我國基礎研究財政預算管理的局限性及完善建議

中國社會科學院工業經濟研究所中關村天成創新研究中心 于 暢

基礎研究是科技創新的源頭和新科技革命的先導，決定了一個國家在未來全球科技競爭和產業競爭中的相對地位，發達國家無一不高度重視基礎研究投入。由于基礎研究構成創新型國家的根基，我國對基礎研究的重視程度與日俱增。黨的十九大報告明確提出，“要瞄準世界科技前沿，強化基礎研究，實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破”。2018年1月，國務院印發《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》，提出我國基礎科學研究“三步走”的發展目標，力爭到21世紀中葉把我國建設成為世界主要科學中心和創新高地。

國際上，政府是資助基礎研究活動的最大主體，公共財政支出構成各國基礎研究經費的主要來源。我國公共財政支出是支持基礎研究活動的核心支柱，完善基礎研究財政預算管理對調動科研人員的積極性和能動性、提高財政支出績效具有重大的現實意義。本文在梳理公共財政支持基礎研究的理論依據和我國基礎研究公共財政支出現狀的基礎上，重點就目前我國基礎研究財政預算管理的局限性進行深入探討，并提出下一步的完善建議，對改進基礎研究的財政支持具有一定的啟示意義。

一、公共財政支持基礎研究的理論基礎

基礎研究是由好奇心驅動的科學研究活動，沒有明確的、可預見的產品或工藝用途，旨在探索關于現象和實驗事實的基本原理的新知識(OECD，2010)。新古典經濟學家通常認為，基礎研究活動存在嚴重的“市場失靈”，私人部門缺乏投資于基礎研究的激勵，依靠市場機制無法實現研發資源的最優化配置。具體原因包括以下三個方面：一是基礎研究的產出本質上是具有公共產品屬性的信息，基礎科學的成果很容易廣為人知，成為“公共知識池”的一部分，不能有效阻止競爭者從中獲益(Arrow，1962)；基礎研究對社會有強大的“溢出效應”，企業不管是通過技術秘密還是知識產權都無法從自身的基礎研究中獲得全部收益(Nelson，1959)，由企業投資基礎研究將導致其供給數量遠低于社會最優水平。二是基礎研究活動與企業的盈利屬性相悖，基礎研究的成果不大可能在商業上直接應用，對提高企業的短期利潤沒有幫助(Arrow，1962)。由于資本市場的信息不對稱性，企業也很難在資本市場上為基礎研究計劃融資。三是基礎研究活動具有極高的風險性，大部分企業無力承擔基礎研究的風險，企業出于規避風險的動機不愿意大規模投資基礎研究(Beise & Stahl，1999)。綜上所述，企業沒有動力投資基礎研究活動，只有政府投資基礎研究才能解決市場失靈問題幾乎成為新古典經濟學家的共識。當然，也有觀點認為企業的基礎研究與利潤顯著正相關，政府資助的基礎研究遠離產業需求，是低效率的，科學的繁榮主要依靠市場驅動(基萊，2002)。

目前全球基礎研究投入主要由發達國家完成。我國一直存在基礎研究“無用論”“不劃算”“低投入合理論”的認識誤區(張煒等，2016)，一些學者主張在基礎研究上“免費搭車”。對于后發國家而言，基礎研究的公共產品屬性并不意味著本國可以坐享其成，政府投資基礎研究依然非常必要。科學知識的擴散并非易事，如果沒有相應的知識基礎和吸收能力，不可能理解和利用外部基礎研究成果，尤其是其中包含的隱性知識(Pavitt，1998，2001)。基礎研究是一國通向世界知識庫的“門票”，只有通過長期的基礎研究投入進行知識積累，才有能力嵌入全球知識網絡中(Salter & Martin，2001)。因此，我國要充分運用財政支出手段積極支持基礎研究，這是技術和產業趕超的必然要求，企圖通過“免費搭車”來獲取發達國家的科學知識無益于中國實現向創新型國家的跨越(柳卸林和何郁冰，2011)。

