云南省姚安縣左門鄉精準扶貧政策有效執行研究
——基于米特—霍恩政策執行系統模型的視角

秦麗芳，陳 艷

（云南民族大學 政治與公共管理學院，云南 昆明 650000）

1 問題的提出

在我國長期的扶貧道路上，一直面臨著兩個主要問題：一是扶貧對象是否精準；二是扶貧政策是否“對味”。相較于過去，我國扶貧事業雖取得了令人矚目的成就，但脫貧攻堅形勢仍然嚴峻。那么，“精準扶貧政策”如何真正實現脫貧攻堅？其中，政策執行是關鍵之處。美國學者艾莉森曾明確指出：在政策目標實現過程中，方案確定功能僅占10%，而剩余的90%取決于政策的有效執行。[1]由此可以看出，政策執行是解決政策問題的關鍵所在，同時也決定著問題解決和實現的程度、范圍。

政策執行是把政策內容轉化為現實效果的重要環節，完善的政策制定必須依賴于務實的政策執行。[2]從精準扶貧政策的執行角度看，扶貧政策執行作為一個受多種變量影響的、極其復雜的社會活動過程，充分利用模型這種認識工具對其進行簡潔的刻畫，可以達到對政策的本質認識。[3]因此，本文試圖將米特—霍恩政策執行系統模型引入精準扶貧政策執行的研究中，在探尋系統模型適用性的基礎上，增強該模型未來發展取向等一些現實問題的解釋力與說服力。

2 米特—霍恩政策執行系統模型及其適用性

美國政策學家D·米特和C·霍恩在對政策執行過程進行深入研究時，構建了政策執行的系統模型[4]，該模型最早見于1975 年發表的《政策執行過程：概念性框架》一文中。系統執行模型確認了影響政策決定和政策效果關系的多種因素。這些因素歸結為六個方面：（1）政策價值訴求，指的是政策標準與目標的清晰度、合理性以及科學性都將影響著政策的有效執行；（2）政策資源，主要包括人力資源、財物資源、信息資源和權威資源等四種；（3）組織間溝通與強化行動，是指執行機關之間、執行人員之間、執行者與目標群體之間在政策執行過程中采取的互動方式，主要包括溝通、協調和強制[5]；（4）執行機構的特性，主要包括執行機構的層次高低、規模大小、責權分配、組織文化以及組織結構等；（5）系統環境，是影響政策實現最終目標的一切因素的綜合；（6）執行人員的偏好，主要指執行人員對政策的認知程度、反應方向①以及反應強度對政策執行有效性的影響。

六種變量之間并不彼此獨立，而是在一定程度上存在著互動關系。政策目標影響組織間的溝通與強化行動；政策資源對組織間溝通與強化行動產生影響，進而間接影響政策執行者的執行偏好；良好的組織間的溝通與強化行動能直接促進執行機構、執行人員的執行積極性；政策執行機構所處的社會環境對政策的執行過程亦有影響。其中，政策目標和資源作為政策有效執行的前提條件，是系統模型中各要素的重要部分（見圖1）。米特—霍恩系統模型提供了一種研究政策執行的解釋性框架，廣受認可并被廣泛應用于解釋諸多領域的政策執行情況，是當代政策執行研究領域比較有影響力的理論工具。

圖 1 米特—霍恩政策執行系統模型

對中國公共政策執行的研究來說，米特—霍恩政策執行系統模型雖是一個西方舶來品，但面對政治、行政體制與西方國家存在重大差異的中國，其適用性在政策執行實證分析中被不斷認可。在公共政策執行中，由于中國共產黨在我國的特殊地位，形成了“以黨領政”、黨和國家相互“嵌入”的公共政策執行機制，呈現出 “高位推動”的特點[6]，精準扶貧政策具有典型的全國一致性政策形態特征，而精準扶貧政策執行則是一種“黨委領導、政府主導、社會協同、公民參與”的“上下互動”模式。米特—霍恩系統模型作為典型的“自上而下”政策執行模式，以行政組織層級和自上而下指揮控制為核心，比較適用于自上而下的政治體制，運用該模型對精準扶貧政策執行進行研究具有適切性。米特—霍恩模型提出后不僅得到各國研究者的運用和修正，也在諸多領域的政策執行實證分析中被不斷檢驗，對政策執行的解釋具有較強的普適性。該模型的優勢在于對精準扶貧政策目標、執行機構、執行人員、執行環境等變量之間的互動關系這些常被我們所忽視的因素給予了充分的說明。據中國知網上論文統計分析，近年國內學術界已經開始嘗試運用米特—霍恩政策執行系統模型對政策執行進行研究，主要集中在教育、醫療、環境、住房等領域。綜上，政策執行系統模型對扶貧政策執行績效的分析具有適用性，其關鍵在于識別該模型與中國情境存在差異的因素，以提高理論模型對特定政策執行的說服力。

