自貿試驗區改革發展比較及對陜西的啟示

宋秦月 李群剛

摘 要：本文對第三批自貿試驗區改革發展進行了比較，發現陜西省自貿區的制度創新認識有待提高、政府職能尚未形成建設合力、改革創新力度不夠、國際行業規則研究較少、“雙區疊加”和聯動效應不突出、人才吸引與服務環境亟待改善等問題。認為應加快推進自貿試驗區制度保障建設、政府職能轉變領域的制度創新、系統集成改革創新、高水平投資貿易自由化、金融領域制度創新、產業差異化發展等方面。

關鍵詞：陜西;自貿試驗區;創新發展;制度創新

中圖分類號：F752.8 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）01（a）--03

設立自貿區是中國最偉大的深化改革開放的一種嘗試，是全面實現深化改革的重要路徑，是面向世界開放的高地。自貿區與“一帶一路”國家戰略相結合，是中國在全球貿易保護主義背景下自內向外開放的重要嘗試[1]。自貿區是中國深化改革開放的試驗田和新探索，2013年在產業基礎較強的上海設立，而后分批從沿海城市向內陸城市逐步推進。2013—2019年已有五批自由貿易試驗區（港）獲批，形成了“1+3+7+1+6”覆蓋東西南北中的改革開放新格局。在國家戰略框架下，各地自貿試驗區有不同的重點建設方向與特色，制度創新的核心優勢日益凸顯[2]。深化制度型開放，需要加快國內的制度、規則與國際通行規則或先進標準接軌，加強對外開放政策的貫徹與落實，以及提供更多的制度型公共產品。

自貿區以制度創新為核心，在運行中已經為制度型開放開展了一系列先行探索工作[3]。通過擴大開放、深化改革、制度創新，自貿試驗區已成為集聚配置全球資源要素的新高地。自貿試驗區是中國全面參與、引領經濟全球化的重要載體。截至2018年底，除海南外的11家自貿試驗區以約萬分之二的國土面積，創造了新設外資企業數、實際使用外資、進出口總額占全國比重分別為15.54%、12.12%和12.25%的經濟指標。自貿試驗區（港）已經成為經濟增長的新動力，2019年1—7月，全國12個自貿試驗區實際使用外資754.7億元，同比增長14.6%，占全國的比重為14.2%。陜西自貿試驗區于2017年4月正式掛牌，是第三批掛牌的自貿試驗區。本文以第三批自貿試驗區為樣本，對自貿試驗區改革發展模式進行比較，梳理陜西自貿試驗區發展存在的問題，為陜西自貿試驗區制度創新提出建議。

1 第三批自貿試驗區發展比較

2017年4月我國第三批7個自貿區試驗區開始掛牌，運行3年來各自貿試驗區對所在省、市進出口增長、產業聚集、產業升級等方面發揮了促進作用。其中，2017—2018年浙江省進出口總額達到28519.2億元，遙遙領先于其他六個省市;陜西省2018年進出口增速達到29.3%，在7個省市中居首位;四川自貿試驗區新增企業達到5.3萬家，新增企業數量位居第一。

（1）制度復制情況比較。制度創新、復制和推廣是自貿試驗區建設的重要內容[4]。從第三批自貿試驗區掛牌兩周年數據來看，試點任務總量最多的是陜西?。?65項），任務實施率最高的是四川?。?5%）。其中，陜西省2017—2019年創新案例累計達到262個，向國務院上報創新案例69個，18項自貿試驗區改革創新成果在全省復制推廣。浙江省89項試點任務有效實施率達到90%，探索形成了59項制度創新成果;遼寧省123項試驗任務已有113項落地，落地率達到91.8%。四川省159項改革試驗任務實施率超過95%，形成400余個創新成果，產生多個全國首創。

（2）轉變政府職能情況。遼寧省內首創“四合一”綜合管理改革在專利、商標、版權、原產地地理標志方面，實行執行化監管執法“16+X”。優化涉稅事項辦理程序，大幅度提高辦稅效率。河南自貿試驗區鄭州片區依照“證照分離”改革部署實行“信用通”服務。開封片區實現“三十五證合一”用減證代替簡政，并在全省推廣。

