我國區域協調發展面臨的新情況及主要舉措

張原萌

一、前言

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化提出了更高的要求，我們必須要著力解決好發展不平衡不充分問題，提升發展質量，這是相當長一段時期內我國區域經濟發展的指導思想。《“十四五”規劃和2035 年遠景目標建議》中專門設有一章介紹“優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化”，這為“十四五”時期我國推進區域協調發展提供了科學指南和根本遵循，闡明了未來我國區域協調發展的重點和方向

二、當前區域協調發展面臨的新情況

當前，我國區域協調發展取得巨大成就，區域發展協調性持續增強，四大板塊區域統籌推進、國家重大戰略深入實施。但是，面對“兩個一百年”奮斗目標和現代化建設的要求，面對日益錯綜復雜的國際形勢與環境，當前區域協調發展呈現新的趨勢，面臨著一系列新情況。

（一）區域經濟發展分化態勢明顯

2014 年11 月27 日，李克強總理在國家博物館參觀人居科學研究展的時候，來到一張地圖面前說了一句話：“怎么破解胡煥庸線的問題？”胡煥庸是我國的一個地理學家，1935 年他在中國地圖上從黑龍江的黑河畫到云南的騰沖畫了條線，他發現這一條線的東部地區占了中國領土的36%，供養人口達到中國的96%，而這條線的西部地區占了中國領土的64%，供養人口只有4%左右。有人也許會有疑問，這個數據太老舊了，并沒有參考價值，但是我要告訴大家的是，雖然經過半個多世紀的發展，“胡煥庸線”西側人口只增加了2%左右，東側仍居住著94%的人口，且經濟差距更懸殊，這就說明胡煥庸線”兩側人口比例基本穩定、略有變化，胡煥庸線具有很強的穩定性！通過分析可以發現，我國東西部差異太大，整個經濟發展還是在東部，發展的不充分不平衡問題是非常突出的。

區域經濟發展分化態勢主要體現在兩個方面。一是“四大板塊”之間。2020 年，我國國內生產總值為1015986.2 億元，受疫情影響，年均增長2.3%，穩居世界第二位；人均國內生產總值達到72447 元，在2019 年首次突破1 萬美元大關的基礎上穩步增長，與高收入國家差距進一步縮小。分區域看，我國中西部地區經濟發展水平仍落后于東部地區。全年東部地區生產總值525752億元，比上年增長2.9%，占全國比重51.74%；中部地區生產總值222246 億元，比上年增長1.3%，占全國比重21.87%；西部地區生產總值213292 億元，比上年增長3.3%，占全國比重20.99%；東北地區生產總值51125 億元，比上年增長1.1%，占全國比重5.03%。綜合分析可知，未來的10 到15 年，我國區域發展不平衡的矛盾將演化為“東中南（東部沿海+中部+西南）”與“雙北（東北與西北）”之間的差距。二是各版塊內部也出現明顯分化。西部12 省區中，西南六省區明顯好于西北六省區；中部六省也在分化，例如山西經濟增速從2012 年以后一直低于中部六省平均增速，近五年內已經處于墊底水平；東北地區近年來經濟增速處于全國中下游水平，2020 年東北三省中，只有吉林GDP 增速超過全國增速。造成這一情況的原因有很多，既有經濟環境變化的因素，也有結構轉換的因素，總的來看，區域經濟分化可能會伴隨我國經濟轉型發展相當長的一段時間。

（二）發展動力極化現象日益突出

改革開放40 多年，我國城鎮化發展速度令世界矚目，目前來看，我國城鎮化率保持在60%左右，經濟和人口向大城市和城市群集聚的趨勢比較明顯，形成了長三角、珠三角、京津冀等城市群，成為了推動經濟發展的重要引擎。

2020 年，中國各大城市的GDP 數據顯示，南、北方地區之間存在著不小的差距，南方地區，上海以3.87 萬億繼續領跑全國城市；GDP 高于2 萬億的城市分別是深圳、廣州、重慶和蘇州；四大省會城市成都、杭州、武漢和南京也都是在近1.48 萬億以上到1.77 萬億，呈現出有序的階梯狀態勢。反觀北方地區，全國GDP 前十強中，北方只剩下北京市，全國GDP前二十強中有五座城市：北京、天津、青島、鄭州和濟南，各大城市之間差距較大，呈現斷層的態勢。通過比較分析可以看出，南北方分化態勢明顯，經濟增速呈現“南快北慢”，經濟份額呈現“南升北降”，全國的經濟重心進一步南移。

（三）部分區域發展面臨較大困難

隨著我國經濟重心的逐漸南移，人口及發展要素不斷向大城市及城市群加速集聚，東北地區、西北地區發展相對滯后。以東北地區為例，這幾年東北地區的經濟總量增長較慢、區域經濟體量較小、對大城市的支撐能力不足，雖然有大連、沈陽、長春、哈爾濱4 個副省級城市，但一直沒有形成像長三角、珠三角那樣真正能起核心引領作用的中心城市，4 個副省級城市主要還是靠原來的老工業底子支撐隨著產業結構的優化升級，制約經濟發展的矛盾日益突出，很大程度上限制了東北的發展。此外，盡管東北4 個副省級城市都擁有雄厚的高教資源，包括哈工大、大連理工、吉大、東北大學等一批名校，但很多的高教資源并沒有轉化為科創優勢。相反卻有很多研究成果都拿到東南沿海地區去轉化了。