3 左門鄉精準扶貧政策執行系統模型分析

3.1 左門鄉概況

云南省左門鄉位于云南楚雄彝族自治州姚安縣的西北部，屬于高寒貧困山區、少數民族聚居鄉，具有我國少數民族貧困地區自然環境惡劣、自我發展能力弱、人民生活水平低下等典型特征，是云南省20 個最邊遠的民族特困鄉之一。②為確保如期啃下脫貧攻堅的“硬骨頭”，左門鄉堅持精準扶貧政策執行的全領域、全過程參與、對口負責以及上下互動的執行模式，全力推進脫貧攻堅各項工作任務。2018 年7 月，左門鄉5 個貧困村實現脫貧摘帽并順利通過國家驗收，脫貧攻堅提前完成。左門鄉精準扶貧政策執行的成功絕不是一個偶然，它是政策目標、政策環境、執行機構、人員以及政策環境等多種因素相互支持、相互作用的必然結果，其成功之經驗值得探討。政策執行系統模型中國化研究，既適應了中國場域，又適用于各個領域，同樣對精準扶貧政策執行研究也具有高度契合度。

3.2 精準扶貧政策執行的系統模型

在當前精準扶貧政策執行的分析中，左門鄉作為一個集少數民族、高寒山區、深度貧困為一體的貧困鄉，貧困面廣、貧困程度深、扶貧難度大，是我國扶貧過程中眾多貧困地區的縮影。該鄉能夠在2018 年提前完成脫貧任務，其扶貧效益之顯著無疑是精準扶貧政策執行中極具典型性和代表性的案例。

3.2.1 政策標準與目標：細化目標奠定扶貧成效標準

公共政策的有效執行在很大程度上取決于政策本身的質量高低。美國學者史密斯直接將理想化的政策視為影響政策執行的首要因素。[7]所謂理想化的政策意味著政策本身客觀合理、目標清晰明確，多重目標之間協調可行。自2013 年習近平總書記首次提出“精準扶貧”后，中共中央、國務院相繼印發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》 等一系列政策文件，詳盡規定了精準扶貧“兩不愁、三保障”的扶貧標準，闡釋了“精準扶貧”是實現全面建成小康社會的重要保障，其最終目的在于貧困人口的精準脫貧，目標是到2020 年實現貧困人口的全面脫貧、貧困地區全面摘帽。

貧有百樣，困有千種。左門鄉聚焦當地深度貧困村莊和特殊群眾，結合本鄉實際，將扶貧目標細分為“實現5 個村脫貧出列”“2017 年實現與全縣同步脫貧”“長期穩定脫貧”三個階段，量身制定多項脫貧方案和措施對扶貧工作進行了科學規劃。圍繞目標、對標對表、全力推進脫貧攻堅各項任務，左門鄉經驗證實了：清晰合理的扶貧目標是精準扶貧政策得以有效執行的關鍵。

明晰性、可行性是精準扶貧政策被有效執行之于政策目標的基本要求。各項扶貧政策的制定主體雖有不同，但其政策目標在基本精神上高度統一，都在于實現2020 年全面建成小康社會、貧困地區全面脫貧摘帽的目標。由此可見，在左門鄉精準扶貧政策執行過程中，反映貧困地區現實、針對客觀扶貧問題，且政策標準與目標結合扶貧工作已有樣態的扶貧政策發揮了前瞻性作用，極大影響著貧困地區脫貧攻堅工作的開展以及扶貧政策執行的成效。