（3）改革系統集成方面。陜西省西安市推出2043項“最多跑一次”事項，創立“自貿驛站”“24小時自助信包箱”服務企業新模式。河南省檢疫局原產地證書“信用簽證”獲全國十佳創新案例，鄭州航空口岸全面實施“7×24小時”即查通關。四川自貿試驗區不斷創新監管形式，做到7×24小時隨到隨檢隨放，推行第三方結果采信服裝抽檢結果5日內完成。重慶自貿區推動“單一窗口”對接國際貿易鏈實現航空、水運、鐵路業務信息協同應用和物流信息共享。重慶江北國際機場為保證生鮮、農副食品快速進入市場，實施“7×24小時即到即查即放”，并開通生鮮、農副產品綠色通道。

（4）國際行業規則銜接方面。陜西省優化投資項目在線審批監管平臺，從項目立項到施工許可證辦結，西安市和西咸新區自貿片區實現了50個工作日辦結。浙江省為口岸通關便利，率先開展“4+1”功能實現國際航行船舶進出境通關無紙化和口岸港航通關服務一體化，船舶通關時間縮減至2小時，處于全國領先水平。遼寧省全面上線貨物申報、運輸工具等七項主要業務國際貿易“單一窗口”，實施異地加工貿易備案改革，開展歸類智能導航試點，完善出口退稅綜合服務平臺。

（5）特色發展方面。浙江省構建油氣全產業鏈，舟山液化天然氣（LNG）接收及加注站第一個民營企業投建，新奧LNG項目一期年接卸能力達300萬噸，目前已經正式運營，進一步強化了長三角地區氣源保障。連續兩年舉辦世界油商大會，通過油商大會累計簽約重大項目45個，協議涉及金額2230億元。遼寧省開創了國資國企改革新路徑，如沈陽片區沈陽機場集團以“內創業”模式設立小微企業，提升了國有企業管理效能。遼寧自貿區以大連港發揮口岸優勢向韓日2018年中轉500多萬噸鐵礦石，東北亞礦石分撥中心大連地位得以奠定。

2 陜西自貿試驗區發展存在的問題

陜西自貿試驗區自成立以來取得了突出成績，進出口貿易得到了長足發展。陜西自貿試驗區在激發市場活力、商事制度改革、金融創新、人文交流等方面取得了顯著進步，也培育了一些創新案例[5]。然而，與第三批其他自貿試驗區發展成就相比，仍有短板需要補齊。

（1）對自貿試驗區的制度創新認識有待提高。自貿試驗區創新改革不能只是商務部門、自貿辦關起門的自己改革，不能單是自貿片區內的改革。自貿區的改革需要相關部門的配套改革進行聯動才能更具可操作性，只有參與度更廣的創新才能得到更好的復制推廣。

（2）建設合力不明顯，以制度創新促進自貿區建設的合力尚未形成。陜西自貿區建設雖然在省級層面設立了領導小組，自貿區三大片區9大功能區由西安市、西咸新區、楊凌示范區內9個開發建設主體的管委會實施，多層交錯管理。陜西自貿區各片區政務服務系統數據與省級部門業務系統數據尚未實現共享交換。自貿區內空間、資源、平臺等共建共享機制尚未建立，9個功能區和傳統行政管理部門之間尚未形成相互促進的體制機制。

（3）改革創新力度不夠，系統集成性還未顯現。當前，陜西自貿試驗區復制上海自貿區的經驗多，自主創新改革的少，對改革創新的系統集成不夠。制度創新突破較少，對國家西部大開發戰略支持陜西的利好政策綜合應用不夠充分。相關部門改革創新服務自貿區建設的思想意識還沒有形成，“放、管、服”改革特別是投資項目審批改革力度還需加強。各功能區建設速度相對緩慢，特殊功能作用發揮不明顯。陜西自貿區建設以政府和各功能區管委會投資為主，自貿區調動社會力量，特別是吸引社會資本、社會組織的制度體系還沒有建立。

（4）課題項目少，助力國際行業規則銜接不明顯。根據陜西、河南政府采購網和陜西自貿區、河南自貿區官網公開數據，2017—2019年陜西自貿區設立課題類項目17個，涉及課題24個，預算經費投入1206.5萬元;河南自貿區設立課題類項目10個，涉及課題42個，預算經費投入1810萬元。從課題項目內容來看，兩省在2017年、2018年主要課題集中在重大項目規劃和創新案例評估方面;2019年在課題研究細分上有了明顯差異，2019年陜西自貿區課題為11個，而河南自貿區2019年課題猛增為37個。

