事業單位內部控制建設路徑研究

徐春英 劉 薇

事業單位的現代化發展，需積極響應財政部提出的要求，圍繞科學規劃及問題導向和共同治理等原則，以健全監督檢查制度和內部控制體系及規范權利運行機制為重點，制定與國家治理體系相適應的，執行有力及權責利一體和運行順暢的內部控制體系。但事業單位內部控制體系的建設過程復雜繁瑣，還需加強實踐經驗總結，借鑒先進的做法與優秀的經驗，促使內控逐步完善，推動內控質量與效率穩步提升。

一、加強事業單位內部控制建設的重要意義

（一）保證權力運行受監督的根本要求

黨中央提出“四個全面”的戰略布局，營造了反腐敗的斗爭氛圍與良好的社會風氣。事業單位的發展不能忽視對資金問題的管理，尤其是在進入新常態發展后，需加強單位內部的監督體系與內控體系建設，嚴格把控財務問題，避免出現財務腐敗與挪用等情況，確保資金正當使用，以提高資金的利用率。

（二）提高運營效率的內在要求

財政部要求事業單位建立與國家治理能力及治理體系現代化相適應的內部控制體系。事業單位內部的事務復雜繁瑣，個別單位存在環節多與辦事效率低及業務水平停滯不前等問題，導致事業單位的轉型升級進程緩慢。加強內部控制體系建設，加強各部門與各環節間的協作，促進各環節的專業化與信息化，已然成為了目前提升治理能力水平的大環境下的必然要求。

（三）提升內部管理質量的前提保證

事業單位加強內部控制體系的建設，離不開組織、制度及信息技術等方面的保障。因此，需加強完善內部規章制度，提高員工工作的嚴謹性，以推動單位管理質量持續改進。單位內部事務涉及各種業務活動與財務管理工作，在內部控制體系建設中，唯有確保各項操作的標準化與事務完成規范化及管理程序有效化和制度間的密切連接，才能推動單位管理質量的穩步提升。

二、部分事業單位內部控制體系建設中的問題

（一）內控組織機制不健全

做好組織內部的架構設置，是事業單位推進落實內控體系建設的重要前提。我國一些事業單位的組織機制問題，主要體現在以下幾方面：一是組織中存在部門人員不合理設置的情況，內控人員相對精簡，員工身兼多職，崗位職能與職能細化不明確，不相容崗位尚未實現有效分離。二是崗位與部門間的監督機制不完善，領導班子權力過大，不具備平行的監督部門，導致產生“一言堂”事件與內部權利濫用和徇私貪腐等問題的潛在可能，不利于單位的穩定健康發展。三是單位財務管理制度不完善，單位內部各事務的展開無法做到有章可循，就會直接限制了內部控制體系的建設。

（二）信息化建設需要加速

現代信息化技術推動了各領域的現代化發展，事業單位的工作形式與內容逐漸發生轉變，對內部控制體系建設相關人員的信息素養提出了更高要求。如果領導層與管理層對內控體系建設的重視程度不高，就會導致信息化技術與內部控制體系建設的整合程度低，不能實現人工單據填報與審批和表格制作等工作的信息化方式轉變。除此之外，搭建信息平臺后，事業單位員工可能會對平臺的依賴心理嚴重，工作潛能與主觀能動性降低，不利于各項管理工作順利展開。因此，需加強對基礎性信息系統和辦公軟件的更新，加速信息化全面升級的改造進程。

（三）風險評估制度需健全

個別事業單位的內部管理中，尚未建立完善的風險評估制度，究其原因與工作人員專業水平低有關，無法系統性分析經濟活動，難以及時、準確地掌握風險問題。在風險應對策的選擇時，與內控的關鍵點相脫離，無法有效識別與把握關鍵環節的風險。

（四）內部審計與監督機制需完善

建立完善的內部監督機制，是事業單位推進落實內控體系建設的重要前提，確保各部門認真履行自身的職責，對內控建立與施行情況進行科學評價。雖然事業單位建立了審計部門，但在專業人才配備等方面如果有所不足，則不利于監督效用的充分發揮。

三、事業單位內部控制建設的路徑探索

（一）加強組織保障

事業單位內部控制不是簡單的點、線、面工作，需要在完善的組織保障的基礎上，展開一系列的科學化、合理化改造，才能做出適合單位發展的內部控制規范。事業單位在推進落實內控體系建設時，需建立內部控制領導小組及其辦公室。計財處為內控工作的牽頭部門，要求業務部門與其他職能部門積極參與，并成為單位內部控制領導小組的成員。

