20的學科專業，努力培養創新型人才。完善民辦現代大學內部治理。完善民辦高等職業教育體系建設。推動民辦職業教育國際合作。

到2050年：積累民辦教育經驗，引領中國民辦教育發展。深圳民辦中小學學位已滿足適合不同群體。民辦高等院校的數量和公辦高等院校數量大致相當，民辦高等院校培養的高端創新型人才在數量質量上等于或者高于公辦高等院校培養的創新型人才。深圳民辦教育能與全球標桿城市的私立教育相媲美。

（三）深圳民辦教育提升的具體對策

1.明確民辦中小學的戰略地位，改進政府對民辦中小學宏觀管理。

以先行立法的形式明確民辦中小學教育的戰略地位。充分利用深圳具有先行示范區的立法權，借鑒紐約和東京私立學校經驗，以法律的形式明確深圳民辦教育性質為非營利的教育，推進民辦教育中的營利學校向非營利學校轉化，在全國為民辦教育率先進行創新改革，讓每個孩子都接受優質教育，真正體現中國特色社會主義的優越性。規定民辦教育主要經費來源為慈善組織和私人捐贈，通過稅收調節的方式為非營利組織與捐贈個人提供免稅或減免優惠政策，營造整個社會合力辦民辦教育的氛圍。

健全民辦教育管理機構、完善民辦教育管理制度。一是健全全市、各區民辦教育管理機構，明確管理職責。市教育重啟主管部門應設立深圳民辦教育研究機構，為深圳民辦教育發展引進國際視野。區教育主管部門應增加民辦教育管理機構的人數，負責轄區內民辦教育的規劃和管理，審批和評估民辦中小學。二是積極培育社會中介組織參與民辦學校的管理。

2.加強監督，改善民辦中小學內部管理

民辦學校依法建立健全內部權力監督管理體制。一是民辦學校應當依法設立理事會依法行使職權。借鑒日本的董事會經驗，使監事的人數是理事的二倍，這樣即使理事全部兼職，也能從制度上消除集權的可能性。①武成彬：《淺談日本私立學校非營利性的“堵”與“疏”》，《中小企業管理與科技》2016年第2期。二是完善民辦學校教職工代表大會制度。

完善民辦中小學教育的評價體系。建立健全民辦教育的督導評估制度，完善督導評估體系。借鑒日本的政府評價體系、學校自我評價體系和第三方評價體系的經驗，②張玉琴、林師敏：《日本私立大學外部評價的現狀與特點》，《復旦教育論壇》2006年第5期。建立民辦中小學政府評價體系；建立學校自我評價體系；成立第三方的教學質量評估委員會。

3.改變財政扶持方式，加大對民辦中小教育的支持力度

增加民辦教育發展財政資金。確立政府資助民辦教育導向，合理配置促進民辦教育發展的財政資金。市、區分別設立民辦教育發展專項財政資金，制定專項財政資金管理辦法。

合理制定民辦學校的收費標準。深圳民辦中小學應合理制定深圳收費標準，以滿足近年來深圳物價、場地租金、教職工薪酬不斷上漲的需要。從而提升民辦教育的發展目標，推進民辦學校提供更多優質選擇性的教育服務。

4.變革辦學模式，推進民辦中小學特色學校發展

一是支持優質民辦中小學集團化發展，擴大優質教育資源；二是實施民辦名校建設工程；三是支持民辦中小學開展教育教學試驗；四是積極推進民辦中小學課程改革。

5.發展民辦高等教育，培養高端創新型人才

制定深圳市民辦高等教育發展規劃。根據深圳民辦高等教育薄弱的現狀，深圳市政府應從建設先行示范區的總目標出發，科學合理地規劃深圳市民辦高等教育的未來：深圳政府預留出民辦高等教育的發展空間；在深圳“東進”戰略有利的政策條件下，分別與東莞、惠州、汕尾、河源建立民辦學校，解決深圳土地少、民辦高校少的問題。

創設有利于民辦高等教育發展的制度環境。制定深圳民辦高等教育法律法規；改革民辦高等教育行政管理體制；培育完善民辦高等教育中介組織。讓中介組織成為政府與學校之間的緩沖器。

實現民辦高校高端切入。一是引進一流大學以實現辦學資源的高端切入。二是民辦高校辦學層次的高端切入。借鑒上海中歐國際商學院將國內資本和國際優質教育資源相結合的辦學經驗，深圳可從高端切入與境外機構合辦高等教育研究生院，著力發展高層次的民辦高等教育，將深圳建設成為粵港澳大灣區的教育高地。三是民辦高校學科專業的高端切入。民辦高校應根據深圳建設創新型城市功能定位，站在學科和行業的制高點建設學科群和專業群。

注重民辦高等教育特色立校。深圳民辦學校要從自身的實際出發，發揮建設先行示范區優勢，轉化劣勢，有針對性、選擇性地發展特色民辦高校。一是建立由多方參與的決策機構。深圳民辦高校應設立決策管理機構（理事會）、監督機構（監事會）和咨詢決策機構（評議會）共同參與高校的重大事務決策。二是營造師資隊伍建設公平的、合理的、良好的環境。要落實民辦院校教師與公辦高校教師具有同等的法律地位和依法保障的權利，為民辦院校提供一個引進高端管理人才和優秀教師的良好環境。