總的來看，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，我們必須適應新形勢，謀劃新思路，即尊重客觀規律，充分發揮各地區的比較優勢，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

三、促進區域協調發展的主要舉措

我國各區域發展的不平衡性決定了區域協調發展戰略的長期性和艱巨性。黨的十九屆五中全會提出“要健全區域協調發展體制機制，健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，更好促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區共同發展。”這可以說為今后一段時間做出了任務安排。

（一）健全區域戰略統籌機制

黨的十九屆五中全會提出，“立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局，構建國土空間開發保護新格局。”這其中體現了因地制宜原則，是立足于我國各地區實際情況提出的不同的發展戰略。

區域協調發展必須強調綜合統籌。首先，國家區域發展重大戰略要融合發展。從國家總體發展上看，未來我國將逐步形成以京津冀協同發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、長三角區域一體化、粵港澳大灣區建設等重大戰略為引領，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，區域間相互融通，協調發展的新格局。其次，發達地區和欠發達地區要統籌發展。“十四五”時期，我國將持續深入推動東部沿海等發達地區改革創新、新舊動能轉換和區域一體化發展，只有這樣國家才能具備更強大的能力來支持中西部、東北等欠發達地區加快發展。同時，還要綜合運用各種措施推動欠發達地區加快發展，逐步補齊基礎設施、公共服務、生態環境、產業發展等短板。再次，推動陸海統籌發展。“十四五”時期，我國將加強陸海統籌力度和水平，大力發展海洋經濟，建設海洋強國，促進陸海在空間布局、產業發展、基礎設施建設、資源開發、環境保護等方面全方位協同發展。最后，促進發展與資源環境相協調。“十四五”時期，我國將立足資源環境承載能力和國土空間功能定位，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，促進區域經濟社會發展與生態環境相協調，形成國土空間開發保護新格局。

（二）健全區域合作互助機制

區域合作互助包括區域間和區域內部的相互合作、相互援助，這一機制有助于形成全國一盤棋，更有利于促進區域協調發展。

以醫保異地結算為例，2019 年長三角地區在全國先行先試，率先探索異地就醫門診費用直接結算，居民在該區域內異地門診、住院就醫可以實時報銷，由此長三角地區成為全國首個實現醫保一體化統籌結算的區域，在長三角地區，上海市參保居民前往江蘇、浙江、安徽三省，或三省參保居民前往上海市，都可以帶著醫保卡實現住院、門診直接結算。

在山西，我省醫保異地就醫直接結算服務也已經駛上快車道。去年，全省12 個醫保統籌區（包含省直）職工和城鄉居民可實現跨省異地就醫線上備案；省內9949 家醫藥機構已經開通異地就醫直接結算服務；參保人員憑借醫保電子憑證到備案地定點醫藥機構就醫購藥可實現直接結算，由此，我省成為首個全省域實現在國家醫保服務平臺接入異地就醫的省份。

醫保異地結算的實現，有效發揮了醫保的保障性功能，讓老百姓有了更公平享受醫療資源的權利，更深遠的影響是有助于長三角各城市群之間開放、共享，讓人們更多享受到一體化發展帶來的“民生紅利”。

區域合作不僅體現在區域內互助上，還體現在區域之間的互助，例如發達地區和不發達地區之間的扶貧協作、對口支援等。老少邊窮地區一直是我國區域協調發展薄弱的地方也是重點關注的對象，據統計，2015 年至2020 年，東部9 個省份共向扶貧協作地區投入財政援助資金和社會幫扶資金1005 億元，互派干部和技術人員13.1 萬人次，被幫扶地區產業的發展、村莊和老百姓的面貌發生了翻天覆地的變化。

1996 年，黨中央確定福建對口幫扶寧夏，自此，遠隔千山萬水的閩寧兩省區結下了不解之緣，寧夏、福建聚焦脫貧攻堅，加強長期協作，以東部之長補西部之短，以先發優勢促后發趕超，如今，閩寧對口扶貧協作已經成為東西部扶貧協作的成功典范。