小組領導成員需就各個控制要點展開深入的調研梳理，結合現實需要制訂組織方案，明確各環節中的部門和人員責任，從而精準定位風險點，達到理想控制效果，具體可以從以下幾個方面入手：一是加強領導班子的支持，夯實內部控制建設成功啟動的基礎，為準確把握各內部控制階段建設的方向、時間、節點、重點及具體內容做足準備。內部控制的涉及范圍較廣，包括業務與單位等層面，需要進行全方位的摸底把脈。單位層面的內控建設離不開領導班子的支持，業務層面的整改需要領導班子的集體決策。只有充分發揮領導班子的職能作用，才能為各項內部控制工作順利開展提供保障。二是加強職能部門的配合，包括辦公室、采供、財務、資產及后勤等部門，以加速推動內控建設的進程。職能部門作為管理活動實施的部門，需嚴格按照內控整改方案和規范步驟，加強整改職責范圍內的管理事項，以保證內控建設的推進實施。三是牽頭部門積極推動，以推動內部控制體系建設得以持續開展。牽頭部門負責組織與統籌內控建設開展的各環節，高效識別與協調處理內控建設中的問題。計財處作為內控建設的牽頭部門，在組織風險評估與配合職能部門內控制度建設及協調業務交叉部門等方面起到了關鍵作用。四是加強使用外部力量，促使內部控制建設中的組織機制更加完善。找到合適的外部力量，能夠促使內控建設工作達到事半功倍的效果。比如可以結合內部控制建設需要，請經驗豐富的內控咨詢公司介入單位內部的風險評估等工作，廣泛收集內容咨詢公司的意見想法，促使內控建設工作順利展開。

（二）加速信息化建設

行政事業單位的內部控制建設意義重大，為不斷提高事業單位的內部管理水平，需要加強信息化建設，提高信息化技術運用水平。

一是管理者要樹立正確意識。事業單位的管理層，需加強思想觀念與職責理念的轉變，充分意識到自身全局觀念與能力水平對職工工作及行為的影響，并能在職工業務素質發展和能力構建等方面發揮出應有的榜樣作用。在信息化建設的背景下，管理者需不斷提高內部控制建設的意識，采取多措并舉的方式，積極營造全員參與和支持內部控制建設的良好氛圍，加強內控優秀隊伍的建設，夯實事業單位內部控制信息化建設的隊伍和氛圍等方面的保障。本著公開透明的原則，將內部控制服務與服務總線進行有機融合與連接，呈現紀律、制度及標準，合理選拔內部控制人員，實現此過程的制度化與科學化[1]。二是落實崗位責任職責體系。內控人員進入崗位后，通過落實崗位責任體系，促使其能夠全身心的投入到崗位工作中來，要求其嚴格依據崗位工作的職責與使命，積極落實各項工作任務。加強內部控制管理理念的更新，不斷提高內部控制隊伍的職業素養與業務能力水平，使其能夠緊時代發展步伐，得心應手的展開崗位工作。三是加大設備投入力度，實現系統互通。要想提高事業單位的內控信息化建設水平，需要在現有的辦公自動化基礎上，進一步完善內部控制信息化體系，將崗位職責、內部制度等信息進行全面、系統的整理歸集，實現對各項工作的規范化管理與整合。軟硬件設施作為完善內部控制信息化的基礎所在，理應加大投入力度。依托配置充足的設備，靈活運用信息技術，實現對風險的監控與分析。通過建立風險預警的機制等措施，保證內部控制信息化的安全。除此之外，還需注重與原有系統的信息聯通。通過各管理系統的互聯互通建設，不斷提高單位的信息化建設水平，實現數據信息的廣泛收集與高效利用，以切實規避信息孤島等問題。四是合理選擇系統供應商。信息化是對制度與流程的固化，通過整合與分析各項管理數據，更加客觀地反映出內部控制情況，可有效規避內控建設中的“開倒車”問題。事業單位在確定財務管理制度與流程后，在內控信息化建設方面，需積極建立完善的財務信息系統。在啟動財務信息系統項目建設工作時，可根據事業單位發展的實際情況與信息化建設需求，合理選擇與合作系統供應商，確保系統建設成效。加強財務信息系統與其他系統的對接，如采購系統與總賬系統和網絡報銷系統等，切實通過信息化的建設，規避人為等不良因素的影響。如依托資產管理系統及全面預算系統，借助信息化技術手段的支持，加強清查和盤點工作，保證固定資產賬實相符，避免出現資產流失。