雖然國內外學者對公共財政支持基礎研究的必要性有充分的認識，但很多相關問題仍有待深入研究。一是關于未來我國基礎研究經費支持體系的構建，學者對地方政府和企業應發揮的作用存在認識分歧，基礎研究經費支持體系如何演化尚不明朗；二是關于基礎研究財政經費的投入方式和投入績效，目前很少有文獻深入分析如何投入財政經費更有效率，對財政經費的投入績效也缺少定量分析，基礎研究財政經費的投入產出也有待定量研究；三是關于企業基礎研究經費投入狀況及影響因素，目前這方面的研究還是“空白”。

二、我國基礎研究公共財政支出的基本情況

(一)基礎研究公共財政支出增長迅速，但在財政科技支出中的占比長期停滯不前

圖1 2008～2018年我國基礎研究公共財政支出變化資料來源：財政部公布的2008～2018年《全國一般公共預算支出決算表》。

我國基礎研究公共財政支出從2008年的190.5億元快速增長至2018年的649.3億元，年均增速高達13%(見圖1)。(1)從財政支出科目看，“科學基礎”大類科目下的“基礎研究”科目是基礎研究公共財政支出的核心部分，本文僅統計該科目下的支出。然而，財政科技支出中基礎研究占比基本維持在8%～9%(見圖2)，(2)該比例遠低于發達國家，根據美國國家科學基金會(NSF)的數據，2017年美國政府將32.7%的財政研究與發展經費用于基礎研究。財政科技支出并未明顯向基礎研究傾斜，這是我國全社會研究與發展(R&D)經費支出中基礎研究占比增長緩慢的主要原因(宋孝先等，2019)。發達國家全社會R&D經費支出中基礎研究占比普遍在15%～30%，我國則長期徘徊在5%上下(見圖3)，明顯滯后于經濟發展階段和科技發展水平。研發投入短缺是制約我國基礎研究發展的主要短板之一，進而制約了我國在高技術產業領域的趕超。

圖2 2008～2019年我國財政科技支出及全社會R&D經費支出中基礎研究占比變化資料來源：財政部公布的2008～2018年《全國一般公共預算支出決算表》；科技部公布的2008～2019年《全國科技經費投入統計公報》。

圖3 世界主要創新國家全社會R&D經費支出中基礎研究占比資料來源：《中國科技統計年鑒2019》。

(二)公共財政支出在基礎研究經費中“獨挑大梁”，企業基礎研究經費投入微乎其微

我國基礎研究經費過度依賴公共財政支出已經成為社會共識。目前，我國尚無對基礎研究經費來源的公開統計數據，部分學者根據全國財政科技支出與基礎研究經費統計數據測算，我國僅有2%的基礎研究經費來自企業，其余來自政府(王利政，2011；朱迎春，2017)。基礎研究經費的執行情況也印證了這一點。2018年企業部門執行的基礎研究經費僅占全社會的3.1%(見表1)，企業R&D經費支出中基礎研究經費占比僅為0.2%，企業對基礎研發經費投入的熱情極低。這反映出我國企業整體距離世界科技前沿較遠，對基礎研究的需求不高。在發達國家，企業已經成為基礎研究活動的重要投資者和執行者，如根據美國國家科學基金會(NSF)的數據，2017年美國有28.8%的基礎研究經費來自企業，有27.1%的基礎研究經費由企業執行。

表12018年我國按執行部門分組的基礎研究經費執行情況 單位：%

(三)基礎研究公共財政支出以自然科學基金為主，部分資金實際并未用于基礎研究

根據基礎研究公共財政支出科目分析，有近1/2的基礎研究經費以自然科學基金的形式體現；重點基礎研究規劃經費占比呈現逐年下降趨勢，目前占比已經不足1%；重點實驗室及相關設施、重大科學工程經費占比呈現上升趨勢；機構運行經費占比維持在較高水平，基礎研究公共財政支出仍有進一步優化的空間(見表2)。在我國自然科學基金財政科目中，并非所有經費都用于基礎研究，仍有相當比例經費實際上用在應用研究和實驗開發上，與經費屬性不符(王利政，2011)。相較而言，美國自然科學基金的功能定位和經費用途更為明確，2017年85.9%的經費實際用于基礎研究。

