支持廣西托育服務工作的政策研究

廣西財政廳 鄧小蓮 胡德期 金錦花

一、開展托育服務工作具有重要意義

(一)托育服務是基本公共服務均等化的重要內容

托育服務工作是指對0～3歲嬰幼兒的照護服務，截至2019年5月，我國3歲以下嬰幼兒有5000萬人左右。(1)《國家衛健委：我國3歲以下嬰兒約5000萬人》，載于《中國財經報道》2019年5月10日。基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責。嬰幼兒的托育服務與3歲后入園教育是相互包容遞進的過程，通過對嬰幼兒進行科學規范的社交、情感和智力等全方位培育，可以為嬰幼兒的后續教育打下堅實基礎；反之，后期彌補成本將倍增，所以大多發達國家將托育服務納入公共服務領域。黨的十八大以來，為加快實現基本公共服務均等化，政府更加注重民生工程建設，大量惠民舉措落地生根，在教育領域，為有效提高教育治理體系和治理能力現代化水平，構建全民終身學習的制度，不斷促進教育成果惠及全體人民，黨的十九屆四中全會明確將“幼有所育”納入國家基本公共服務制度體系，提出要“盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。(2)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網，2019年11月5日。因此，開展托育服務保障“幼有所育”的重要舉措，對于實現基本公共服務均等化具有重要意義。

(二)托育服務是實現政策銜接的有效措施

根據國家統計局數據，2016年全面兩孩政策實施后，2017年全國人口出生率為12.43‰，二胎比例占了50%以上。同年，廣西人口出生率為15.14‰(出生人口數為81.7萬人)，二胎比例高于全國平均水平。2017年，全國及廣西的人口出生率都有明顯提高，但2018年、2019年則均呈下降趨勢(見圖1)，全面兩孩政策熱度退減。

圖1 2014～2019年全國及廣西人口出生率資料來源：根據相關年份《中國統計年鑒》《廣西統計年鑒》整理。

追溯到20世紀七八十年代，我國眾多機關、企事業單位都開辦有托幼所，但隨著市場化改革，這些托幼所被逐漸剝離或者取消。2018年兩孩政策效應未能持續釋放的原因之一便是照護困難以及托育資源供給短缺等問題日益凸顯。全面兩孩政策的實施，進一步加劇了職業女性面臨的家庭與工作的矛盾，使家庭和職場這兩個人生最重要的舞臺難以兼顧。為了促進兩孩政策的有效實施，做好政策銜接工作，國家提出加強托育服務。托育服務可促進國家、社會和家庭共擔“人的再生產”責任，促進人口的長期均衡發展和經濟社會的持續健康發展，是完善中國家庭友好政策體系的重要環節和必要舉措，是全面兩孩政策的核心配套措施和必要的基礎保障。

(三)托育服務作為朝陽產業有助于促進就業

托育服務作為朝陽產業，在吸引投融資方面極具活力，自2015年開始就有投資者敏銳地察覺到托育服務的市場缺口，從早教行業入手引領托育潮流。從2019年國家號召加強托育服務開始，更是有大量社會資本涌入托育市場。根據IT桔子數據顯示，2019年1～11月，兒童托管賽道融資金額達到4.9億元，融資案例數達到10起，為近五年來最高。在托育與早教行業內，2019年被看作托育服務發展“元年”。根據2019年最新發布的《中國早教藍皮書》顯示，目前我國早教市場規模已超2000億元，預計2025將突破4500億元，托育在其中便占有一席之地。隨著托育市場的消費者意識也逐步提升，越來越多家長考慮將孩子送到托育機構，2019年托育市場資金規模突破1700億元，增長率為63.5%，是2015年的5倍之多(見圖2)。

圖2 2015～2019年中國托育市場資金規模資料來源：根據“前瞻經濟學人”App資料整理。

開展托育服務需要新建園所、采購教具、購買保險，可帶動一系列上下游產業發展，從而有效增加就業率。除此之外，托育工作還需要大量保育員、安保員、育兒師等專業人員，有利于進一步增加相關專業畢業生就業崗位。國家大力倡導“六保”工作，其中“保就業”位居首位，托育服務是增加就業崗位、提升就業率的有效措施。

二、廣西托育服務工作問卷調查及調研情況概述

(一)問卷調查情況

2019年，自治區衛健委開展問卷調查了解廣西托育情況。調研對象為廣西區內0～14歲子女家長，調查樣本為全區14個市，共發放10000份問卷，各市給予5%的備用卷。采用抽樣調查方式，回收有效問卷8670份，有效問卷占比為86.13%。

(二)實地調研情況

課題組選取不同類型的托育機構進行實地調研，在2020年5～7月，共調研十余家。其中公辦機構有建設完成的托幼一體化形式的自治區衛生健康委幼兒園、積極籌措申請托幼一體化的桂林市機關第二幼兒園；民辦托幼機構有新建的金睿家教育服務咨詢公司、運營成熟的青芽貝貝幼童園等；國企辦園有廣西威沃教育投資有限公司在恒大帝景小區創辦的托幼一體園。不同類型的托育機構在創建、運營或是更新過程中都存在眾多共性與個性化問題。為掌握自治區相關政策制定實施情況，課題組還多次與自治區衛健委、南寧市衛健委、南寧市婦幼保健醫院、桂林市婦幼保健醫院及桂林市七星區衛健委等機關事業單位溝通，學習了解當前托育服務工作推進狀況。

