新型城鎮化背景下我國流動兒童教育的新挑戰

韓嘉玲

隨著國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》的出臺，我國戶籍制度正發生一場前所未有的深刻變革，該頂層設計的創新正加快農業轉移人口市民化。然而，當前流動人口在城市享有社會保障和基本公共服務的情況仍不盡人意，特別是還有數以千萬的流動兒童在流入地接受平等入學、升學的權利以及他們的社會融入問題依然嚴峻。

差異化落戶政策下的流動兒童教育新挑戰

2001年以后，我國先后出臺了“以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的“兩為主”政策，以及“將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇”的“兩納入”政策，正式將流動兒童的教育問題納入流入地的公共服務體系。同時期的中央政策也從簡化入學流程、開展異地中考、高考和學前教育納入規劃等方面，進一步考慮與制定了義務教育以外不同階段流動兒童的教育政策。

從中央層面來看，我國針對流動兒童的教育政策可以概括為：明確保障流動兒童的受教育權，落實地方政府的責任。在中央政策的指導下，各區域又根據各地實際情況制定了不同政策，因而流動兒童教育政策呈現出較強的區域特征。

流動兒童入學政策的友好程度比較

在差別化落戶的政策下，各地紛紛“建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學”政策，并不斷“簡化優化隨遷子女入學流程和證明要求”。目前我國不同區域、城市采用的流動兒童義務教育階段入學政策大體可分為“積分制”和“材料準入式”兩大類。

有研究比較了16個特大或省會城市截至2019年6月之前頒布的最新流動人口隨遷子女入學政策，可以看到各地政府致力于改善流動兒童接受義務教育的差異性。

分析比較采用“積分制”的城市可以發現，流動兒童占比更高的珠三角地區的入學政策總體比長三角地區更為友好。從各城市的積分指標偏好上看，長三角地區更看重個人素質類指標，珠三角地區更看重基本積累類指標。對“基本積累”的偏好體現出為常住人口提供基本公共服務的責任與擔當。友好程度排名由高到低依次為杭州、深圳、中山、廣州、東莞、濟南、蘇州、成都、廈門、上海。

從采用“材料準入式”的城市來看，其相關要求與戶籍制度的關聯度更高，如各城市中幾乎對居住證均有要求;同時有對不同類型的居住證（如“居住證”“暫住證”“工作居住證”等）進行區別的入學政策要求。但大部分城市對于居住證的申請是在部分“基本積累”指標的基礎上，如社保年限、居住年限等，“材料準入式”入學政策的門檻相對更高。其次，積分制的“基本積累”指標包括“居住時限”“社保”等，同樣在材料準入政策中也為必備條件，但因沒有“權重”，而不再具備累計優勢，這在某種程度上對較長年限的常住人口并不足夠友好。通過對具體政策的指標體系重構，發現中西部城市（如西安、蘭州和武漢）比華東、華北的發達城市（如南京、天津和北京）的入學政策更為友好。

總體而言，人口在500萬～1000萬的城市比人口在1000萬以上的城市更為友好，這也符合國家新型城鎮化的趨勢。兩大類排名第一的杭州和西安，人口規模更大，但他們在面對流動人口及流動兒童的公共服務上，一直采取較開放、友好的態度。同樣是超大城市的北上廣深，深圳、廣州的入學政策顯然比上海及北京更友好。

流動兒童的升學困境

近年來，在國家以及各地方政府的不斷努力下，義務教育階段流動兒童的教育普及情況逐步得到改善。隨著社會經濟的發展，勞動力市場對勞動者的技能和學歷的要求進一步提升，越來越多的家庭希望子女在初中畢業后繼續升學。然而由于戶籍的限制，目前，仍有大量流動兒童無法在流入地城市參加中考并升入高中。

為解決流動兒童義務基礎教育階段后的教育問題，各地教育部門陸續頒布了異地中考的相關政策，根據當地情況設定不同的報考條件。如北京、天津等城市只向進城務工人員隨遷子女開放了本地中等職業學校。在上海，流動兒童需滿足積分達到標準分值等條件之一方可報考普通高中，達不到標準的只能報考中職和技校。在珠三角地區，只有父母獲得穩定居住、就業證明的流動兒童才有報考公辦高中的資格，其中僅少數學業成績優秀的能最終通過異地中考進入公辦高中就讀，流動兒童考入公辦高中的機會遠低于同一學業水平的戶籍兒童。