3.2.2 政策資源：多元鄉村精英參與優化扶貧成效

政策執行要投入一定的資源，方能達到既定的政策目標。資源的投入對政策的執行有如賦予活力。[8]如果缺乏必要的政策資源，無論政策本身有多么理想，其執行結果也不能達到理想的要求。對政策的有效執行來說，能確保執行活動順利開展的資源主要包括人力、財力、信息以及權威等四種資源。[9]從左門鄉精準扶貧政策執行的實踐來看，多元鄉村精英占據著特定的優勢資源、具備一定影響力，并且以貧困人口為媒介與貧困鄉村建立了緊密的交互關系，向上與政府對話、向下同村民溝通，在精準扶貧政策推進過程中的地位和作用不容小覷。

鄉村精英是國家政策在鄉村貫徹落實的關鍵力量，由于社會領域的多元性和社會組織的多樣性，依據不同的劃分標準，對鄉村精英的分類也有所不同。借鑒王漢生關于鄉村精英分類的觀點③，結合左門鄉精準扶貧的實踐，本文認為精準扶貧背景下的鄉村精英是指在鄉村脫貧攻堅進程中，那些在政治地位、經濟資源和社會網絡方面占據著資源優勢而被賦予特定權威的社會成員。據了解，當前左門鄉精準扶貧的鄉村精英各有所長，以其所占有的社會資源種類為標準，可以將他們劃分為政治精英、經濟精英和社會精英，各類精英為貧困鄉村的精準扶貧執行提供資源保障。這三大類精英內含著政策資源，表現為人力資源、財力和信息資源、權威資源，四種資源相互影響、相互強化，共同推動著精準扶貧政策在左門鄉的有效執行（如圖2 所示）。

圖 2 鄉村精英參與左門鄉精準扶貧

政治精英的核心成員，包括鄉黨政班子、各村委書記和村主任以及扶貧專項工作隊的成員，在精準扶貧實踐中發揮著組織領導村民參與精準扶貧的實踐、協助掛包人員實現貧困人員結對幫扶全覆蓋的作用，是人力資源在扶貧過程中最集中的體現。經濟精英多數擁有雄厚的資金、豐富的經驗和完善的信息網絡，在精準扶貧實踐中通過提供資金、共享信息等方式對貧困人口實施精準幫扶，精準扶貧中財力和信息資源正是以經濟精英為依托，發揮著重大作用。社會精英一般都具有知識、經驗或者人品等方面的專長，憑借自身所長在精準扶貧中積極帶動貧困人口脫貧致富，做出特定的貢獻并取得一定成功，從而獲取了使村民信從的威望和力量，其主要發揮其思想感召和示范帶動的作用，是權威資源外化的一種表現形式。左門鄉的多元鄉村精英之間相互扶持，形成了多點發力、各方出力、共同給力的扶貧攻堅大格局。其中，經濟精英帶動特色產業發展，實現可持續脫貧致富，相比政治精英、社會精英，經濟精英在貫徹執行精準扶貧政策中發揮著更具體、更重要的作用。

發展特色農業是帶動集體經濟發展的重要手段，也是新農村脫貧、可持續發展的必由之路。一方面，鄉村經濟精英在配套資金等方面擁有較多優勢，不僅可以憑借資金優勢承接政策扶貧項目，還立足于地方特色帶動發展特色產業，增強鄉村內生動力，實現可持續脫貧發展。在鄉村經濟精英帶領下，左門鄉充分發揮當地產業資源，投入各項惠農資金1 378.24 萬元，整合資金305 萬元，按照“一村一品”的思路，成立了綠興畜禽養殖專業合作社、彝興紙皮核桃種植專業合作社、姚安綠吉農產品專業合作社、彝山綠寶農產品種植營銷專業合作社和花椒園果蔬種植專業合作社五大專業合作社，每個合作社彼此獨立，帶動本村產業發展；又互相聯系，把全鄉特色產業發展提升到立體式發展的新水平。另一方面，鄉村精英可以借助其完善的社會關系網絡實現鄉村貧困需求與社會幫扶資源兩者間的信息互通、共享。在精準扶貧政策執行中，掌握充足的信息和擁有暢通的信息渠道，對政策執行起著至關重要的作用。[10]左門鄉經濟精英在“村企共建”“百企幫百村”等多項活動中積極向社會企業和貧困群眾傳遞有效的產業扶貧的信息，依靠“互聯網+”時代優勢，以合作社為對外窗口與大姚三臺綠特公司、寶來公司、姚安鑫盛公司等農業龍頭企業發展訂單合作模式，緊抓市場信息，市場需要什么，農戶就種植什么，實現了農產品銷售與市場需求之間的信息互通。

