順應趨勢 把握定位 促進縣城科學發展

摘?要：未來城鎮化將呈現速度放緩、向大城市集中、向都市圈和城市群聚集、部分“收縮城市”分化加劇等趨勢。縣城是新型城鎮化的重要載體，要科學把握縣城的功能定位，推動縣城可持續發展。在完善功能定位基礎上行，推進縣城沿著培育形成中小城市、培育形成衛星城鎮、培育形成專業化特色城鎮、培育形成綜合服務城鎮等路徑科學發展。

關鍵詞：城鎮化?縣城?發展路徑?

以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設，是“十四五”時期的一項重要任務。我國國土遼闊、區域差異大，促進縣城發展需要遵循規律、因勢而導，在順應城鎮化發展大趨勢的前提下，依據縣城在區域城鎮體系中的功能定位，因地制宜促進縣城科學發展。

一、準確把握我國城鎮化的發展趨勢

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，到2035年我國將基本實現城鎮化，這意味著屆時我國城鎮化率將達到峰值，未來15年我國城鎮化將從快速增長期逐步走向成熟期。在城鎮化逐步邁向成熟期的過程中，將呈現出具有新階段特征的發展趨勢。

趨勢一：城鎮化增長速度將逐步放緩。世界各國城市化的發展歷程表明，在城市化中后期（50%—70%）城市化呈減速態勢。我國2020年城鎮化率達到6389%，戶籍人口城鎮化率為454%，盡管距離70%以上的后期還有將近15年的快速發展階段，但這個快速發展將呈現速度減緩的新趨勢新特征。

趨勢二：人口持續快速流向超大城市和特大城市。從世界城市化歷程看，城市人口越來越向100萬以上的大城市集中，特別是向1000萬以上的超大城市集中。第七次全國人口普查數據顯示，我國人口流動活躍，集聚效應進一步顯現，向中心城市和城市群聚集的態勢更加明顯。2010—2020年常住人口增量最大的城市為深圳、廣州、成都、鄭州、西安、杭州、重慶、長沙，除北京和上海近年大力控人致城市人口凈流出外，這些人口凈流入量大的城市都是國家或區域中心城市。

趨勢三：人口向都市圈和城市群聚集態勢明顯。近十年來我國都市圈呈現蓬勃發展態勢，2010—2020年深莞惠、廣佛肇、成都、杭州、鄭州、蘇錫常、沈陽等都市圈經濟和人口集聚能力快速增長。國家倡導的長三角、珠三角、京津冀、山東半島等19個城市群規劃建設也取得積極進展，全國人口和經濟快速向這些城市群特別是京津冀、長三角、珠三角、成渝等核心城市群集聚。

趨勢四：“收縮城市”問題伴隨城市分化進一步加劇。第七次人口普查數據顯示，全國直轄市以外27個省份的330多個地級行政區中，184市實現人口增長，149市人口出現下降，占比達447%。其中，人口下降的149市來自23個省份，東部地區共有14個，占下降城市總數的94%;中部地區有47個，占3154%;西部地區有55個，占3691%;東北有33個，占2215%。東北地區除沈陽、大連和長春這三個副省級城市外，其他地市人口全部出現下降。

二、科學界定我國縣城發展的功能定位

科學把握縣城的功能定位，是推動縣城可持續發展的基本前提。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，首先要正確看待縣城在城鎮化進程中的角色定位，這就需要把握我國城鎮化發展趨勢和規律。從大的尺度看，根據資源環境承載能力和發展基礎條件，我國國土空間劃分為城鎮化地區、農產品主產區和重要生態功能區三種類型，在三類地區推進城鎮化的路徑又可劃分為兩種大的類型，縣城的發展定位也取決于兩種不同的城鎮化路徑。

第一種類型是以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展格局的路徑，這是中國城鎮化的主要路徑。首先是超大城市和特大城市等中心城市發揮的主導和引領作用，通過中心城市“輻射效應”創造出的巨大需求，帶動毗鄰地區的中小城市發展。其次是城市和城市之間形成的互補關系，通過中心城市功能升級形成的“外溢效應”，使周邊城市在承接其產業轉移、功能疏解、人口外遷中得以發展壯大，一些區位條件好的中等城市將發展成為大城市，使城市群內不同規模和職能結構的城鎮體系更加合理。再次是網絡化的交通等基礎設施連通，在弱化小城市（鎮）區位劣勢的同時強化其要素低成本優勢，使小城市和小城鎮不僅能夠為大中城市提供零部件生產等制造業配套，也可以為大中城市配套發展批發倉儲、休閑購物、旅游娛樂、健康養老等產業。