三、廣西托育服務工作現狀

課題組結合自治區衛健委2019年做的10000份調查問卷情況以及選取的較為典型的數十家托育服務機構調研情況，將當前廣西托育情況分為群眾、市場、政府三個維度進行梳理總結。

(一)群眾角度：家庭照料為主，存在較大的托育需求

1.托育以家庭為主。大部分家庭嬰幼兒照護主要是家庭為主，由于雙職工家庭居多，嬰幼兒多由祖輩照顧。由于隔代育兒觀念不同，還有祖輩身體欠佳等原因，家庭照顧會產生較多家庭矛盾。隨著延遲退休以及祖輩對退休后自我生活的追求增加，家庭照料也會逐漸減少，群眾對專業托育機構需求會日益強烈。調查問卷顯示，廣西近五成家庭困擾于無人照顧孩子。廣西常住人口育齡婦女不打算再生育的原因中，“沒人帶孩子”是一個重要原因。

2.托育需求強烈。根據自治區衛健委2019年調研數據，廣西0～3歲嬰幼兒入托比例為3.26%，而希望入托的比例為43.83%，兩者相差40個百分點。按照廣西0～3歲嬰幼兒數量230萬(指2016～2018年出生人口數合計)的規模推算，廣西0～3歲入托的規模是7.5萬人，希望入托的規模是100.8萬人，相差93.3萬人。目前，由于柳州市未取消托班的幼兒園數量較多，柳州的托育率在全區各市中居首位，為14.4%，但與福建等省份26%左右的托育率相比仍差距較大。近五成家庭遇到沒人照顧孩子的情況，其中49.87%的家庭遇到出差、加班等臨時情況沒人照顧孩子，40.97%的調查對象，尤其是女性因照顧孩子工作受影響。開展托育服務能保障女性就業權益，支持其職業發展，促進家庭和工作之間的平衡，由此可見，托育需求強烈也是新時代女性的必然狀態。此外，根據調研了解，家庭對周末和節假日的托育需求較為強烈，全天候的托育意愿占比近1/4。

(二)行業角度：以三種模式為主，多在探索階段

根據調研了解，目前廣西全區共有各類托育機構不足100家，登記備案的有30余家，有公辦、民辦、國企辦園三種模式，其中以民辦托育機構為主。

1.公辦托育一體模式。公辦托育機構主要是在原有幼兒園基礎上將閑置空地改造為托育場所，主要資金來源于財政撥款，公辦托育機構具有部分教學資源共享，教師培訓有平臺依托等優勢，但也存在著托位數量有限、財政投入壓力大等問題。為做好示范工作，廣西壯族自治區衛生健康委員會積極向財政爭取100萬元資金并從自身部門預算中調整出90萬元用于下屬自治區衛生健康委幼兒園新建托育示范點，在2018年6月至2019年6月短短一年多時間內，將辦公樓420平方米場地改造為0～3歲托育場所，并配齊相應設施設備、師資力量。2019年9月開始，幼兒園便利用部分已完工場地開展早教等家庭育兒指導工作，效果反饋良好。2020年，受新冠肺炎疫情影響，托班暫未開學，但人員經費、日常運轉等費用仍需保障，運營壓力較大。

2.國企辦園模式。國企辦園是國有企業為進一步擴展業務、擴大企業輻射面、增強企業實力而選擇的一種資本運營方式，但也體現出國企承擔社會責任的擔當精神。目前廣西國企辦園以小區配套托幼一體園為主，具有臨近小區方便安全、資本力量較為雄厚等優點，但也存在規模不大、固定成本高、師資不穩定等問題。廣西國企辦園較為典型的有柳鋼集團公司下屬的柳鋼資產公司在2019年成立的幼教集團公司，集團旗下擁有6所幼兒園，場地均為國有資產，教師有編制。幼兒園體系完善、功能齊全、制度健全，教職工專業水平較高，目前幼兒園接收2～3歲職工兒童的托育，月收費根據幼兒園所在位置為750～1320元。還有廣西威沃教育投資有限公司在南寧市某小區創辦了托幼一體園，該園設備齊全，師資力量雄厚，收費標準約為1300元，費用不高但教學水平專業、科學，場地設施設備先進齊全，至創辦起就受到小區業主一致好評。該公司計劃不斷拓展業務范圍，在更多有需求的小區開辦更多托幼一體園。