正是在經濟精英的作用下，左門鄉才得以選準組織農業生產資料引進、外聯市場統一營銷的“互聯網+公司+合作社+農戶”的產業發展新模式，提升了全鄉產業發展水平，夯實了增收脫貧基礎。可見，這種以經濟精英為依托而實現的財力、信息資源全方位、多層次共享，對左門鄉集體經濟發展的重要性是不言而喻的，當然，其對于精準扶貧政策執行的助推作用也是毋庸置疑的。

3.2.3 組織間的溝通與執行活動：多機構協同執行確保扶貧實效

精準扶貧政策執行是一項十分復雜的管理活動，需要不同執行機構、執行人員的共同參與和密切配合，而組織間的溝通與執行活動不僅包括執行機構之間的指揮協作，還包括執行者與扶貧對象之間的協調互動。左門鄉扶貧脫貧任務復雜且艱巨，精準扶貧政策的執行活動需要政府、企業、村委會等各個機構之間的協同合作，因而組織間溝通、協調的互動成為了聯系扶貧政策與目標群眾的窗口。

（1）執行機構之間的互動。從左門鄉扎實推進就業扶貧的實踐可以發現，地方政府、村委會、企業之間的互動對精準扶貧政策在貧困農村執行的有效性有著顯而易見的影響。為實現就業崗位精準對接，擴大就業崗位脫貧覆蓋面，左門鄉建立了“黨委領導、政府主導、社會協同、公民參與”跨部門、跨級別的工作聯動機制，力求協同推進就業扶貧工作的開展。鄉黨委政府利用財政專項扶貧資金和扶貧協作資金加大鄉村公共服務崗位的開發力度，重點幫扶無法離鄉、無業可扶的貧困人口；同時采取給予跨省務工貧困人口交通補貼、組織勞務輸出人員經費獎勵等措施，加強勞務輸出服務。各村委會高度重視“技能進村入戶”工作，堅持實施技能脫貧，統籌整合各類培訓資源，組織貧困人員參加勞動崗前培訓、訂單培訓、崗位技能提升培訓，按規定落實職業培訓補助政策，以提高貧困人口的就業質量。大姚三臺綠特公司、寶來公司、姚安鑫盛公司等農業龍頭企業根據自身企業實際提供多種形式的就業崗位，通過雇傭貧困家庭勞動力參與保潔、治安、產品分類和包裝等工作增加貧困人口的收入。左門鄉在執行精準扶貧政策中實現了多區域、多部門、多方式、多元主體協調合作的互動格局，很大程度上確保了扶貧政策的有效執行。

（2）執行者與目標人群間的互動。政策執行能否達到預期目標，政策執行人員與目標人群間的互動起著關鍵作用。政策目標群體是政策直接作用的對象，貧困人群的理解和支持與否直接決定了精準扶貧政策執行的效果。為確保扶貧政策“進村落戶入人心”，左門鄉堅持脫貧攻堅群眾主體作用，加強扶貧干部與貧困群眾之間的溝通交流，以村為單位、以戶為對象做到享受政策明白卡、收入明白卡、幫扶成效卡、收入確認卡上墻，真正了解村民致貧原因和脫貧需求；依據實際狀況，將村民分為非貧困戶、貧困戶、貧困戶中享受政策一致戶和需要單獨教育引導戶幾個類別，做好分門別類的政策宣傳，確保村民對幫扶政策、幫扶措施、幫扶成效說得清、講得明，確保各類貧困群眾對扶貧工作的充分認可和大力支持。左門鄉推行的這種扶貧溝通機制由于考慮到不同類別貧困戶的脫貧需求，以大多數貧困戶的利益為基礎，扶貧政策的執行得到了極大的支持和理解，因此扶貧成效顯著。

