黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理制度研究

李愛琴，劉 超

(東北林業大學，哈爾濱 150040)

中國特色社會主義進入新時代，伴隨著新時代我國社會主要矛盾的變化，我國生態環境治理中也面臨著一些新問題，十九大報告提出的“實施區域協調發展戰略”對于解決新時代生態環境問題意義深遠。目前，我國生活垃圾處理法治化正處于深入試點階段，其中使生活垃圾處理的各項措施與環境法治的目標和理念相吻合是值得關注的話題，在實現生態環境保護中我們不能忽略環境的整體性特征，在黑龍江省城鄉生活垃圾處理法治化過程中，我們同樣應當注重環境的整體性特征，以整體性、協調性的思維化解黑龍江省城鄉生活垃圾處理面臨的各種矛盾。因而，探究黑龍江省城鄉生活垃圾處理法治化，需要深入研究城鄉生活垃圾區域聯動治理制度的內涵、表現形式以及實現方式。

一、生活垃圾與區域聯動治理

法律詞義的概念對于任何法律體系而言都是至關重要的，對法律詞義進行準確的闡釋有利于法律規范事實和法律后果之間建立推論聯系，對法律詞義進行準確的界定有利于法律推理和論證的開展，以更好地實現法的實質邏輯。明確生活垃圾與區域聯動治理這兩項制度的內涵，是論證如何實施黑龍江省城鄉生活垃圾處理區域聯動制度的重要前提，為在法治軌道上統籌推進黑龍江省城鄉生活垃圾處理，需厘清生活垃圾與區域聯動治理的法學詞義。

在我國，生活垃圾被定義為固體廢物，它包括濕廢物(殘羹剩飯、樹葉、肉殘留物)，可回收廢物(紙、塑料瓶、金屬、布)和不可回收廢物(塑料袋、玻璃)，以及部分的危險廢物。按照來源區分，生活垃圾是城鄉居民日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，主要包括居民生活垃圾、醫院垃圾、商業垃圾、建筑垃圾等。我國《固體廢物污染環境防治法》中將生活垃圾定義為：在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。

生活垃圾的區域聯動治理是指在一定的空間范圍內，運用一定的手段將該空間內各項有利于生活垃圾處理的資源要素實現最優化利用，以統一的制度機制用于生活垃圾處理，其主要內容包括統一的區域發展政策、法治實施的均等化以及保留區域特色的協同發展。需要特別強調的是，該項制度的實現不僅要關注該空間內整體現狀，也應注重該空間內各地優勢和潛力的充分發揮。

二、黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理的意義

社會政治制度的演進過程不可避免地影響著公共關系結構的調節，國家新立法的形成促進了法治環境的優化，從而創造了在變化的社會條件下管理社會公共關系的新規范。基于黑龍江省生態環境整體狀況以及生活垃圾處理現狀，將黑龍江省城鄉生活垃圾處理放到法治環境中思考是其題中應有之義，其重要意義體現在以下幾個方面。

(一)有利于厘清各種法律關系，明確權力邊界，以便各主體行權

我們通常說，法反映或符合一定的道德要求，人們會通過尊重制定的良好的法律而行權，守護權利邊界。在黑龍江省城鄉生活垃圾處理中，由于缺乏統一法治的引導，各主體無法將其對于生活垃圾處理的作用最大化，由此也引發了一些問題，比如政府、社區與民眾之間在生活垃圾處理上尚未找到平衡點，尋租現象仍然存在。因此，黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理的目的之一在于由此可以更好地厘清各種法律關系，守護權力邊界。生活垃圾區域聯動立足于完善生活垃圾處理法律制度，以生活垃圾法治的統一化，推動黑龍江省域內各地生活垃圾處理水平的兼顧，以統一的法治化減少省域內生活垃圾處理的差距的同時，充分發揮各地的優勢和潛力，不僅能平衡區域間、城鄉間的聯動發展，也能重點解決黑龍江省生活垃圾處理中重點關注的問題，實現區域協調發展，是黑龍江省生活垃圾處理法治化的重要助力。

(二)有利于構建以法治保障生活垃圾處理的穩定模式

法的功用之一在于良法可以以其穩定性、嚴密的邏輯性來保障穩固的社會秩序。以區域聯動治理制度完善黑龍江省生活垃圾治理的法治網絡，實則是在為生活垃圾處理以及環境治理構建更多的、更具有內部契合性的良法。與此同時，良法的運行有利于充分發揮法的工具價值，使得法在實然階層更好地發揮作用，即使得黑龍江省城鄉生活垃圾處理法治化的推進獲得更多的社會效益。與此同時，公眾將基于這種國家強制力或公信力產生對法的信賴，形成以法治保障環境安全的穩定模式。