3.民辦托育模式。民辦托育機構主要是社會力量依靠個人資金或是銀行貸款等方式，選擇市場需求較大又符合相關規定的場所創辦托育機構。民辦托育機構面臨運營成本高、師資培訓渠道少等問題。課題組選擇了南寧、桂林不同區域的多家民辦托育機構開展調研。例如，南寧商業中心開辦的金睿家教育咨詢有限公司完全由個人出資，平均收費標準為每月3800元，具有與社區醫院相鄰、周邊人均收入水平較高的地理優勢，但場地租金較高，每月運營成本高達9萬元；南寧市青秀區南寧市婦幼保健醫院對面的青芽貝貝幼童園具有鄰近醫院、場地租金較低等優勢，但由于周邊人均收入水平不高，且處于老舊城區，平均收費標準為每月1300元，已開辦兩年，生源穩定；桂林市太陽城幼稚園于2005年辦園起就采用托幼一體化模式，由于場地合同一簽15年，所以至今場地租金較低，平均收費標準不到每月1000元，接近公辦幼兒園收費標準，是廣西略為成熟的民辦托育機構，但隨著市場經濟發展，新一輪合同簽訂日期臨近，太陽城幼稚園即將面臨租金上漲后的運營壓力。

(三)政府角度：正在完善制度，不斷加強指導

1.高度重視，制定政策。廣西積極貫徹落實國家政策，自治區主席陳武在2019年廣西政府工作報告的經濟社會發展總體要求和主要目標中明確提出要抓好嬰幼兒托育。自治區副主席黃俊華先后兩次做出批示，要求自治區衛健委學習研究，加強調研，抓好落實。在國家托育服務指導意見出臺后，自治區衛健委通過問卷調查形式及時對廣西托育服務情況進行摸底調研，形成相關研究報告并提請自治區人民政府出臺廣西托育服務指導意見。廣西托育服務指導意見于2019年10月正式印發，早于全國大部分地區。隨后，自治區衛健委還牽頭組建了托育服務工作聯席會議制度。2020年5月，自治區衛健委根據國家出臺的托育服務行業標準以及管理規范，結合廣西實際，草擬了托育服務行業設置及管理指南，目前，正在積極會辦各市及相關部門。

自治區財政一直以來高度重視民生工程，近幾年的民生支出均超80%，對市縣的支出占總支出的比例2014～2019年均大于80%。托育服務屬于民生領域的重要問題，財政部門不僅籌措資金支持相關工作開展還著手進行前瞻性研究，旨在前期積極介入，及早謀劃相關對策建議，加強財政政策支持的精準性。

2.深入調研，實地指導。自治區衛健委以及自治區財政部門通過召開座談會聽取意見以及深入各縣市、部門實地調研指導的方式推動托育服務工作。一是召集南寧市相關托育機構創辦人、政府部門人員、師范院校人員座談，共同商討托育服務機構設置和行業管理標準。從不同視角聽取各方意見，以求相關政策文件切實符合廣西實際情況，更具有針對性、可操作性。二是深入各市及相關部門實地調研指導。自治區衛健委為進一步打通部門之間的政策壁壘，保證上下級之間的政策執行通暢，多次組織調研隊伍深入各類托育機構以及玉林、貴港、北海等數十個市縣進行業務交流。此外，自治區財政廳除深入機構、市縣調研，還積極協調有關部門爭取中央預算內資金3000多萬元用于支持目前已審批通過的普惠托育項目，且自治區本級也安排100萬元財政資金支持創建試點托育機構。

四、廣西托育服務發展存在的問題

托育服務工作是一項政府引導、市場主導的民生工程，由于全國相關工作仍處于起步階段，廣西政策引導、行政部門之間的協作配合還不夠成熟有序，市場需求分布疏密不均，因此，托育服務機構作為從業主體，在機構選址、設施設備購置、備案登記、人員招聘、運營管理等各個方面都遇到眾多困難。課題組在全面調研摸底后，從托育機構角度出發，將目前廣西托育服務工作面臨的問題分為共性與個性兩個類別。共性問題主要是對政府部門、市場供需矛盾與人員隊伍建設等三大方面問題進行闡述，個性問題依據托育服務機構公辦、民辦、國企辦園的不同類型進行分類梳理。

(一)共性問題

1.政府部門的全過程參與度有待加強。政府部門在托育機構創辦前的政策指引、創辦中的登記備案流程簡化、運營過程中的日常監管等全過程都扮演了重要角色。目前，這一系列過程政府部門的參與程度不夠，主要表現在以下幾個方面。

一是政策制定不完善。2019年10月，國家出臺了《托育機構設置標準(試行)》《托育機構管理規范(試行)》，提出托育機構要堅持政策引導、普惠優先、安全健康、科學規范、屬地管理、分類指導的原則，對場地設施、室內設置、人員規模、備案管理等方面做出了規定。但國家出臺的文件只提出指導性、方向性的規定，截至2020年6月，廣西相關政策仍在征求意見過程中。