3.2.4 政策執行機構特征：各司其職助推產業扶貧實效

政策執行的組織理論學派認為，組織是政策執行的主體，任何政策都是通過一定的組織得以執行的。[11]精準扶貧政策執行是一個典型的組織行為，需要依托建立一個堅強有力、行之有效的組織，而在左門鄉扶貧實踐中，黨委政府、村委會、企業等各個機構能否各司其職、發揮其在脫貧開發中的力量作用是決定扶貧政策執行效果的重要因素。

在精準扶貧全國動員的大勢下，左門鄉“政府+公司+合作社+農戶”的產業扶貧新機制取得了階段性的經濟效益。在產業扶貧的實踐中，鄉黨委政府牽頭引路、組織試驗示范、幫扶購買種植保險、組織掛包單位幫扶物資資金，自上而下高效貫徹執行上級組織的決定；各村“兩委”及黨員示范種植、組織發動和實施生產，將產業扶貧帶到田間地頭，實現了產業幫扶進村入戶，具有較強的行政性；各大農業龍頭企業與村民簽訂農產品訂單，提供統一種苗、提供農藥化肥和舉辦科技培訓，還為貧困勞動力提供就業崗位，最大限度助力左門鄉脫貧工作的開展，體現了服務于黨和國家扶貧政策目標的強烈責任感。左門鄉產業發展的新模式強調多方力量參與、自上而下、內外合作協調扶貧的動力機制，從而證實了組織層級縫隙和職能分割矛盾之彌合，是組織具有凝聚力、戰斗力和執行力的生動反映，更是組織特性影響行為能力精細化的現實樣板，有力確保精準扶貧政策執行的穩定性、長期性、持續性。

3.2.5 系統環境：經濟增長夯實脫貧基礎

任何政策都是根植于一定社會環境之中的，良好的政策環境是政策實現無偏差執行的前提。就精準扶貧政策而言，影響執行成效的社會環境主要是政治、經濟、文化等環境。精準扶貧政策要想得到成功的執行，就必須與特定的政策環境達成平衡；相反，扶貧政策離開了特定的政策環境就有可能淪為“無家可歸的孤魂”。與其他因素相比，經濟環境對左門鄉精準扶貧政策的執行作用更為直接。

精準扶貧政策執行的經濟環境在當下及未來較長期限內，總體態勢是穩定有利的。從宏觀上看，中國特色社會主義已經進入新時代，國家經濟總體平穩、穩中有進態勢明顯，2017 年、2018 年我國GDP 總量接連突破80 萬億元、90 萬億元，經濟總量連續兩年登上新臺階，且穩居全球第二位。③經濟的穩增長、高質量發展為精準扶貧財政投入的持續增長奠定了基礎，同時拓寬了精準扶貧的廣度和深度。就微觀環境而言，左門鄉緊抓精準扶貧財政資金高投入的機遇，2014 年以來全鄉投入到戶產業扶貧資金208 萬元，小額信貸2125 萬元，通過整合人、財、物等資源，依托五大農產品合作社積極聯系企業簽訂購銷合同與種植協議，以“企業+合作社+農戶”的形式發展特色農業，增加集體經濟收入，夯實了貧困地區脫貧攻堅的經濟基礎。左門鄉精準扶貧政策有效執行離不開國家經濟實力的增強，當然，也離不開當地產業穩定、可持續發展所帶來的經濟增長。這說明國家經濟支持是精準扶貧政策在貧困地區執行的堅強后盾，而貧困地區經濟自我發展機制則是扶貧政策得以有效執行的重要保障。總之，經濟環境對于精準扶貧政策在左門鄉的執行起著直接的影響作用。

3.2.6 政策執行人員的偏好：勇擔責任助力脫貧攻堅

精準扶貧政策最終是依靠執行人員來“落地”實施的，執行者對扶貧政策的認知、回應態度、回應強度都嚴重影響著扶貧政策執行的成效。臺灣學者朱志宏認為：好的政策執行效果取決于政策執行主體對政策及價值取向的認知、理解和認同。