表22010～2018年我國基礎研究公共財政支出結構變化 單位：%

(四)中央財政是基礎研究經費的主要來源，地方財政支持力度不足

2018年基礎研究公共財政支出中中央本級支出占比為85.1%，地方支出占比為14.9%，中央財政是基礎研究經費的主要來源。近年來，隨著中央財政支出增速放緩，地方財政在支持基礎研究上正扮演越來越重要的角色(見圖4)。由于基礎研究活動具有廣泛的溢出效應，世界各國普遍將其作為中央事權，主要由中央財政支持。例如，根據美國國家科學基金會的數據，2017年美國聯邦政府用于基礎研究的財政支出甚至高達地方政府的15.8倍。但是，我國地方財政對基礎研究的支持力度嚴重不足，大幅拉低了全社會R&D經費支出中基礎研究占比。2018年我國地方財政科技支出中基礎研究占比僅為1.9%(見圖5)，而美國各級地方政府有超過一半的財政R&D經費用于基礎研究。

圖4 2008～2018年我國基礎研究公共財政支出主體結構變化資料來源：財政部公布的2008～2018年《中央本級支出決算表》，2008～2018年《地方一般公共預算支出決算表》。

圖5 2008～2018年中央和地方財政科技支出中基礎研究占比變化資料來源：財政部公布的2008～2018年《中央本級支出決算表》，2008～2018年《地方一般公共預算支出決算表》。

三、基礎研究財政預算管理的局限性

基礎研究是人類對未知領域的前瞻性、探索性活動，本身具有極大的試錯性、風險性與不可預測性，主要依靠科學家強烈的求知欲來驅動，基礎研究財政預算管理需要充分尊重科學發現的客觀規律，堅持“以人為本”的管理理念。我國基礎研究財政預算管理的局限性主要體現在過度突出實用導向和財務思維，弱化科學導向和“人本”思維，具體包括以下四個方面。

(一)基礎研究項目經費競爭性有余、穩定性不足

基于項目團隊的充分競爭有利于提高基礎研究經費使用效率的認識，我國長期實行以競爭性經費為主的基礎研究資助模式，穩定性經費比例偏低。目前，我國支持基礎研究的計劃或專項中僅有國家重點實驗室、重大科學工程、戰略性先導科技專項屬于穩定性支持，合計僅占基礎研究公共財政支出的1/4左右。根據發達國家的一般經驗，對以基礎研究為主的科研機構應通過年度預算撥款的方式穩定支持絕大部分科研經費(比例從60%到95%不等)，例如，德國最大的基礎研究機構馬普學會年度預算經費的80%以上來自政府預算撥款(朱迎春，2018)。

高度競爭性的基礎研究經費資助模式正日益暴露其弊端。主要表現在三個方面：一是大幅增加基礎研究人員的非科研工作負擔。科學家不得不每年將大量時間和精力消耗在爭取項目經費上，復雜煩瑣的項目申報程序大大壓縮了科學家潛心研究的時間。例如，在調研中發現，北京數字電視國家工程實驗室作為我國數字電視標準的制定者，因為缺乏穩定性經費支持，每年需要花數月時間去不同部門尋求經費支持。二是不符合基礎研究的客觀規律。基礎研究需要前瞻性布局，研究周期長、失敗風險大，只能依靠穩定性經費支持保持研究的連續性。目前由于穩定性經費支持不足，科研機構難以開展戰略性、前沿性、長期性的研究，短周期的科學研究很難深入，一旦經費支持中斷，科研項目就會無疾而終。三是滋生基礎研究經費分配中的腐敗問題。過度競爭的經費資助模式為經費管理部門帶來現實的權力和利益，基礎研究經費分配的尋租空間巨大，部分管理者利用權力牟取私利，惡化了國內的科研環境。同時，經費分配容易出現論資排輩的現象，不利于調動青年科學家的研究熱情。