由于相關行業制度尚未健全，托育機構在申請資質這一關就困難重重。據調研了解，部分托育機構由于機構名稱未含有“托育”兩字，在登記備案過程中不能認定為托育服務機構，則未能享受國家對托育機構實施的稅收優惠政策。還有部分民營托育機構在申請營業執照過程中，工商部門對民營托育機構的廚衛要求按照現行的餐飲行業標準來執行，其中自行加工膳食的托育機構應設置面積不小于25平方米的廚房才可辦理《食品經營許可證》，而廣西實際情況是許多托育機構廚房面積小于25平方米，因此未能申請下《食品經營許可證》，則無法進一步開展后續工作。除此之外，在場地租金優惠、師資人員培訓等方面政策也不明朗，托育機構在創辦及運營過程中均較為茫然。

二是部門之間合力不足。托育服務工作屬于社會福利系統的一個重要環節，政府部門應該充分發揮自身作用，民政、工商、財政、稅務、住建、消防等部門都是托育服務工作的重要相關部門，應加大對托育工作的重視程度，從政策、財力、稅收優惠等方面給予支持。但從2019年10月自治區出臺有關托育服務指導意見的政策至今，雖然成立了托育服務聯席會議制度，但實際工作開展力度不大、投入不足、導向不明，各部門未形成共識，頂層設計無清晰規劃，具體各部門對托育服務的指導政策或是支持幫助也較少。例如，工商、民政部門未在機構登記注冊、備案程序等方面給予簡化程序的便捷服務。住建、消防等部門未在園區建設方面明確標準。自治區相關指導意見未能及時準確傳達到各市縣，部分市縣對托育機構的登記備案及運營監管程序及要求均與自治區略有出入。

三是財政保障有限。廣西是西部邊疆民族地區，經濟發展相對滯后，財政收入很大程度上依靠中央轉移支付。當前廣西經濟形勢依然嚴峻復雜，受經濟下行壓力持續加大等因素影響，廣西財政收入增長動力減弱，大規模減稅降費政策帶來的減收效應持續釋放，價格對財政收入的拉動作用減小。再加上突如其來的新冠肺炎疫情，對旅游、餐飲等行業發展造成了嚴重影響，對工業等行業生產也產生了較大的沖擊，在很大程度上影響了經濟和財政平穩運行。

據調研了解，當前廣西財政把防控新冠肺炎疫情和穩增長作為重要任務，致力于全力以赴做好“六穩”“六保”工作。2020年全區財政重點支出方向是教育、社保、衛生健康等領域，自治區本級重點為社保及教育。托育服務屬于民生領域，但2020年民生支出重點主要有以下幾個方面，統籌78.32億元支持教育事業優先發展，統籌37.42億元安排城鄉居民基本醫療保險補助資金，統籌33.63億元完善社會保障體系，以及統籌20.47億元安排醫療衛生與計劃生育事業發展專項資金等，且重點支持的醫療衛生與計劃生育發展專項中包含支持公立醫院綜合改革、公共衛生服務均等化、醫療衛生服務體系建設等，未明確涉及托育內容。

四是服務監管欠缺。政府部門對托育機構的服務監管有所欠缺，主要體現在兩個方面。一方面，指導性政策剛出臺，不夠細化，各方面準備不充分，政策效應短期內還沒有顯現，監管服務工作還沒有提上日程；另一方面，政府管理人員的服務意識不足，機構改革后衛生計生管理隊伍年齡偏大，人手不足，職能轉變思想觀念未從監管轉向服務上來，急需進行培訓，提供服務管理能力。

2.托育服務需求與供給矛盾突出。根據我國2017年3歲以下嬰幼兒照護服務需求調查數據，35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求，76.8%的家長希望能上“公辦”托育機構，且希望能上全日制者占84.2%，69.7%的家長希望將孩子送往專業的托育機構。根據自治區衛健委2019年問卷調查顯示，除希望能上全日制者占比略低于全國7.18個百分點外，廣西其他托育意愿均高于全國平均水平。目前，廣西嬰幼兒托育機構的供給呈現出明顯的“供需矛盾大，有效供給不足”的特點。從供給結構上看，廣西學前教育資源總量不足，公辦幼兒園接收適齡兒童入園壓力大，且在師資力量、場地硬件設施等方面均達不到要求，對于開展托幼一體化工作心有余而力不足。從市場機構類型上看，市場上的托育機構以早教中心為主，大多以智力開發、早期教育為目的，并不是提供全日制的照護服務，對于嬰幼兒心理特點、心理要求等方面的深入指導更是微乎其微。招收0～1歲或是0～2歲嬰幼兒的民營托育機構鳳毛麟角，多數民營托育機構招收的是1歲半到3歲的幼兒，但招生數量極其有限，遠不能滿足廣西3歲以下嬰幼兒龐大的托育需求。

3.托育服務人員數量不足且部分素質不高。0～3歲嬰幼兒由于缺乏基本的識別能力和表達能力，其照料服務項目與其他年齡兒童的照護項目存在一定的區別，對師資隊伍的質量及數量都提出了更高的要求，但廣西在這兩個方面均存在一定問題。