(三)有利于形成長效的生活垃圾處理防控法治體系

以往生活垃圾的產生主要是一種城鎮化現象。現如今，由于工業化的快速發展，農村向城市遷移，以及社會的文化、人口的變化，我國的生活垃圾問題輻射范圍包括城鎮，也包括鄉村，使得城鄉都需面臨生活垃圾處理的問題。從黑龍江省生活垃圾處理的現實需求來看，由于城市化建設進程的不斷加快，我們可以用來填埋生活垃圾的土地越來越少，而由于特殊的自然地理環境，采用焚燒的處理方式會造成嚴重的空氣污染，這與正在實施的藍天守衛計劃明顯相悖。而區域聯動治理制度可以依托現代信息技術，充分考慮黑龍江省省域范圍內生活垃圾處理的普遍性與特殊性，協調各種資源，以逐漸減少生活垃圾不規范處理帶來的環境風險，比如水污染、大氣污染、病菌和害蟲的繁殖等。

三、黑龍江省城鄉生活垃圾處理缺乏聯動性的主要表現

(一)區域聯動治理制度的合法性尚未明確

在黑龍江省城鄉生活垃圾處理法治化的進程中，城鄉生活垃圾區域聯動治理的實施是十分必要的。但就目前的情形來看，城鄉生活垃圾區域聯動治理還僅僅是一種呼吁，尚未形成一種法治上的廣泛認可，其行為合法性尚未被明確，在生態環境保護與生活垃圾處理的大局面前，我們或許會暫時忽視這一現象，但城鄉生活垃圾區域聯動治理未法治化這一現象值得重視，并應在法律上對此制度予以確認。生活垃圾處理中，盡管在短期內城鄉生活垃圾處理尚未實現法治化不會對生活垃圾處理造成阻礙，甚至可能會因為縮短了程序而收獲良好的短期效果，但從長期來看，由于缺乏正當的程序與監管體制，這種不受法律規制的行為會使得權利行使失去邊界，由此帶來不利的法律后果。

(二)生活垃圾處理中存在法的價值沖突

對法的價值準則的論證、批判、合乎邏輯的適用是法的作用發揮的保障之一。從法的價值的外部來看，價值在表征關系范疇更多的是反映在權利主體行權上面，它是法律所應當具有的品格，法律主體應當對其予以尊重。從法的價值的內在屬性而言，法具有目的價值與形式價值。法的價值沖突既可能發生在目的價值層面，也可能發生在形式價值層面。對形式沖突而言，法的目的價值沖突更可能是一種主要的沖突[1]。生活垃圾處理就它本身的層次而言是工業化和現代化不可避免的后果，它往往被丟棄并被認為是不需要的，對于生活垃圾的處理，特別是在發展中國家，它一直是一個復雜的問題。在黑龍江省城鄉生活垃圾處理中，法的價值沖突也是存在的，基于維護生態環境的考量，在個人自由與生態環境保護之間，存在著法的人權價值與秩序價值之間的沖突。從民法上來說，公民隨意丟棄生活垃圾是對其個人所有權的一個處分，屬于其意思自治的范圍，但從保護生態環境而言，生活垃圾必須以合理的方式進行處理，此時強調的是法的秩序價值。因此，在全面建設生態文明、踐行社會主義生態文明觀的背景下，倡導生活垃圾的處理是順應時代發展需求的，我們需要以區域聯動治理制度來協調生活垃圾處理中存在的價值沖突問題。

(三)生活垃圾處理的法律體系銜恰性不足

法作為一種調整社會關系的規則，可以以單獨的條文來規制各主體的行為，當其以統一的法律體系發揮作用時顯然更具規制性，能調整的社會關系也更具有廣泛性。可以說，倘若僅限于個別孤立的法律規則，我們難以了解法的全貌，也難以發揮法的作用。生活垃圾的處理問題是伴隨著城鎮化的進程而逐步顯現出來的，較之尋常的法律事件，黑龍江省生活垃圾區域聯動治理法治化除了具有一定的滯后性外，固體廢棄物法律體系的銜恰性不足也是我們需要關注的問題。

從宏觀角度而言，這種銜恰性不足主要指的是運用到黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理中的法與法之間的銜接不暢，不只是法律概念、規則之間的銜接度不足，程序接續上也存在矛盾點。從微觀角度或者目的擴張來看，黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理法律體系銜恰性的不足還可以指法律內部的銜恰性不足，黑龍江省內立法對于城鄉生活垃圾區域聯動治理尚未明確，與《固體廢棄物污染防治法》的銜接不足，由此就會造成法的適用的漏洞。一方面，無論是從國家層面來看，還是單論黑龍江省的生活垃圾處理，都處于一種城鄉分治的狀態，城市和鄉村的生活垃圾沒有并軌處理，這就容易導致城市在面臨巨大的環境壓力時，將其生活垃圾運往廣大的鄉村地區，而鄉村的生活垃圾污染卻因為重視程度等因素的影響而得不到根本有效的治理。另一方面，生活垃圾與其他垃圾實行的是區別管理模式，這樣不可避免地會導致一些社會問題或者是生態問題，比如原本應當放到危險廢物里進行處理的醫療垃圾被當成可回收生活垃圾制成玩具、餐盒供人們再次使用。