(二)多頭管理的碎片化投入方式降低資金使用效率

我國科研管理體制在計劃經濟時代形成，隨著經濟體制改革的深化而逐步調整，但多頭管理的局面始終未能改變。據不完全統計，我國涉及基礎研究的預算管理部門尚有20多個，國家自然科學基金委員會、科技部、中科院、工程院、教育部等單位是比較重要的基礎研究支持單位。每個部門獨立編制部門預算，形成由部門主導的名目繁多的基礎研究支持計劃。2014 年我國推行的科技計劃管理改革將40多個部門管理的百余項科技計劃優化整合成五大類科技計劃，力圖將各類科技計劃進行統一管理。其中，基礎研究資助主要是國家自然科學基金和重點研發計劃中的基礎研究部分。目前依舊沒有形成統一高效、分工明確的基礎研究管理體系，各部門的基礎研究方向銜接不夠。根據美國國家科學基金會的數據，美國基礎研究經費的管理部門則相對集中，衛生及公共服務部、國家科學基金會、能源部、國家航空和航天局、國防部五個主要的基礎研究資助部門，合計占到基礎研究財政經費的95%左右，且各部門資助領域清晰，形成密切配合的政府支持體系。

基礎研究經費管理部門眾多，直接導致投入和產出的“碎片化”問題。第一，基礎研究項目立項的碎片化。眾多科技計劃形成一個龐雜的體系，各類基礎研究項目主要采取課題制組織方式，缺乏系統規劃和統籌協調，彼此之間形成“孤島現象”(張明喜，2016)，極易出現同一課題多頭申報、重復資助，一批題目相似、研究內容和技術方案雷同的項目在各大科技計劃頻頻出現，導致科研項目“大水漫灌”，造成財政經費的浪費。第二，基礎研究經費投入的碎片化。項目碎片化意味著經費投入的碎片化，“天女散花”式的經費分配方式使每個科研機構和科研團隊都難以獲得充足的預算支持，無法開展長周期、高投入的重大基礎研究課題。同時大多數科研項目都是定向支持、專款專用，項目之間缺乏系統協作，基礎研究經費的使用未能形成合力，不利于形成重大研究成果。第三，基礎研究成果產出的碎片化。公共財政資金資助產生的科研成果，本應充分發揮知識作為公共產品的社會效益。但基礎研究項目的多頭管理導致部門分割和信息壁壘，研究成果缺乏開放和共享，其他研究者需要付出高成本來搜尋和獲得所需的信息，造成公共資源的嚴重浪費。

(三)財務思維的資金管理忽視基礎研究客觀規律

以科研機構為主體、以科研項目為單元的預算管理體制是我國分配基礎研究經費的基礎抓手，財政資金按照精打細算、嚴格管控的財務思維自上而下劃撥到科研機構和科研團隊。以財務思維管理基礎研究經費能在一定程度上防范科研資金舞弊和貪腐行為，但很多管理舉措違背基礎研究規律，使科研人員無所適從。具體表現在以下三個方面。

第一，預算科目設置和資金劃撥節點不科學，迫使科研人員舞弊或挪用資金。在科研人員申請項目經費時，需要事先編制各項費用的預算。由于不具備財務背景，以及面臨基礎研究的不確定性，科研人員實際上無法準確預估支出結構，從而最終未能按照預算執行經費，產生合規風險。同時，縱向科研經費需逐級上報經費支出計劃，經過多個步驟和較長過程才能完成經費劃撥，而項目立項后就會有支出發生。在項目經費到賬前，為使科研工作能夠正常開展，科研人員只能墊支或挪用其他項目資金，給科研人員增加很多困擾。

第二，預算支出分類對科學家超常型勞動的價值尊重不足。科學家是基礎研究的核心要素，其超常型勞動是科學發現的最終驅動力(方竹蘭和于暢，2020)。突出支持硬件投入、弱化人力資本投入是我國基礎研究項目經費管理的頑疾(張煒等，2016)，過于注重設備、材料、辦公用品、差旅等有形成本，而缺乏對科學家超常型勞動的認可和尊重，沒有將其視為基礎研究的必要成本。目前，大多數科研項目都不允許正式在編人員從項目中列支薪金、津貼和福利等勞務性開支，智力勞動在現有經費預算管理模式下很難得到補償。部分基礎研究項目主要依賴科學家的智力勞動，有形成本很少，科研人員為了補貼研究不得不虛開發票列支成本，成為基礎研究經費使用中的主要違規現象。