一是部分人員素質不高。目前，廣西學前教育專業主要針對3歲以上幼兒，現有3歲以下嬰幼兒照護從業人員以人社部門頒發的育嬰師、保育員的短期培訓為主要資質，大多缺乏系統的兒童早期綜合發展相關知識教育和技能訓練，加之托育機構教師的職業資格認定、審查等方面缺失，導致嬰幼兒托育服務從業人員的專業性難以得到保障。人員隊伍年齡老化、專業程度低的問題較為突出。

二是人員數量不足。據了解，為推動托育服務發展，2018年廣西幼兒師范高等專科學校和城市職業技術學院開設了針對嬰幼兒的早期教育專業，但幼兒師范高等專科學校目前的兩屆共77名學生還未畢業，培養體系仍在起步階段，整體生源數量較少。由于托育人員的薪酬水平不高，人們對于從事托育服務的熱情不高，所以市場上的從業人員也不多。

(二)個性問題

1.公辦托育機構對人員編制及薪資報酬呼聲強烈。根據調研了解，公辦托育機構的托育收費嚴格按照每月每人780元的保教費用收取，費用標準較低，導致托育收支矛盾較為突出；幼兒園增加托育機構，相應要增加工作人員數量，但由于缺乏具體的文件依據，無法落實托育人員編制，按照聘用人員發放工資，薪酬標準太低，人員隊伍極不穩定。此外，托育機構的日常運轉經費沒有專項列支，人均經費難保障。

2.國企辦園受政策束縛，效益不能充分發揮。廣西威沃教育投資集團不僅在南寧某小區創辦了托幼一體園，截至2020年6月，還收購了南寧市7家幼兒園作為今后集團發展產業。目前，威沃創辦的托幼一體園受新冠肺炎疫情影響，只有50%的幼兒回園，但相關教程正常開展，日常開銷與實際收入存在一定缺口，目前均由集團總部進行相應補貼。據調研了解，威沃集團辦園場地設施齊全、規格較高，在小區內部辦園，班級數量不多，但固定成本投入較大，日常開銷與收入不匹配，且師資不穩定。此外，在正常日托時間之外，受政策束縛，場地閑置，不利于國企辦園充分發揮其場地及師資優勢進行創收。

3.民辦托育機構政策熟悉程度低導致運營壓力大。相關政策單薄且宣傳力度不夠，導致市場沒有明確的方向標，民辦托育機構大多對政策不夠熟悉。民辦機構的創建及運營成本全部由機構負責人承擔，再加上對政策不夠熟悉，不能有效獲得政策優惠渠道，遇到特殊時期經營困難，則運營壓力劇增。例如，青芽貝貝幼童園是自治區較為成熟的一家民辦托育機構，2020年5月份課題組調研時，機構負責人表示不了解國家或是自治區對托育機構在疫情期間有租金、水電減免的優惠措施，導致其未能及時享受到相關利好政策。

五、經驗借鑒

(一)國內經驗

我國多個省份托育服務工作發展較為成熟。在國家出臺相關指導文件前，上海就于2018年建立了較為完善的托育服務制度體系，并全面布點開展托育服務相關工作；安徽省也早在2018年就開始籌備托育服務指導工作，2019年就實現了市縣全覆蓋，且安徽省高度重視師資力量建設。我國托育率達4.1%時，國外的托育率就達到了25%～55%，國外先進的托育理念也值得我們學習借鑒。

1.上海：加強政府指導與鼓勵多方參與相互配合。上海的托幼服務業起步較早，目前發展狀態較其他省份都更為成熟，這主要得益于上海政府能及早發現忙碌的雙職工家庭對托幼服務具有強烈的需求，高度重視托幼工作，從明確法規制度、提供家庭育兒指導、鼓勵社會各方參與三個方面有效推進托幼工作開展。

一是完善政策制度。當大多數省份還處在觀望是否要發展、如何發展托幼服務業的階段時，2018年4月28日，上海市率先出臺“1+2”文件，首次從政策制度上鼓勵托幼服務業的發展并明確發展要求。《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準》三個文件較為全面地明確了托幼服務業的場地、設施設備、運營服務等內容，搭建起托育機構管理的基本框架。文件出臺后，上海在5個區開展試點，隨后于2018年8月1日起全面受理3歲以下幼兒托育機構的申辦。目前，全市已有120家托育機構開展3歲以下幼兒托育服務。

二是指導家庭育兒。上海通過成立早教指導中心，每年至少六次為3歲以下常住人口嬰幼兒家庭提供科學育兒指導。目前，家庭科學育兒指導體系已基本構建，全市近900個早教指導點全面覆蓋所有街道，有效地緩解了由于托育機構有限帶來的家庭育兒壓力，輔助家庭更好育兒。

三是鼓勵多方參與。截至2019年8月底，上海市有391家幼兒園舉辦托班，加上35個托兒所和11個區辦早教中心，提供托額約1.4萬個；社會力量辦托育機構143家，提供托額約1.1萬個，另有200多家機構正在申辦中。社會是托育服務的重要力量，上海市政府支持民辦幼兒園中有足夠條件的增設托兒所，鼓勵社會辦托育機構，并將普惠性托育點建設納入市政府實事項目，充分調動了社會力量，緩解了財政壓力，實現了供需匹配。