無法異地中考是阻礙流動兒童在流入地城市升學的主要門檻。現行的異地中考及高考政策雖明確了流動兒童在流入地入學、升學的準入門檻和篩選機制，但異地中考政策依然未改變戶籍因素在中考錄取中的決定性地位。“異地高考”政策也剛開始破冰，北京對非京籍考生在京高考有十分嚴格的限制。上海于2013年有條件地放開了“異地高考”，符合條件的非滬籍考生可以參加本科和高職的招生考試。短期來看，重視流動兒童職業教育發展是嘗試解決該困境的突破口。長遠來講，應大幅增加向流動兒童開放的公辦高中學位，減少公辦普通高中對流動兒童的名額限制，根據城市功能定位，探索流動兒童高考分類管理政策，增加流動兒童的教育選擇機會。

流動兒童的社會融入仍具挑戰

近年來，有些人反對將流動兒童標簽化，提出將其改稱為“新公民”“新市民”“準市民”，然而在沒有獲得平等的公民待遇的情況下，單純稱謂的改變也只能掩蓋和弱化社會問題。而流動兒童和留守兒童，表面上是面臨不同境況的兩種人群，實際卻是可以相互轉化的同一個群體。留守兒童和流動兒童常因時間和空間的轉移而轉換身份，將流動兒童和留守兒童作為單獨的概念凸顯，是冀望于社會大眾關注到這個群體的特殊需要而不是去標簽化他們。

2018年蘇州名校“隔離墻”事件，說明流動兒童和留守兒童在城市入學和社會融入方面不僅存在政策障礙，更大的阻礙還在于城市本地人口是否持有開放和接納的態度。最新出版的《流動兒童藍皮書：中國流動兒童教育發展報告（2019-2020）》一書中收錄的《本地兒童和流動兒童的友誼關系的影響因素分析—— 一項基于上海市公立學校的實證研究》發現，家庭背景與父母的接納度會對子女與流動兒童交往產生影響，越是家庭背景好的本地兒童越少與流動兒童交往，而家長對于流動兒童的消極態度也會間接減少本地兒童與流動兒童的交往。該研究向我們提供了“隔離墻”事件產生的社會背景。在國家新型城鎮化的規劃下，政府致力于以常住人口為基礎的城市公共服務提供，隨著落戶政策的推進，未來城市中流動兒童或將成為絕響，但是這樣的愿景不能僅僅依賴地方政府努力落實公共服務的市民化，更要寄希望于廣大的城市本地人，從內心接納他們成為同城的市民。

流動兒童的社會融入將成為考驗全社會包容性的重要方面。社會融入不僅僅是流動兒童與家庭單方面的融入主流社會，更需要流入地社會對流動兒童的接納與包容。因此，在實踐層面，本地家長應放下對流動兒童的刻板印象，鼓勵孩子與班級、學校中的流動兒童同學交往;學校應當積極創造本地兒童與流動兒童溝通的機會，增進雙方的相互了解;鼓勵與支持社會組織參與本地兒童與流動兒童的社會文化交融與學習。

新型城鎮化背景下流動兒童教育新進展

隨著戶籍制度改革、新型城鎮化建設以及鄉村振興和脫貧攻堅戰的推進，我們可以看到，除了特大城市北京、上海等，大、中城市均在逐步開放和簡化落戶政策，如2020年11月云南省全面開放了全省城鎮、城區戶口遷移政策，實施全省統一的城鎮地區戶口遷移政策。近日，蘇州發布“租房即可落戶”的戶籍新政，且實施省內特大城市蘇州與南京積分落戶時實現居住證年限和社保年限積累互認。另外，廣州等多個珠三角城市也紛紛降低人才落戶門檻，深圳則努力補齊教育短板，承諾未來五年新建基礎教育學位近百萬。這對于流動兒童享受居住地的公共教育資源均是利好消息。但新型城鎮化戰略與特大城市的人口疏解政策的推進也引發了新問題，如“離城不回鄉”的兒童再遷與“回流不返鄉”的兒童回流現象，即部分流動家庭選擇在流出地或流入地就近城鎮化，解決子女的教育問題。這是我國因子女教育問題而導致的人口流動的新變化。

為教育而流動：從“隨遷子女”到“隨遷父母”