(四)區域聯動治理法治保障欠缺

人們對于法治的尊崇，原因之一在于制定的良好的法律可以發揮法制保障作用，規制權利的行使和義務的履行。生活垃圾處理法治化能夠穩步推進，需要相關主體充分利用專業知識，也需要法治的保障。黑龍江省城鄉生活垃圾處理中顯現的一些問題反映著黑龍江省生活垃圾處理區域聯動治理法治保障的欠缺，主要體現在執法法的懲戒力度不足，法律監督保障欠缺等方面。眾所周知，法治的意義不僅在于譴責，更在于實現。現實的情況是，我們往往會對不法行為進行譴責，但進一步實現法治的追責機制往往不太靈敏。比如黑龍江省城鄉生活垃圾處理中，執法打擊力度和法律監督途徑仍存在滯后的現象，沒有發揮應有的作用，影響法的社會效果的實現。作為達成法治目標的重要標志，執法在法治活動中的重要性不言而喻。在生活垃圾處理法治化中，嚴格司法是打擊非法行為、彰顯法律尊嚴的重要環節。在黑龍江省城鄉生活垃圾處理中推行區域聯動治理，不僅需要關注生活垃圾處理相關法律制度與司法的銜接問題，也需重視司法機關在面臨非法行為時的司法應對策略，以及檢察辦案機制的調整等。

四、黑龍江省城鄉生活垃圾處理區域聯動治理的實現路徑

(一)修正立法明確法律行為的性質

立法是進行部門內管理或戰略行動的重要工具，這關乎法律本身的規范性實施和對不同利益相關者的法律規制。對于黑龍江省生活垃圾區域聯動治理而言，立法文書起著至關重要的作用，預防(例如，減少生活垃圾處理中社會沖突的發生)方面比抑制(增強法的可利用性)更加重要。考慮到黑龍江省生活垃圾區域聯動治理中新問題的出現，地區立法適當性與預測性值得考慮，可以避免相關法律滯后性帶來的不利后果，積極主動修正立法對于黑龍江省城鄉生活垃圾處理的法治化至關重要。

實現黑龍江省生活垃圾區域聯動治理一方面要通過修正立法明確生活垃圾區域聯動治理這一行為的性質，賦予其明確的法律詞義，以便進一步從立法上確認生活垃圾區域聯動治理的法律程序以及法律監督制約機制。另一方面，就是要將生活垃圾處理中出現的一些行為的合法性通過修正立法予以明確，或肯定或禁止。我們一直強調行政機關應當依法行政，建立法治政府，以增強政府的公信力。政府依法行政的前提是有法可依，在立法空白或法律漏洞存在時，就會存在一些行政機關利用法律的漏洞來實施違法行為。行政機關作為一個整體，所作出的行政行為反映的是集體的意志，因而我們就更應當重視行政行為合法性的確認。在黑龍江省生活垃圾處理法治化進程中，就有一些行為的合法性尚未被確認從而引起爭議。例如此前哈爾濱市取締主城區四環內的廢品收購站的行為，雖然其初衷是為了環境保護以及規范再生資源回收利用體系，但廢品收購站是生活垃圾回收的一個重要途徑。此做法的出現，我們不僅要考慮此行政行為的合理性，同時我們認為立法對于公共利益的界定應當采取目的論限縮的方式，避免行政機關以公共利益為名行違法之實。

(二)以區域聯動治理制度協調生活垃圾處理中權利邊界的沖突

權力邊界的沖突問題或者說是法的價值位階問題是法治治理中不能回避的問題。黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理能否從法治層面實現，關乎人們對該項制度的尊崇以及對法的希冀的達成。我們需要運用區域聯動治理制度使生活垃圾處理法治化中法的目的價值與形式價值得以實現，使得生活垃圾處理相關制度不僅能通過權利義務等來展現該制度的時代性與多元性，而且使得該制度從形式上具備良法應當具有的品質。但是權利邊界的沖突往往是存在的，法的價值位階的整合是我們所不能回避的問題。黑龍江省生活垃圾區域聯動治理法律體系中同樣存在著權利邊界的沖突，將價值沖突控制在法律秩序允許的范圍內是完善生活垃圾處理法治體系應有之義。