2.安徽：設置試點機構與加強隊伍建設雙管齊下。一是試點先行再全面推開。2018年起，合肥就對申報的托育機構進行審核，選取設施條件齊全、師資力量較強的部分機構作為試點單位。經過一年的試點工作，2019年便全面推行托育服務，在所有縣市實現托育服務全覆蓋。計劃2020年建立起較為完善的托育服務體系，2025年再基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系。

二是加強托育隊伍建設。安徽省啟動幼兒教師“國培計劃”“省培計劃”，帶動市級、縣級和園本培訓。同時，通過增加專業招生計劃、強化政策資源配置等措施，加大了對托育從業人員和幼兒園師資的培養力度；依托職業院校和開放大學，強化對育嬰員、保育員、幼兒保健員、營養師等需要持證上崗從業人員的職前職后培訓。教師隊伍整體素質得到有效提升。

(二)國外經驗

一是明確托育服務的公共產品屬性。許多發達國家高度重視社會公平、男女平等，將托育服務與社會經濟發展、人口生育政策等相關聯，通過優化托育服務工作，將托育服務列為公共產品與服務項目來保障女性在經營家庭生活的同時還能順利回歸事業，從而實現人口穩定增長，社會經濟平穩發展。例如，瑞典從1975年開始就設立了《學前學校法》，1990年就開始“幼保一體化”改革，幼兒從1歲就可進入學前教育機構，2014年3歲以下幼兒入托率就達到47%。尤其在1996 年就將所有兒童早期服務工作交由教育和科學部門管理，同時在國家層面建立獨立監督機構監管市政府和政府管轄的早期教育保育機構。北歐的瑞典、丹麥有40%左右0～2歲嬰幼兒在國家提供的公共體系下受照顧。

二是財政發揮重要引導作用。托育服務對于響應國家生育政策、縮小貧富差距、促進經濟社會發展具有重要作用，所以財政對托育服務的支持必不可少。托育服務走在前列的國家除了起步早外，還不惜投入大量財政資金，對民辦托育機構實行稅收優惠政策。例如，法國的各種家庭嬰幼兒照護方式都有不同類型的資助補貼，針對2～3歲嬰幼兒設立免費入托福利；日本從1993年開始，政府對設立保育設施的企業每年支付不低于360萬日元的“企業內托兒補助金”，并要求企業從1995年4月開始給享受“育兒休業”的女職工交納社會保險金；韓國從2013年開始，無論家庭經濟情況如何，對0～5歲的兒童提供在托保育補貼，不在托的提供育兒補助。

(三)啟示

通過全面梳理總結國內部分省份及國外托育服務經驗，廣西應結合實際情況，提高重視程度，政府部門盡快形成共識，加強合力；完善頂層設計規劃，加強政策引導；明確市場邊界，探索多元模式帶動社會力量辦園；加強隊伍建設，完善財政等保障措施。根據財力情況，做好托育服務工作中長期規劃，將托育服務工作納入自治區“十四五”規劃，試點先行，逐步推廣，再到實現全面覆蓋。在托育服務工作初期就謀劃好托育與幼兒園有機銜接，有效提升我國教育工作的連續性，推動人口素質提升。

六、支持托育服務工作的對策建議

按照政府引導，社會參與；因地制宜，分類指導；循序漸進，逐步覆蓋的基本原則，盡快完善政策制度，增強橫向之間的部門合力，縱向上的上下聯動，不斷充實人員隊伍力量，創新舉措，充分調動社會積極性，建立多元化托育服務體系，扎實做好托育服務監管工作。

(一)增強部門合力，完善政策制度

1.提高重視程度。托育服務是一項復雜的社會系統工程，需要有效整合政策、組織和社會資源，實行綜合施治。只有把托育服務真正做成一項社會系統工程，建立起政府引導、部門參與、社會支持的工作格局，形成資源共享、信息共用、責任共擔、齊抓共管的工作機制，才能提高統籌解決托育服務問題的能力。政府、市場及個人都應提高對托育服務的重視程度，政府部門應結合廣西實際，明確托育服務的職責分工，將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展的總體規劃，納入各部門以及自治區“十四五”規劃。托育機構要將嬰幼兒照護視為一項神圣的事業，不能唯利是圖。社會群體要愛護、呵護、關懷嬰幼兒，共同為嬰幼兒照護事業的有序、健康發展保駕護航。

2.增強部門合力。同級部門之間要加強橫向交流，共同協商托育服務工作流程與職責分工。衛生健康部門要及時與民政部門、市場監管部門、編制部門交換托育機構登記備案信息，引導托育機構及時向所在地衛生健康部門申請備案，加強對尚未備案托育機構的備案指導服務，做好已注冊登記托育機構的備案審核工作。自治區與市縣之間也應增加上下聯動，加強對人口出生數據和托育設施建設現狀的調查研究，合理布局當地公辦托育機構。根據地方實際，因地制宜，分類指導。有條件整合國資系統管理的樓宇、商鋪等閑置資源的，各部門應合力引進有實力的專業機構發展非營利性嬰幼兒照護服務。有條件發展托幼一體化的地方，當地可鼓勵新建幼兒園按照適當比例設立3歲以下幼兒托班。此外，在確保數據安全的前提下，盡可能向社會公布各區域3歲以下嬰幼兒家庭、公辦嬰幼兒托育機構招生等相關統計數據，積極引導國內外社會資本投向有需求的地區。