近年來，以家庭團聚為目的的流動兒童中，逐漸涌現出一批為了教育而流動的兒童，以及隨之而來的“隨遷父母”。這些因教育而流動的兒童，大致包括以下幾類：在“撤點并校”政策下，無法就近在村小就學而進入城鎮初中和城鎮小學就讀的兒童;由于選擇優質資源教育而進城擇校讀書的兒童;為中考、高考而流動的兒童。

由于這些為教育而流動的兒童年齡通常較小或因準備中考、高考而需要照顧，出現了以照看和陪伴子女而流動的“隨遷家長”，因隨遷家長主要是女性，故“陪讀母親”也成為一個不容忽視的群體。

無論是“撤點并校”背景下義務教育階段的流動兒童、擇校流動兒童還是高考流動兒童，都是因教育而流動。其中，前者是在客觀政策的變遷下被動流動，后兩者是為了獲得更好的教育或更好的高考成績而主動選擇流動。但不論何種原因，這些因教育而流動的兒童都已明顯區別于傳統意義上的“隨遷子女”。從“隨遷子女”到“隨遷父母”的現象變遷，也從側面反映出，教育有可能成為繼城鎮化之后，形塑我國人口流動格局和特征的又一大重要因素。兒童因教育而流動，父母因子女而流動，成為我國人口流動的一個新現象、新特點。

因大城市疏解政策而產生的“再遷兒童”“回流兒童”

2014年以來，受各類疏解政策和大量關停民辦打工子弟學校等措施的影響，特別是那些沒有特大城市戶籍的兒童失去了在當地上學的機會，一些兒童不得不返回老家就讀，變成留守兒童，而另一些在老家無人依靠，轉而到大城市周邊就學的再遷兒童，常常在周末或節假日時往返父母所在的城市，成了“候鳥學生”。

北京與上海周邊的城市與省份，吸納了大批再遷及回流兒童，這群兒童成為新型城鎮化下大城市人口紓解的對象。他們的父母繼續留在大城市打工維持生計，他們的家庭落戶或搬遷到附近的衛星城市，使他們依舊可以在大城市附近就近入學。每逢周末、月末或長假，他們就返回大城市與父母短暫相聚。開學前再各自回到求學城市。他們不居住于家鄉，而是像候鳥一樣穿梭于父母流入地城市和就學城市之間，形成了環城市間的多次流動現象。

挑戰與反思 ： 政策建議

首先，落實中央以常住人口為指標來制定公共服務和資源配置規劃，并簡化積分制的種種個人稟賦指標，保障低收入的常住人口子女也有機會獲得城市的教育資源。各地政府應該積極落實中央新型城鎮化建設的要求，實現以常住人口為指標來制定公共服務和資源配置規劃，這種根據實際情況來調整公共服務和資源配置，是新型城鎮化發展的重大思維轉變。這將打破長期以來的戶籍制度與城鄉二元結構，促進戶籍制度改革與財政制度改革，逐步改變“錢隨籍走”到“錢隨人走”的常住人口福利制度。

其次，從基本公共服務普遍性原則出發，更要關注社會底層群體。到2035年基本公共服務均等化基本實現，這是十九大報告明確的目標。政府在基本公共服務中承擔兜底職能，使全民能夠享有與經濟社會發展水平相適應的基本生存和發展權利。政府在提供公共服務中要平等地對待每一個公民，而不采取任何形式的歧視或優惠。當公共資源有限的情況下，作為掌握及分配公共服務的公共部門，首先應考慮覆蓋的是社會中最弱勢的群體。

再次，流入地城市擴大學位供給，簡化積分項目和入學程序。縱觀我國各地流動兒童在流入地就讀的地方政策，無論是“積分制”或“材料準入制”，都更傾向于父母經濟資本雄厚、教育程度高等社會經濟地位處于優勢的家庭。隨著新型城鎮化的推進，戶籍制度與社會福利解除捆綁，“以常住人口為指標來制定公共服務和資源配置規劃”將成為公共服務的重要依據。為了避免底層家庭兒童在競爭機制中被篩選，需要從簡化積分項目與入學證明要求入手。然而目前流入地政府普遍面臨學位不足、必須先保證本地生源的處境。因此，唯有從地方政府公共服務供給側改革著手，積極擴大學位供給，才能從根本上解決流動兒童在流入地的教育公平。

（作者系暨南大學經濟與社會研究院講座教授、北京市社會科學院社會學所研究員）

責任編輯：李香玉