第三，財務報銷程序復雜煩瑣，大量擠占科研人員的時間和精力。從事基礎研究的科研人員是具備較高專業素養的特殊類型人才，往往缺乏財務會計的知識和經驗。從社會專業分工的角度看，科研人員專注于科學研究工作是社會福利最大化的資源配置選擇。為了防止科研人員濫用科研經費，我國設計了嚴格且具體的科研經費財務管理制度，對財務報銷的類別、程序和憑證要求做了詳細的限定。為了適應財務報銷制度的要求，科研人員需要反復填單據、走程序和理憑證，擠占科研工作時間。

(四)簡單粗放的基礎研究項目成果評價體系阻礙原始創新

我國尚缺乏基礎研究經費投入的績效評價機制，基礎研究項目管理中普遍存在 “重投入、輕管理、重立項、輕成果”的傾向，對基礎研究公共財政支出的績效缺乏準確判斷。評價體系直接影響基礎研究的發展導向，目前基礎研究項目成果評價體系具有明顯的數量化、短期化、單一化和行政化特征，對原始創新的激勵不足，不利于形成原創性、前沿性的學術成果。

第一，基礎研究項目成果評價以成果數量為主要參考，對成果質量賦予的權重過低。科研機構和行政主管部門往往把科研成果的評價簡單量化為論著多少、主持和參與的課題多少、經費多少、獲獎多少等，科研成果評價最后變成了數論文、數課題、數獎項，這導致基礎研究走向了以數量為導向的功利主義，低水平成果大量涌現，原始創新成果鳳毛麟角。

第二，基礎研究項目成果評價多以年度為周期，中長期評價機制不完善。基礎研究需要耗費大量的時間和精力，很多重大理論成果都是源自團隊數十年如一日的鉆研。目前短周期的科研成果評價迫使科研人員大搞“短平快”的研究，滋生急功近利的浮躁心態，無法靜下心來從事長期性、前瞻性、基礎性的重大研究項目，科研短期行為大行其道，挫傷基礎性課題研究者的積極性。

第三，基礎研究項目成果評價標準“一刀切”，無法真實反映各類基礎研究成果的綜合價值。不同類型的基礎研究成果具有不同的表現形式，以探索自然規律為目的的基礎研究以科學論文為直接產出形式，以應用需求目標為導向的基礎研究(如“973”計劃研究項目)還包含解決重大科學和技術問題的其他產出。目前對基礎研究成果“一刀切”地采用論文數量評價，不利于我國形成產學研一體化的創新體系和解決重大科技難題。

第四，基礎研究項目成果評價多以行政主管部門為主體，社會化參與程度較低。科研評價是一件極其復雜的事情，新觀點、新證據、新方法的識別不是靠簡單數數論文就能解決的，而是要靠同行評價尤其是小領域的同行評價。行政主管部門自身沒有能力評價基礎研究成果的優劣，其主導的基礎研究項目成果驗收往往是“走過場”的形式主義。在這種評價機制下，科研人員容易產生懈怠心理，以“拿項目”為核心要務，結項驗收反而成了應付行政主管部門的簡單工作。

四、完善基礎研究財政預算管理的政策建議

充分認識到基礎研究具有戰略性、公益性、先導性的特點，對我國把握新一輪科技革命和產業變革的歷史機遇、搶占未來全球科技和產業競爭的制高點具有舉足輕重的影響。針對目前基礎研究財政預算管理局限性，需要在尊重科學發展規律的基礎上不斷完善基礎研究管理體制，打造面向建設創新型國家的基礎研究支持體系。

(一)建立基礎研究經費穩定增長機制

目前我國基礎研究在R&D中的比重嚴重偏低且增長緩慢，成為制約我國建設創新型國家的重要因素。應從國家發展戰略要求出發，制定合理的基礎研究投入強度目標，建立基礎研究經費穩定增長機制，多管齊下提高基礎研究投入強度。一是推動中央科技財政支出進一步向基礎研究傾斜。大幅提高中央每年新增科技財政支出用于基礎研究的比例，將基礎研究占中央科技財政支出的比重提升至30%左右，發揮中央政府支持基礎研究的主體作用。二是鼓勵地方財政加大對基礎研究的支持力度。通過中央配套、項目傾斜的方式重點鼓勵財政基礎雄厚、科研機構和高校密集的發達地區增加對基礎研究的投入。三是探索財政資金和社會資金共同資助基礎研究的新模式。探索通過成立基礎研究種子基金、稅收減免、校企合作研究等方式，撬動社會資金共同參與基礎研究資助，尤其是鼓勵行業領先企業投資和執行基礎研究活動。