具體而言，可以從立法、司法以及行政程序中整合法的價值沖突。在立法時，由于不涉及單個具體的法律事件，立法對于法的價值沖突應當更具宏觀性，盡可能地在生活垃圾處理法治化中具有普遍意義的價值之間尋求平衡，顯然此時秩序價值與人權價值更具普遍意義，自由價值可以適當讓位。同時，立法對于價值沖突的協調更具靈活性，在個案中也需要關注自由價值。比如在生活垃圾的處理中，應當將法律強制力與個人的自覺行為相結合。在行政與司法程序中，進行法的價值沖突的協調不僅要注重法益權衡原則，兩相權衡取其重，也要注重保持法的安定性原則。傳統執法理論以監控公共行政、使其合于法律統治為焦點,追求以執法合乎立法為核心的形式法治，通過法治的確定性、穩定性、可預期性等形式理性要求來約束執法活動，將執法活動納入“合法/違法”的二元符碼約束體系在法律系統內[2]。執法是法運行的重要環節，執法人員承擔專業的法律實施活動。執法人員需要具備專業的法律知識、豐富的法律技能，才能更好地履行實施法律的職責要求[3]。但在生活垃圾處理法治化中，如果為了某個目標的實現，比如道德效果而放棄法律安定性，這是得不償失的。

(三)以區域聯動治理制度構建足夠銜恰的法律體系

法律體系是隨著時代的發展不斷變化的，完備的法律體系，不僅是要在量上做到與時代相銜接，在質上也要做到體例完備，系統銜恰。盡可能融洽地安排權力與責任、權利與義務的布局，同時不忽視立法與執法，立法與立法之間的銜接性，這是構建足夠銜恰的黑龍江省生活垃圾區域聯動治理法律體系應當關注的點。思及黑龍江省生活垃圾處理法治化的漏洞，建議一是加強黑龍江省生活垃圾處理相關規范性文件與《環境保護法》《固體廢棄物污染防治法》的銜接，從法律概念、規則到法定程序的接續上消除矛盾點，保證法律規范內在體系嚴謹，二者應當更加注重實質正義的實現，做到銜接嚴密，有序地調解之后的生活垃圾處理中的問題。二是加強實體法與程序法之間的銜恰性，做到形式正義與實質正義并舉。法之不行，等于無法。在生活垃圾處理法治化中，我們呼吁法治，不僅要求實現實質正義，也需要在執法中尊崇法定程序。在司法活動中，應當有針對性地根據生活垃圾處理的需要調整司法活動，較之保持法的謙益性，更需要用嚴密的法定程序來實現法的權威性。對于違反法律的行為，應當嚴厲打擊，以社會合力釋放司法效能。

(四)明確黑龍江省生活垃圾區域聯動治理的法律要件

填埋是我國目前生活垃圾處理中比較常見的一種措施，在普遍觀念中，我們對生活垃圾仍然是一種排斥的狀態[4]。現實是，基于黑龍江省特殊的自然地理環境，冬季寒冷且漫長，寄希望于微生物分解的填埋方式并不可取，這會給我們的環境造成嚴重的破壞，也會因此而帶來一些社會問題。因此，我們需要以區域聯動治理來化解黑龍江省城鄉生活垃圾處理中面臨的現實問題，改變人們對生活垃圾的固有印象和以往的固有做法。

首先，落實新《固廢法》，加強“城鄉”區域聯動。黑龍江省擁有得天獨厚的自然環境，為了優勢最大化，生活垃圾的處理也應做到全面覆蓋、城鄉統籌。民眾作為生活垃圾處理的重要一環，在全民守法的背景下，不僅是城鎮居民，農村居民也應納入生活垃圾處理法治化的環節中，新《固廢法》在生活垃圾處理上建立了“城鄉”區域聯動治理機制，我省應盡快落實這項制度，可充分利用大數據、云監控等新一代信息化的技術和手段整合各個方面的資源，將城鄉納入同一生活垃圾管理制度下，聯通城鄉生活垃圾處理的各個環節。

其次，要實現“前端分類—末端處理”區域聯動。通過法律制度克服生活垃圾清運系統存在的先分后混的問題，明確規制處理環節，實現前后端處理的聯動。

再次，要實現“城城”區域聯動。以統一的《城鄉生活垃圾處理條例》來縮小黑龍江省各城市之間生活垃圾處理標準的差異，促成法秩序的統一，更好地實現法的社會效果。

生活垃圾處理的法治化是實現生態文明建設和環境治理體系現代化的必經之路，在法治中國的背景下，黑龍江省生活垃圾處理法治化需要良法善治，我們應當從法治的角度完善生活垃圾處理的法律體系，特別是倡導黑龍江省生活垃圾處理的區域聯動治理。鑒于我國環境治理的任務艱巨，距離完善的生活垃圾處理法治化保障的系統化、完備化雖曙光初現但仍任重道遠。本文針對黑龍江省城鄉生活垃圾區域聯動治理，在總結相關經驗的基礎上，結合法理提出了一些建議性的措施，以期能從法治角度為黑龍江省生活垃圾處理防治貢獻應有的力量。