第二種類型是“大分散、小集中”“點軸式”或“據點式”的城鎮化發展路徑。這是非城市群地區的城鎮化主基調，也是相對于農產品主產區和生態功能區而言的。這些地區的城鎮化路徑是“大分散、小集中”“點軸式”或“據點式”。“大分散、小集中”模式，就是根據空間大小和人口密度來構建城鎮體系，城市數量不能太多，城市規模不能太小。“點軸式”模式，就是在兩個大中城市之間的交通線上，發展一些小城市和小城鎮來聚集產業和人口。“據點式”模式，就是對于那些人口較少的地區，為了向當地居民提供公共服務，也要按一定面積設置一個小城鎮，而非按照經濟指標和人口規模設立城鎮。與此相適應，這些地區的縣城也沒有條件、沒有必要都發展成為規模較大的小城市或特大鎮。

基于以上認識，把握縣城的功能定位，首先是要科學把握其共性特征。一是從中心城市與縣城的關系看，縣城是城鎮體系中的是基層單元。縣城沒有列入由超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市構成的“五類七檔”的城市體系之中，是屬于小城鎮的范疇，但又居于小城鎮的頂端。二是從都市圈城市群與縣城的關系看，縣城是都市圈或城市群的有機組成單元。都市圈建設的核心是要促進圈內大中小城市和小城鎮的同城化發展，城市群建設的核心是要構建群內大中小城市和小城鎮協調發展格局。國家規劃布局的19個城市群覆蓋了全國50%左右的縣城，也就是全國1494個縣城中有700多個縣城在城市群范圍內。三是從城鄉融合與縣城的關系看，縣城是城鄉融合發展的重要空間載體。城鄉融合發展的關鍵是要消除城鄉二元分割體制機制，促進城鄉要素平等交換、雙向流動和公共資源合理配置、共建共享。城鄉融合發展的基本單元是縣域，而縣城的綜合服務能力強弱則是解決問題的關鍵。四是從鄉村振興與縣城的關系看，縣城是推進鄉村振興的重要引擎。鄉村振興是鄉村地域要素重組、空間重構、功能提升的系統性過程，其空間范圍覆蓋了包括縣城、中心鎮、集鎮、中心村等在內的整個區域。以縣城為龍頭統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤安排土地利用、產業發展、居民點建設、環境整治、生態保護和歷史文化傳承，有利于優化鄉村生產生活生態空間，提高資源配置的精準性和有效性。

科學把握縣城的功能定位，還應該結合縣城的區位特征和產業特性，把握其差異性特征。因為區位決定著縣城的發展方向，產業決定著縣城的發展動力。一是位于中心城市周邊的縣城，其主體功能應當定位于衛星城。這類縣城一般都在都市圈和城市群范圍內，容易受到中心城市外溢效應的帶動，可通過承接中心城市產業轉移和功能疏解帶動人口集聚和經濟發展，其發展目標和發展方向應該圍繞建設衛星城來展開。根據縣城所處的都市圈和城市群發育程度以及縣城與中心城市連接的緊密程度，這類縣城又可區分為成長型衛星城和潛在型衛星城兩種類型。成長型衛星城處于1小時通勤圈的都市圈內，并且其所在都市圈也在快速成長。潛在型衛星城處于都市圈外、城市群內，隨著其所在的城市群的逐步發育，這類縣城也將逐步發展成為大城市的衛星城。無論是成長型衛星城還是潛在型衛星城，共同的主要任務都是擔當疏解中心城市人口和經濟的載體功能。二是遠離中心城市但具有較好資源稟賦和產業基礎的縣城，其主體功能應當定位于專業特色鎮。這類縣城應充分利用特色資源和比較優勢，可強化專業化產業集聚功能，形成高水平產業集群，繁榮縣城經濟，增長就業崗位，吸納更多農業轉移人口在縣城安居樂業。在此基礎上，部分吸納人口多、經濟實力強的縣城，將逐步發展成為中小城市。專業特色鎮是未來農業轉移人口就近就地城鎮化的重要支撐。三是遠離中心城市且產業基礎差的縣城，其主體功能應當定位于綜合服務鎮。這類縣城處于城市價值鏈末端，或因接受不到中心城市輻射導致集聚人口和經濟能力弱，或因處于資源環境脆弱地區而難以推進工業化和城鎮化。這類縣城的發展方向并不是做大做強，而是通過完善基礎設施和公共服務設施，成為服務農村、帶動周邊的綜合性城鎮。

