海南自由貿易港財稅政策體系優化研究①
——新加坡財稅政策體系對海南的借鑒意義

瓊臺師范學院 劉丹

1 新加坡財稅政策體系的成功經驗

我們的近鄰新加坡，1965年其被動地從馬來西來被獨立出來時，是一個以農業為主、資源匱乏的“城邦國家”。如今，新加坡是舉世聞名的國際自由港，政局穩定、國力充裕、經濟發達，成為谷歌、微軟、臉譜、推特、蘋果、亞馬遜等諸多大型公司進軍亞洲的首選投資地。在幾十年時間內，新加坡實現了“第三世界國家”到“第一世界國家”的跨越，這與其卓越的營商環境，特別是財稅政策體制密不可分。正是因為新加坡在財稅政策體制上找對了方向、把準了國際市場的需求，使得這個生產資源匱乏的小小島國成為了國際市場的重要舞臺之一，各國資本紛至沓來，進而大力帶動了國民經濟相關產業的飛速發展，成就了如今舉世矚目的新加坡的繁華局面。

1.1 稅收政策法制化

新加坡獨特的法治文化深深融入社會和生活的方方面面，新加坡嚴格遵循法律法規，制定和推行財稅優惠政策，任何的財稅優惠政策都有明確的生效和失效時間及政策的法律淵源；新政策在每年財政預算案或年度計劃中體現，并在網上提早公布，杜絕財稅優惠措施在有效期內隨意變更或半途而廢的現象發生。新加坡稅收政策的法制化保障了新加坡財稅政策的穩定性、連續性和公平性。

1.2 稅收優惠聚焦目標產業

新加坡國土面積719.9平方公里，在狹小土地上針對資源少的劣勢，新加坡政府在稅制設計上有其獨特的關注點，聚焦目標產業，對于總部企業、風投基金和船舶運營等產業給予極大的稅率優惠，受益于各種政策的結合，目標企業中包括制度成本、交易成本等的發展成本大幅降低。

1.3 稅制簡單

在新加坡建國初期，稅制基本上沿用作為馬來西亞的一個州時的稅制，開征稅種很少。隨著經濟的高速發展，新加坡稅制從間接稅為主的稅制向以所得稅為主的稅制轉變。如今，新加坡的稅制結構簡明、稅收政策透明，企業稅負輕、優惠減免多、優惠期長、繳稅時間成本低；據世界銀行數據顯示，世界范圍內企業總稅率最低的國家中就包含新加坡。新加坡不僅企業總稅率低，政府還積極主動地與其他國家或地區協商，簽署雙邊、多變協定，極大地避免了企業被雙重征稅，這一舉措也是吸引跨國公司總部落戶新加坡的關鍵因素之一。

1.4 收入來源屬地原則

海南的所得稅遵循“屬地+屬人”原則，易導致雙重征稅。而新加坡的所得稅遵循收入來源地管轄權原則，只是對來源于新加坡自貿港內的收入實施征稅管轄權，同時對大部分商品進口環節的流轉稅和關稅進行豁免，充分體現國際自由港“境內關外”的精髓。

1.5 內外資企業無差別國民待遇

在新加坡境內，所有財稅政策對于內資企業和外資企業都是相同的，內外資企業的無差別國民待遇有利于公平競爭營商環境的塑造。

2 海南自由貿易港經濟發展現狀

自2018年4月13日，習近平總書記在海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區以來，海南迎來了前所未有的發展機遇。為加快推進全島自由貿易建設，海南需要借鑒國際自由貿易港成功的管理方法和經營方式，結合中國國情和海南發展定位，積極探索靈活、高效的財稅政策體系，助力中國特色海南自由貿易港建設。

海南的經濟發展有其歷史特點，從早期的農業為主，到建設以“生態立省”為主旨的 “國際旅游島”，海南島在自然條件方面與新加坡有很多的相似之處。海南的生產總量及經濟平均水平在全國均偏后，由于財政收入有限，海南的財力不具有競爭力，整體的經濟處于發展上升的趕超時期。