(二)提高基礎研究經費穩定性支持的比重

基礎研究需要長周期和高強度的經費投入，穩定性支持為主、競爭性支持為輔的方式分配財政經費是發達國家的普遍做法。我國需要構建穩定性經費與競爭性經費的合理配置機制，著力提高穩定性經費的投入比例。一是對經過科學論證的重大項目、優秀團隊和重點基地給予持續的穩定支持，持續加大對國家重點實驗室、重大科學工程、專項基礎科研等專項經費的支持力度。二是提高自然科學基金穩定支持基礎研究的比例，適度延長部分項目的資助周期。三是加大科研機構基本運行經費和基本科研業務費投入力度，探索建立科研機構績效撥款機制。

(三)推進基礎研究預算的統一管理

為了改變基礎研究經費分配和使用的“重復化”“孤立化”“碎片化”局面，需要推進部門科技計劃和預算管理的統一性、規范性。一是從國家層面建立基礎研究管理委員會，負責中長期基礎研究的戰略性規劃，統籌基礎研究重大項目的立項管理和經費分配。二是處理好各類科技計劃之間的關系，進一步壓縮各類科技計劃的數量，明確各自的功能定位，形成有效銜接、精簡高效的基礎研究計劃體系。三是建立公開統一的國家基礎研究項目管理平臺，全國科研人員在統一平臺上申報科研項目，提高經費分配的公平性和透明度，避免重復申報。四是財政資助的基礎研究成果在國家基礎研究項目管理平臺上向全社會公示，更好地發揮知識的公共產品屬性，并接受社會監督。

(四)深化基礎研究預算管理的“放管服”改革

由于科研經費使用中行政管制過死、過嚴、過細等問題突出，科研人員面臨沉重的行政負擔，分散科研精力，嚴重干擾科研工作的開展。應積極深化基礎研究預算管理的“放管服”改革，科研經費管理堅持放管結合的原則，優化服務，為科研人員“行政松綁”。一是提高基礎研究預算執行單位在資金使用上的自由裁量權，根據科研實際調劑資金使用，從而避免預算與決算相脫節。二是精簡科研財務報銷程序，并為科研人員配備專門的財務助理，以協助項目負責人做好項目管理和經費使用管理工作，使科研人員能夠集中精力從事科研工作。三是執行統一、精簡、高效的監督檢查工作計劃，未納入計劃不得隨意開展檢查，讓科研人員不再疲于應付各類檢查。四是充分尊重科研人員的超常型勞動價值，實行以知識價值為核心的分配政策，允許在職科研人員從項目經費中獲得一定比例的勞動報酬和績效獎勵。

(五)建立以激勵原始創新為導向的基礎研究項目評價機制

我國迫切需要扭轉基礎研究項目評價中數量化、短期化、單一化和行政化的傾向，建立以激勵原始創新為導向的基礎研究項目評價機制。一是合理確定評價周期，改變目前對基礎研究一年一考核的做法，對于從事基礎研究的科研人員的考核周期應該延長為3～5 年，部分基礎學科可以延長為5～10年，在此期間可以進行科研狀態評估。二是評價標準從“以量為先”轉向“以質為本”，確立以學術貢獻和創新價值為核心的評價導向，注重學術成果的原創性和領先性，在科研人員中營造鼓勵原始創新和長期“坐冷板凳”的氛圍。三是避免“一刀切”的評價方式，根據學科特征建立多維評價標準，以應用需求目標為導向的基礎研究應采取產學研相結合的評價方式。四是推動評價主體的多元化，鼓勵發展自治性學術團體，強化同行評價、第三方評價和國際評價的分量，以求評價結果科學、公正。