三、促進縣城科學發展的總體思路

基于以上分析，不難看到，縣城不是城市，縣城本質上只是鎮，除少量規模特別大的縣城具備了中小城市形態外，普遍意義上的縣城就是建制鎮。因此，縣城發展需要遵循城鎮化發展特別是小城鎮發展的客觀規律。需要看到，隨著我國城鎮化從快速增長期逐步轉入緩慢增長期，人口向城市群、都市圈和大城市集聚仍然是大趨勢，這種趨勢決定了城市和小城鎮的分化態勢難以避免，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城規模會保持大體穩定，也有一些縣城會走向收縮，這也符合世界城鎮化的一般規律。中國城鎮化發展趨勢以及城市和小城鎮分化規律，決定了縣城的總體思路是：堅持因地制宜、分類施策，推動縣城發展與疏解特大超大城市的中心城區功能相結合、與發展特色優勢產業相結合、與服務鄉村振興相結合;中心城市周邊的縣城，要加強與城市發展的統籌規劃與功能配套，逐步發展成為衛星城;遠離中心城市但具有較好資源稟賦和產業基礎的縣城，要充分發揮特色資源和區位優勢，要通過規劃引導、市場運作，培育成為休閑旅游、商貿物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承的專業特色城鎮;遠離中心城市且產業基礎差的縣城，要完善基礎設施和公共服務，培育成為服務農村、帶動周邊的綜合性城鎮。具體而言：

一是培育形成中小城市。對已經具備城市人口規模、經濟規模和城市基本形態的縣城，應進行行政區劃調整，推行整縣改市或切塊設市，從根本上解決行政管理體制滯后于發展需要、要素保障滯后于發展需要、城鎮功能滯后于發展需要等問題，這既有利于優化區域城鎮體系，也有利于拉投資、擴消費、促增長。應堅持精簡效能統一原則，探索城市設置與簡化行政機構聯動的新型設市模式，改變傳統設市模式帶來的行政編制增加和行政成本上升的問題，按照鎮區常住人口規模、人口密度和經濟規模等完善城市設置標準，打破“上下對口”設置政府機構的模式，根據需要自行設置機構和人員配置，真正實行在縱向上“大部制”、在橫向上扁平化管理。

二是培育形成衛星城鎮。對于中心城市周邊的縣鎮，應圍繞衛星城鎮建設目標，加強基礎設施聯通和配套功能完善，承接中心城市人口疏解和功能外溢，真正融入都市圈同城化發展和城市群一體化發展。把縣城發展成為衛星城鎮，需要加強與中心城市的產業聯結、科教聯結和市場聯結，圍繞中心城市產業發展趨勢和特點，加強配套服務，吸引中心城市大企業通過兼并、聯合托管、購買縣城小企業等方式，在縣城建立分廠或產業基地，聯合形成產業鏈或產業集群，使縣城產業同中心城市融為一體;吸引中心城市的高等院校、科研院所和大型企業集團到縣城創辦企業，鼓勵縣城企業與高等院校和科研院所開展科研成果產業化合作;吸引中心城市的大型商業企業在縣城設立連鎖店或分銷店，形成縣城與中心城市更緊密的市場聯結。

三是培育形成專業化特色城鎮。對于雖然不在中心城市周邊，但具有特色資源和區位優勢的縣城，要通過規劃引導、市場動作，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色城鎮。要提升縣城各類產業發展平臺功能，引導具有優勢的產業在縣城集聚發展，吸納進城農民就業創業。要著力引進龍頭企業，延伸產業鏈，發展配套產業和下游產業，充分發揮產業集聚效應，形成特色鮮明、有機關聯、協調發展的產業發展格局。要引導企業轉型和產業升級，實現產業發展由中低端轉向中高端，最終形成具有規模效應和競爭力強的特色產業體系。

四是培育形成綜合服務城鎮。對于遠離城市，交通條件較為不便，特色產業不突出的縣城，應當以輻射周邊農村為導向，完善基礎設施和公共服務設施，并逐步向周邊鎮、村覆蓋延伸。要發揮縣城聯通城市、輻射農村的樞紐作用，布局特色農產品初加工和精深加工，依托鄉村特色優勢資源，打造農業全產業鏈，建設現代農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群，把產業鏈主體留在縣城，讓農民更多分享產業增值收益。

五是撤并一批嚴重收縮城鎮。對區位特別偏、經濟特別弱、財政特別窮、保基層運轉特別難、人口凈流出特別嚴重的收縮型“人口小縣“的縣城，應實施減量發展和收縮型戰略，結合交通條件、人口聚居、產業布局、公共服務等因素，有序推進經濟互補性強的相鄰“人口小縣”合并，優化區域人口與土地的空間配置，有效減少行政資源冗余，避免產生巨大的財政資金浪費和地方政府債務。

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〔本文系江蘇省教育廳項目“借鑒發達國家經驗，完善我國收入調節政策研究”（項目編號：07SJD630045）階段性成果〕

（劉曉萍，中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所）