（5）“雙區疊加”優勢不明顯，聯動效應不突出。陜西自貿試驗區同時擁有國家自主創新示范區和自由貿易試驗區兩大政策紅利，但疊加效應不明顯，還未產生“1+1>2”的效果。政策互動、優勢疊加、制度創新等多維度整合機制還不完善。如高新區主要依靠自創區基礎與自貿區政策聯動不明顯，尚未凸顯疊加優勢;其他片區發展相對靠后，還主要依賴于傳統企業發展經濟，與自貿區同步發展融合度不夠。

（6）吸引高端人才不足，服務環境有待改善。陜西自貿區創新建設需要高端人才，但受本省經濟社會發展的水平制約，陜西自貿區各功能區所在的西安市、西咸新區、楊凌示范區住房、教育、醫療衛生等公共服務保障方面仍存在不足。雖然通過人才引入機制，大量人口落戶西安市，但吸引的高端人才不足，特別是對陜西自貿區建設需要的高端金融人才、外貿人才和創意設計人才吸引有限。

3 陜西自貿試驗區的制度創新建議

在推進自貿區制度創新中，解決推進制度創新過程中遇到的難點問題和制度性障礙是關鍵。

（1）加快推進自貿試驗區制度保障建設。允許自貿試驗區在法無明文禁止的情況下，開展先行先試、改革創新活動，為其他部門進行突破性探索提供保障。同時，對自貿試驗區內制度創新項目在同等條件下優先給予支持。建立對自貿試驗區領導小組各有關單位的考核激勵機制和容錯糾錯機制，督促各成員單位化壓力為動力，倒逼改革順利進行。充分利用自由貿易試驗區的制度優勢，夯實陜西外向型經濟發展的商品流通基礎[6]。

（2）加快推進系統集成改革創新。繼續加大簡政放權的力度，最大化激發功能區改革創新的積極性和創造性。對已經明確的任務舉措和改革內容抓緊推進落實，結合機構改革工作步伐，理順內部工作職責分工，根據各功能區實際情況對承接事項清單進行調查調整。與此同時，完善機構設置，通過加大現有人員培訓工作力度、引入第三方的形式，積極培育和完善社會中介組織，為有序承接政府職能轉移創造良好條件。配備專業人員，積極與省級業務部門對接，完成事權下放的承接工作。

（3）加快推進高水平的投資貿易自由化。投資貿易自由化可以實現生產要素更加自由的跨境流動，促進國際經濟更加高效、安全與穩定發展。對照國家賦予的戰略定位和發展目標，陜西自貿試驗區需要進一步增強自主創新能力，從政府職能轉變、投資領域改革、產業轉型升級、金融領域開放、人文交流和法治保障等方面，加快自貿試驗區戰略與“一帶一路”倡議的深度融合[7]。陜西可以依托歐亞經濟論壇，發揮自由貿易區內產業園區的引領作用，加快西安成為國家中心城市的建設路程，充分發揮西安在“一帶一路”的貿易功能。進一步完善“單一窗口”對接國際貿易鏈方面的推進工作，創新自貿區內文物和文化藝術品的進出境監管模式。

（4）加快推進金融領域制度創新。應結合自身產業實際，充分發揮金融開放創新服務于實體經濟的作用，開展與經濟生態環境相匹配的金融制度創新。加快推動文化金融合作建設，推進文化和金融融合發展，為試驗區內重大文化項目及文化企業的發展需求對內成立專項金融產品，對外鼓勵和配合文化企業通過境外市場進行融資。探索在自貿試驗區內設立“一帶一路”國際資本交易中心，加快促進人民幣國際化，構建人民幣在“一帶一路”沿線國家的交易體系。同時，建立金融創新評價機制及風險預警機制，完善金融風險管理措施，為金融制度創新提供安全屏障。

（5）加快推進產業差異化發展。陜西自貿試驗區應以政策為引導，深入推進差異化改革，突顯特色戰略定位，完善產業鏈發展布局，培育優勢產業集群。鼓勵企業“走出去”，通過對外直接投資來發揮出口帶動效應，擴大市場范圍。圍繞深化互聯互通，國際產能合作、支持科技創新平臺建設、軍民融合等特色試點任務，深入推進“一帶一路”經濟合作和人文交流。

參考文獻

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