不久前熱播的電視劇《山海情》讓東西部協作的典范——寧夏閩寧鎮走進全國觀眾視野。閩寧鎮因移民而建，因扶貧而興。1997 年4 月，時任福建省委副書記習近平同志到寧夏調研東西協作對口幫扶工作，被西海固的貧困所震撼，做出了影響深遠的戰略決策——將西海固“不宜生存地區”的貧困群眾吊莊搬遷到銀川河套平原待開發的地區，建設新家園，并親自命名為“閩寧村”。多年來，寧夏通過實施“移民吊莊”，累計搬遷安置移民123 萬人，從根本上解決了“一方水土養活不好一方人”的問題；大力發展產業，探索出了“龍頭企業+專業合作社+生產基地+貧困群眾”的產業扶貧模式，貧困群眾80%以上的收入來自產業；堅持興學重教，深化教育扶貧結對幫扶，援建希望小學200 多所，通過“互聯網+教育”聯合開展教育培訓等，有效阻斷貧困代際傳遞，提升了貧困地區教育發展水平和人口的綜合素質。作為閩寧對口扶貧協作的縮影和典范，閩寧鎮從無到有，截至2020 年底，閩寧鎮實現了全部脫貧，6 個村全部脫貧出列，累計脫貧退出建檔立卡戶1633 戶7046 人。曾經“天上無鳥飛、地上不長草、風吹砂石跑”的“干沙灘”，如今變成了經濟繁榮、百姓富裕、“披金、帶綠”的“金沙灘”。

2021 年2 月25 日舉行的全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記明確要求“要將東西部協作和定點幫扶工作置于“加快推進農業農村現代化，全面推進鄉村振興”的大局中予以強調。可以看出，脫貧攻堅任務完成、全面建成小康社會目標實現之后，鄉村振興成為了接下來很長一段時間的奮斗方向。此前中央明確脫貧攻堅任務完成之后要設立5 年過渡期，過渡期內政策總體保持穩定，一些政策還要繼續優化和調整。而“進一步深化東西部協作和定點幫扶工作”就是繼續優化和調整的政策中重要的一環。今年4 月8 日在寧夏召開的全國東西部協作和中央單位定點幫扶工作推進會上，舉行了東西部協作簽約儀式。這意味著，東西部協作和定點幫扶工作在新形勢下進一步走深走實。

（三）健全市場一體化發展機制

近年來，國家對區域一體化發展非常重視，尤其是區域內經濟一體化。結合實際情況我們可以發現，在我國，同一區域內不同省份之間還是存在一些地方保護主義壁壘的，而這些隱性的壁壘則會影響到區域一體化的推進。

以長三角地區為例，國家層面強調長三角一體化發展的，各省份之間是合作的關系，但其實不同省份之間還是存在著市場競爭的關系。例如在新能源汽車銷售中，國家為了支持新能源汽車推廣出臺了一系列的補貼政策，各省份為了推廣本地區生產的新能源汽車也出臺了各自的補貼政策，不可避免的，各省份都會不自覺地傾向于本地的新能源汽車生產商，所以類似于這種地方保護，在一定程度上是在所難免的。因此，健全市場一體化機制是勢在必行，就是要清除各種顯性和隱性的市場壁壘，打破地區封鎖和壟斷，實現公平競爭，促進生產要素跨區域有序自由流動，提高資源配置效率和公平性，形成更有效率、更加公平、更可持續的區域協調發展新格局。

（四）健全區際利益補償機制

黨的十九屆五中全會提出，我國要逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。劃分不同功能區域對于各地的經濟發展是有很大影響的，那么怎樣來平衡不同功能區的發展呢？這就需要建立一些區際利益補償機制，讓大家發展的能相對均衡一些，盡量避免出現收入差距過大的問題。

區際利益補償中很重要的一塊是生態利益補償，主要是由受益主體支付相應的補償，來解決區域間針對環保產生的矛盾和問題。“新安江水環境補償試點”就是區際利益補償的一個典范。新安江發源于黃山市，是安徽省境內僅次于長江、淮河的第三大水系，同時新安江也是浙江省最大的入境河流，最終注入千島湖。在2000年左右，千島湖局部水域污染嚴重，先后爆發了多次大面積的藍藻，生態系統退化嚴重。2012 年，財政部、環保部牽頭組織的全國首個跨省流域生態補償機制試點在新安江啟動實施，每年安排補償資金5 億元，其中中央財政資金3 億元，浙江與安徽兩省各安排1 億元。若水質達標，由下游浙江補償上游安徽1 億元；若水質不達標，則由上游的安徽補償下游的浙江1 億元。這一試點運行數年取得了顯著成效，后逐漸向全國推廣。新安江水環境補償試點經驗，為解決水資源共同利用這一世界性難題找到了新思路，為跨流域生態環境治理展示出新前景，是區際利益補償的一個成功事例。

四、結語

區域協調發展戰略是立足于國家發展大局的重要舉措，一方面要做到“四大板塊”統籌協調，推動西部大開發形成新格局，東北振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化。另一方面，也要加快推動京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長江經濟帶建設、黃河流域生態保護和高質量發展等一系列國家區域協調發展重大戰略早日取得新突破，實現新進展。

當前，雖然我國區域發展面臨著許多復雜的新情況，提出了新的要求，但相信只有我們把握發展規律，充分發揮主觀能動性，新形勢下深入實施區域協調發展戰略，謀劃新思路，推動新舉措，就能夠持續推動國家各區域間健康、穩定發展，助力于國家整體的高質量發展，早日實現中華民族偉大復興的宏偉目標！