2.1 經濟基礎薄弱

2019年海南省生產總值完成5308.94億元，比2018年增長9.87%，但仍不足排名第一位的廣東省(107 671.07億元)生產總值的1/20，海南生產總值在全國排名倒數第四； 2019年海南省財政收入為814.1億元，在全國排名倒數第五位，自身財政能力嚴重不足。與國內其他17個自貿區相比，海南全島內建設自貿港(區)，范圍更大，所需資金、人才等供給需求更多。海南省內經濟發展水平相對落后，農業人口比重仍很大，在大范圍內建設自貿港需要更多的資源投入，海南省僅憑自身力量很難實現，需要中央政府統籌兼顧制度供給、建設資金供給、人才供給等，給予定制化支持。

2.2 市場發育不完全

建省以來，海南市場發展取得了巨大的成就，但市場體系發育程度并不高，經濟發育欠佳，特別是市場體系秩序方面仍存在諸多問題，表現為市場交易行為不規范、市場組織化程度偏低、市場競爭秩序仍存在問題(競爭無序性、競爭環境、開放程度)。

2.3 人力資本短缺

作為發展的核心要素和重要資源，人力資本成為衡量地區發展的重要指標。憑借氣候條件、自然資源的優勢，及港口貿易、服務業等較強的競爭力，海南近幾年吸引了大量的人才資源，使海南島整體人力資本價值得以提升。但是，海南島自由貿易港建設需要大量的人才資源，整體產業轉型更是需要專業領域高精尖人才。海南省內的高等院校較少、省內院校提供的人才資源短缺、人才結構不平衡，影響海南經濟增長。

3 海南自貿區(港)現行財稅優惠政策

海南自由貿易港開局以來，一大波利好政策不斷出臺。其中，稅收優惠政策也備受關注。

3.1 《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》

“4·13”講話后，關于海南自貿區(港)改革的指導意見與總體規劃陸續出臺。2018年4月，《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中對于海南的戰略定位作出了指示，明確了發展的具體時間表，賦予海南在新時代四大戰略定位，是新的起點上推動改革開放新格局的著力點。

3.2 《海南自由貿易港建設總體方案》

2020年6月，《海南自由貿易港建設總體方案》涉及一系列稅收優惠政策，發揮稅制改革的先行引導作用，在《總體方案》中明確指出了稅收政策措施的五大鮮明特點，即遵循“逐步放開原則”、強調“實質性運營”、明確“鼓勵類”的產業、實行“高端人才和緊缺人才清單”管理、關注“普通老百姓獲得感和幸福感”作為重點的五個特點。《總體方案》不僅推進從貨物及資本向勞動力和數據自由便利化輕變，也對促進企業、人才的集聚起到了激勵作用。

3.3 《關于海南離島旅客免稅購物政策的公告》

海南離島旅客免稅購物政策試點實施至今，先后經歷六次調整完善，每次調整都對政策實施起到了推動作用。2020年7月正式實施的《關于海南離島旅客免稅購物政策的公告》(財政部 海關總署 稅務總局公告2020年第33號)，免稅政策再放寬，政策運行平穩有序、免稅銷售額大幅上漲，不僅帶動了以旅游業為龍頭的海南現代服務業發展，還帶來了一系列社會效益和經濟效益。除此之外，海南離島免稅建立了通關物流狀態信息庫，離島免稅系統納入國際貿易單一窗口。為離島旅客提供準確完整的離島免稅已使用額度、可用額度、歷史消費記錄、清單查詢功能，進一步提升精細化服務水平。