3.完善政策體系。政府主管部門要加快制定和完善廣西托育服務體系建設的一系列政策法規，使政府部門、社會組織、企業及個人在參與托育服務工作中有法可依。主要政策文件在制定過程中還應充分吸收采納民營托育機構的意見建議，相關配合部門及時出臺輔助政策。例如，財稅部門加快優惠措施的制定，鼓勵地方政府通過采取提供場地、減免租金、提供補貼等政策措施，加大對社會力量開展托育服務、用人單位內設托育服務機構的支持力度。監管部門強化責任擔當，既要明確各類托育服務機構法人或者主要負責人是安全管理的第一責任人，更要履行自身監管職責，在建立健全各類托育服務機構安全管理制度的基礎上公平公正用法執法，切實加強全過程、全方位監督管理。

(二)探索多元服務模式，加強科學育兒指導

1.探索多元化服務方式。在推進廣西已存在的三種托育機構模式的基礎上，根據市場需要以及廣西實際情況進一步探索多元化服務方式。

一是大力推廣托幼一體化。通過全面摸底或是自愿申報等方式，幼兒園在場所設施、師資力量等方面具有天然優勢，適當改造后可延伸招收2歲以上嬰幼兒，隨后，視幼兒園運作情況適當將托育機構拓展至0～3歲嬰幼兒。托幼一體化有利于讓嬰幼兒在熟悉的環境中順利完成6歲以前的學前教育，是當前可操作性較強的一種發展模式。

二是鼓勵支持社區托育服務模式。社區具有交通便捷、權威可靠等優勢，社區可整合已有的公共資源，就近招收生源，舉辦非營利性托育機構，是較受歡迎的托育模式。

三是鼓勵企事業單位開辦托育點。為充分調動市場積極性，可鼓勵大型企事業單位整合閑置用房及資金，自己創辦或是出資委托專業機構在單位內部開辦托育點。廣西柳鋼集團為平衡職工工作與生活需要，設立的托幼中心凝聚了企業文化，增加了職工歸屬感，有效解決了職工家庭工作兩難兼顧的煩惱。此外，還可整合各級婦幼保健機構、社區衛生服務中心以及鄉鎮衛生院與嬰幼兒早期發展服務資源，發揮衛生健康部門在嬰幼兒健康管理、膳食營養、醫療技術輸入、衛生保健人員指導等方面的優勢，探索將嬰幼兒照護服務機構作為相關醫護人員基層服務定點單位，建立人員、技術輸出與職稱評定掛鉤機制。

2.支持家庭科學育兒指導工作。目前，大多數家庭主要通過書本網絡及熟人渠道獲取育兒知識，但專業機構面對面的指導更具有針對性。托育服務除設置托育機構進行全天候托管，還可通過宣傳講解科學育兒知識，增加家庭照料的科學性。

一是入戶進行科學育兒指導。設置專門機構負責家庭科學育兒指導工作，或是將該項工作委托社區某托育機構、婦幼保健醫院或是社區醫院等，每月或是每季度定期入戶查訪嬰幼兒生長發育狀況，并對該家庭進行科學育兒指導。

二是將科學育兒服務政策與相關知識融入衛生健康大宣傳內容。通過編制專報、廣場宣傳活動等多種形式，提高每個人對嬰幼兒照護的重視程度，普及嬰幼兒照護的常識，破除迷信、不科學的育兒謠言。

三是突出政府在科學育兒上的主渠道作用和公益性質。邀請學前教育、婦幼保健、兒童心理等方面的專家進講壇、進社區，普及科學育兒等嬰幼兒照護知識及理念，積極通過公益活動、各種媒體、信息技術，加強針對嬰幼兒家長及帶養人的宣傳和培訓。

(三)加強隊伍建設

1.提高從業人員素質。培育托育工作人員關鍵要把控好質量關，首先應制定完善托育人員的行業準入標準，有相關單位、部門對托育人員的資質進行考核。在此基礎上，鼓勵師范院校依據政策文件標準開設培養托育服務人員的相關專業，鼓勵社會培訓機構培養專業人才并定期進行再教育培訓，相關監管機構定期對托育工作人員進行資質考察。加大高端人才引入力度，將托育服務人才列入政府急需緊缺職業(工種)目錄和政府補貼性培訓目錄，探索由政府在住房、資金等方面出臺相關人才引進政策，面向國內外引入托育服務人才和專家，并對引入人才的企業給予一定的鼓勵政策。通過培養一批后備人員、穩定一批現有人員和提升一批專業師資等途徑，建設一支適應0～3歲托育服務及早期教育發展需要的專業化人才隊伍，并在人員培訓和考評定級等方面，做好上下游服務保障，推進托育服務工作專業化。