（三）展開全面風險評估

加大全面風險評估的工作力度，對提高事業單位內部控制建設的針對性與系統性等方面有著積極意義。風險評估應貫穿于內控建設的全程，隨著內控建設的持續深入，逐步拓展風險評估的范圍，包括業務層面與人事管理等層面的各類業務。通過開展事前風險評估、事中延伸管理及事后總結反思工作，檢驗內控體系標準是否合理，修正和完善內控工作，以保證內部控制措施的及時性、合理性及適用性。首先，采取查閱資料與問卷調查及訪談等風險評估形式，對風險評估范圍內的各類業務內容與業務流程，規范性地展開風險排查，梳理出各種缺陷問題，如未建立預算制度等不足。風險評估的范圍確定不能主觀隨意，需根據單位的規模與收入來源及單位性質等缺點確定。要求事業單位的風險評估范圍規劃與單位特征高度契合。如中規院的行政或公益類的收入風險低，但科研與經管等項目的收入占比高，需加強對此類業務的風險管理。隨著事業單位收支規模的不斷增大與財會人員數量的逐步增多，需加強對財務管理業務的風險管理。其次，全面分析確定風險點，積極優化防控措施，盡早處理各項風險問題，將風險隱患扼殺在搖籃中。以資產管理調劑調撥為例，該流程中資產的調劑與調撥管理不善是主要風險點。特別是未經過嚴格的審批或審批不合格，可能會造成資產管理混亂和資產流失情況。對此，需要建立嚴明的資產備查登記記錄，要求各部門在規定的時間內歸還固定資產。對于不能及時歸還的固定資產，需要爭得相關領導同意后，在財務部門進行登記，辦理固定資產調撥手續。最后，事業單位的領導層與管理層需充分認識到風險控制與內部控制間有著直接的關聯，風險預警機制作用的發揮，利于推動內控制度的有序運行，而完善的內部控制，可帶動組織風險防范能力的持續提升。

事業單位在經營發展中，會遇到各種不可預測的風險因素，加強建設內控制度，對預防風險因素有著積極作用。一是事業單位的相關部門，應當規范落實前期業務的總結工作，將涉及因意外狀況引起的不良影響與意外發生時的數據變動等情況作為風險預警的信號與重要參照。二是通過搭建信息化平臺，加強與部門系統的連接，全面了解單位的運行狀況，實現運行風險因素的有效識別與積極防控[2]。

（四）完善審計監督機制

首先，完善內部控制機制與完善系統性設計。管理制度的合理性，直接影響各項管理實踐活動的有序展開。加強制度建設，是有序執行內部控制的重要前提，是推動落實內部控制的保障。因此，事業單位應當加強對自身發展現狀的了解，通過健全內部控制機制與完善系統性設計等措施，促使內控建設得以規范展開。全面了解風險的性質與特點，并在此基礎上完善管理制度。只有采取有針對性的管理方案，才能有效轉移風險目標或是降低風險所帶來的沖擊和影響。因此，內控制度應涉及到單位發展的方方面面，包括項目管理制度與合同管理機制及審批制度和內部采購原則等常規性制度，以及根據單位實際情況，加強對追責機制與回溯機制等周邊制度的完善。

任何制度與規則的形成，都離不開指向性操作原則的引導，確保全員了解各種制度與規則。各種制度需充分體現“以人為本”“實事求是”等原則，能夠細化落實在每各崗位與每各人身上。只有促進職工深化對內控管理制度的認知和理解，保證內控理論與管理實踐的有機結合，才能切實提高內部控制的可行性及實用性。事業單位在開展內控建設工作時，僅僅設立制度而不去監督執行，則容易出現制度無法落地的情況。因此，還需加強對制度流程化的把控。事業單位在建設內控制度時，需將流程化與制度化看作是整體進行把控，事業單位的內控制度，既涉及管理要求的內容也涉及管理流程的內容。如預算管理辦法的建立，涉及預算審核及審核各時間節點和部門分工等方面的內容規定，可作為預算審批流程圖的繪制參照。內控制度的逐步完善，對各部門管理內容與責任的細化界定，可避免出現制度無法執行的問題[3]。

其次，完善內部審計監督機制。事業單位內部審計機構的設立與活動的支撐都是必不可少的。內部審計監督能夠及時發現內部控制制度中的不足，也是把控單位內控品質與效果的有效手段。因此，事業單位在內部控制建設中，需建立完善的內部審計監督機制。設立獨立的審計部門，將內部審計機構從后勤與財務等部門中脫離出來，確保內部審計的嚴肅性與權威性，提高其他部門對內部審計活動的重視程度。確保審計部門的獨立性，能夠減少上級與同級的干擾，可確保內部審計活動得以公平正與客觀性的展開，避免內部審計形式化與機械化。事業單位建立內部審計監督機制后，建議采取最高領導直接管理的單通道模式，直接負責審計事務，減少同級崗位與領導及其他主管部門對審計活動展開的干擾。最高領導的直接管理，能夠確保內部審計活動有序展開，得到詳細與真實及完整的內部審計信息，從而提高審計信息反饋的及時性與有效性。施行直達式管理模式，減少中間環節的干擾，可確保審計中發現的問題及時向單位最高決策端傳達，不僅可以改善單位內控管理模式，更利于發揮內部審計的監督控制作用，從而實現內控水平的不斷提升。此外，內部審計監督機制要在培育職工職業道德素質發揮作用，能抵制歪風邪氣，揭露不良傾向，為提高單位內部控制管理水平做指導。

四、結語

事業單位的內部控制體系建設，是其在新形勢下發展的必然選擇。但內控體系建設不能一蹴而就更不能主觀隨意，要在了解單位發展情況的基礎上，在組織保障與制度保障及技術保障和思想保障等方面下功夫，摸索性地拓展是單位內部控制建設的路徑，切實發揮內控建設在提高單位管理質量與水平等方面的作用價值。