3.4 四大園區，一園一策

海南省政府2019年7月22日，出臺四份文件“量身定策”支持四大園區高質量發展，如表1所示。

4 海南現行財稅政策體系存在的問題

探索建設具有中國特色的自貿港，是黨中央著眼于當前的國際形式，深入研究我國國情，統籌大局、科學謀劃而作出的重大舉措。海南肩負黨和國家賦予的新時代重大使命，不僅需要打造全球最為開放、最有特點的開放平臺，而且需要不斷提高國際競爭力，為打造人類命運共同體作出示范作用。海南自由貿易港以服務貿易為主導，為實現海南自由貿易的“高度自由、高度便利”，一定要有極具競爭力的財稅、產業開放等政策和體制，賦予海南自由貿易港更大的經濟自主權，充分釋放政策效應，促進海南自由貿易港建設。目前，海南省的財稅政策體制在促進經濟發展方面取得了一定的成效，但還存在一些不足。

4.1 省級稅收管理權不足

稅政管理權高度集中于中央，省級政府只享有制定幾個邊緣稅種實施辦法的權力，導致地方政府無法通過稅收體現地方特殊性，無法充分發揮地方稅收的調控作用，很大程度上削弱了地方稅調節地域經濟的功能。地方政府稅政管理權不足限制了自貿區的頂層設計和稅收創新的積極性。

4.2 優惠政策無競爭力

海南現有的稅收優惠政策存在一些缺點，對于企業和人才加入海南沒有吸引力，例如稅收優惠不穩定、優惠時限不夠長等，無法充分體現作為自貿區應有的能夠吸引資源集聚的基本功能。相對于新加坡企業所得稅(鼓勵性產業)最高減免期15年，我國企業所得稅大部分優惠期只有5年；我國稅收優惠政策有效期一般為2～3年，不足新加坡最長有效期的1/10。企業面臨的稅收環境不確定性偏大。

4.3 稅費種類多

我國的稅收屬于中央事權，目前稅費種類繁多，實際征收的稅種為18個，企業辦稅手續不夠簡潔，無法在營商環境的評價標準上取得高分。

5 對海南自貿港財稅政策的建議

肩負重任的海南自貿港，結合我國國情和海南的發展定位，有選擇地借鑒新加坡財稅管理體制的成功經驗，積極探索適合于海南自貿港的財稅體制機制層面的重大改革。

表1 四大園區稅收優惠政策

5.1 加強稅收法制化建設

在我國，現行的18項稅種，只有2個所得稅稅種有法律依據：企業所得稅的法律依據為《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》，個人所得稅的法律依據為《中華人民共和國個人所得稅法》，剩余16個稅種的征收管理均無法律依據，其依據僅為國務院發布的暫行條例、暫行辦法或者財政部發布的相關規定。為了達到和國際順利接軌，海南自貿港迫切需要立法權，賦予海南省政府在自由貿易港范圍內擁有部分稅收立法權，可以更好地滿足自貿港的全方位開放實際需要。

5.2 突出目標產業針對性財稅優惠政策

由于海南財力薄弱，因此海南不能完全依靠普惠政策吸引投資。可以借鑒新加坡聚焦目標產業的做法，選擇有帶動性強、發展潛力大、后發優勢明顯，符合海南實際的產業針對性扶持。在海南自由貿易港內，鼓勵類產業的企業投資享受稅收優惠，建議取消財稅［2020］31號中新增條款(不限制持股20%以上和法定稅率5%條款)，重點扶持在海南注冊的鼓勵類產業的企業，其在海外投資直接投資所得免稅。

5.3 簡稅制

海南將在2025年全島封關，簡并5個稅種推行銷售稅。取消增值稅將影響與國內其他省份出口退稅問題，建議銷售稅和增值稅銜接，使增值稅的抵扣、退稅等不會因為在海南取得銷售稅發票而受到影響。

海南與新加坡一樣擁有獨特的地理位置優勢，并且目前的外部環境和客觀條件均強于當年建國之初的新加坡。新加坡人以聰明和才智，僅用了一代人的努力，就白手起家打造出了如今的繁華景象，海南島完全可能發展得比新加坡現有的局面更好。新加坡的發展經驗能給到海南很多啟示，可以幫助海南島在財稅體制建設方面少走彎路，充分利用財稅政策建設海南自貿港，為海南本島帶來經濟騰飛的契機。