2.增加從業人員數量。因新設學歷教育從招生到學生畢業時間跨度較長，為盡快解決廣西托育服務專業人才短缺問題，建議由教育部門牽頭，在廣西現有高職院校的幼教相關專業增設托育服務相關課程，既可以拓寬幼教專業畢業生就業面，也可以在短期內緩解托育人員短缺問題。鼓勵社會上具有幼師專業資格證的人員進一步學習托育相關知識，可在短時間內補充托育人員數量。此外，還可以通過政府購買服務、定向培養、建立兼職照護人員儲備庫、增加托育人員薪酬待遇等多種方式，充分調動市場積極性，吸引更多人才加入托育隊伍。

(四)加強財稅保障

1.加大托育服務財政資金投入。主要用于托育服務設施建設、從業人員的職業技能培訓補貼、非營利性托育服務機構綜合獎補以及家庭早期發展指導等項目。設施建設項目財政資金是指在辦園初期給予一定的財政補助，具體資金測算方式以托育機構班級數、實際投入經費(主要是改造業務用房、配備必備的基本設施設備、租賃場地等)為基本標準，根據實際財力情況設置一定的補助比例。綜合獎補項目財政資金是指每年定期組織專家評估托育機構，對評估為優的機構進行獎補，獎勵資金主要用于校舍環境改造、教具更換等。

2.財稅金融聯動調動市場托育服務積極性。采用公辦民營、民辦公助等多種方式，充分調動托育機構、家長、社會、金融市場等各方面的積極性，通過保障用地、提供場地、減免租金、稅收優惠、放低借貸門檻等政策措施，在規劃、報建、監督等民辦托育機構運營全過程給予扶持。如協調金融機構制定托育服務機構低息貸款政策；為正規合法的民辦托育機構購買責任保險；將優質民辦托育機構納入稅收優惠對象等。

3.財政支持示范性普惠托育工作開展。為全面推動托育服務工作，盡快實現托育機構全區覆蓋，可支持全區各縣(市、區)開展示范性普惠托育機構創建項目，通過資金獎補的方式，支持當地普惠托育機構開展示范性機構創建工作，鼓勵托育機構爭創示范性托育機構，將資金投入其環境提升改造、教玩具補充更新等托育服務能力提升內容，切實提升建設一批高水平、高標準的普惠托育機構。

(五)加強監管服務保障

充分利用互聯網、大數據和智能終端設備，對托育機構進行全面實時監管，同時也做好相關服務工作。

一是做好創辦服務工作。建立托育服務聯通平臺，針對不同的托育機構類型，明晰申辦流程，提供政策資訊和指南查詢，全程智能引導及短信提示，為舉辦者提供便捷服務。

二是做好信息監管及服務工作。圍繞社會公眾關注的熱點和重點，集中、公開托育機構信息，包括機構類型、服務形式、供餐情況、收費標準、聯系電話等，社會可通過平臺按區劃、按類別查詢到依法取得托育服務告知書的托育機構清單。還可打造“互聯網+訪視”“互聯網+備案”“互聯網+培訓”“互聯網+監管”等服務模式，利用信息化手段，對托育服務機構的申辦過程、綜合監管、信息公開、質量評估、人員信息等進行動態管理。

三是做好安全監管。家長對托育機構的服務要求以“安全”為首位，超過90%的家長提出托育機構要在室內防護、衛生消毒以及托育人員言行等方面保障嬰幼兒健康安全。因此，要求每個托育機構必須購買人工智能技術(能進行行為判斷)，在每個托育機構安裝監控視頻，實時動態監管托育機構日常動態。

(六)完善針對性保障措施

針對不同性質托育機構，政府部門還可設置更具有針對性、可操作性的政策措施，進一步保障托育機構的穩定運營。

一是針對公辦托育機構人員編制不足、工資薪酬偏低的問題，建議從收費標準著手。衛生健康部門、市場監管部門、物價以及財政部門共同商定討論，根據市場經濟總體狀況，適當提升公辦幼兒園的學前教育以及托育機構收費標準，從而適當提高托育教師薪資待遇水平。建議人社部門，對新增托育服務的幼兒園增加聘用人員額度，以緩解在職在編人員工作壓力。

二是針對民辦幼兒園對政策不了解的問題，建議衛生健康部門加大對托育服務政策的宣傳解讀，通過進社區答疑解惑、舉辦線上培訓、建立微信群隨時溝通交流等方式，讓民辦機構及時掌握政策。對于有利于調動民辦機構辦園積極性的稅收優惠及財政支持政策，更應加大宣傳力度，確保及時傳遞到市場。

三是針對國企辦園遇到的政策束縛問題，建議衛生健康或教育部門適當為國企辦園進行政策松綁，在保障學生健康安全的前提下，允許充分利用現有場地以及優質的師資力量開展課后托育或興趣班工作，提高國企辦園的社會效益及經濟收益。