隨著脫貧攻堅的深入，左門鄉一批批基層工作者在這項艱巨又光榮的任務中得到淬煉，成為精準扶貧政策執行中極具凝聚力、戰斗力和號召力的一線人員。圍繞“脫貧攻堅”這一中心，鄉黨委政府成立了脫貧摘帽攻堅指揮部，所有成員自愿簽訂脫貧摘帽責任狀，完善責任機制、落實責任清單，真正做到“個個頭上有目標、人人肩上有責任”，形成了濃厚的扶貧攻堅氛圍。扶貧人員的責任意識在精準扶貧政策執行中占據著不容忽視的地位。同時，按照“一村一品興產業”的思路，村組干部、“兩委”成員和黨員積極參與新產品試驗種植、帶頭發展產業。2017 年12 月，左門村黨支部書記在原有產業的基礎上提出了“河箐旁邊種魔芋”的新思路，并動員黨員干部、先富農戶帶頭示范種植，將魔芋種植輻射全鄉5 個村寨。2019 年，全鄉魔芋種植規模達140 畝，增收1279 萬元，為集體經濟的發展增添了新動力。

推進脫貧攻堅，扶貧人員用辛苦指數換取貧困群眾的幸福指數。正是政策執行人員對扶貧政策的認同、高度責任感和自覺性，才確保了扶貧政策的有效執行。如果政策執行人員不勤于學習政策的精神，對扶貧政策抱著一種模棱兩可甚至事不關己的態度；或者害怕被批評、被民眾反對，缺乏工作的自覺性和主動性，其結果必然是敷衍塞責、玩忽職守，精準扶貧政策難以取得圓滿的執行結果。可以說，精準扶貧作為一項必須由一定執行人員貫徹實施的政策，政策執行人員對政策的認同、對政策執行行為投入自覺性、對工作負責、有較高的政策水平是實現無偏差執行政策的重要條件所在。

4 結論

綜合上述分析，精準扶貧政策執行是一個動態的、復雜的系統過程，左門鄉之所以能堅持貫徹“精準扶貧”的宗旨、保障精準扶貧政策執行的最大效益，其成功經驗與米特—霍恩政策執行系統模型的內在邏輯有著高度契合性。其中政策目標、政策資源、執行機構、執行人員以及政策環境的影響在扶貧政策執行的過程中均得到驗證，這說明了米特—霍恩的系統模型對于中國精準扶貧政策執行的研究具有適用性和解釋力，也佐證了張金馬的觀點，“充分利用執行模型這一認識工具對政策執行進行簡潔的刻畫，可以達到對特定政策的本質認識”。[3]

政策執行不僅僅是政策過程中一個簡單的環節，更是一個整合、互補要素的互相關聯、互相影響過程，對于這個過程的解剖是探究政策何以有效執行的關鍵所在。盡管現有的政策執行理論扎根于西方國家，且理論產生的背景、適用性等方面與中國政策執行的實踐稍有出入，但其理論觀點依然對中國的政策實踐有著重要啟示。借助米特—霍恩政策執行系統模型將左門鄉精準扶貧政策執行的復雜因素進行整合，不僅能更好地透析政策執行的全過程，對政策執行系統模型的豐富及完善也起到了一定的作用，同時為該模型應用于多領域研究提供了更多的可能性。

注釋：

① 此處的反應方向，可理解為對政策所持的態度，即：支持政策、中立態度或者反對政策。參見陳慶云. 公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2011：171.

② 該部分資料是由筆者根據《左門鄉脫貧攻堅工作情況匯報》（云南省左門鄉人民政府印贈，2019 年5 月）、《姚安縣志》（姚安縣志編纂委員會，云南人民出版社，1996）和《楚雄彝族自治州志（1978—2010）》（楚雄彝族自治州地方志編纂委員會，云南人民出版社，2018）有關資料整理而成。

③ 數據來源：2019 年2 月28 日國家統計局發布《中華人民共和國2018 年國民經濟和社會發展統計公報》。