我國糧食政策的演變歷程、內在邏輯及優化建議
——基于糧食增產與糧農增收雙重目標的視角

袁 慧

一、 引言

糧食是人們賴以生存的物質基礎，保障糧食供應是維系社會穩定與國家發展的基本要求。然而，近年來國內糧食市場低迷，糧價持續走低，且糧食的庫存量、進口量和消費量均維持在較高水平，對國家糧食政策體系的有效運轉產生了一定的負面影響。尤其是受新冠肺炎疫情的影響，糧食安全問題再度引起了社會各界的廣泛關注。新中國成立以來，我國政府積極審慎地制定并實行了一系列糧食政策，以保障國家糧食安全和糧農收入，而受糧食市場價格波動的影響，糧食增產和糧農增收二者之間難以協同。隨著種糧成本的不斷攀升，從事糧食種植的利潤空間被進一步壓縮，農民愈發難以依靠種糧來實現收入增加，導致部分農民選擇從事非農生產維系生計，從而造成主要農產品供應短缺，最終影響農村經濟社會的穩定發展。因此，如何妥善協調糧食增產與糧農增收這一對矛盾性目標，對進一步完善中國糧食政策體系以及保障國家糧食安全具有重要意義。

糧食政策是“三農”問題研究中的重要領域之一，國內學者對此進行了廣泛研究，可大致分為兩種研究進路：一是從糧食政策演進過程的角度，對糧食補貼政策(1)楊芷晴,孔東民.我國農業補貼政策變遷、效應評估與制度優化[J].改革,2020(10):114-127.、購銷政策(2)錢煜昊,曹寶明,武舜臣.中國糧食購銷體制演變歷程分析(1949—2019)——基于制度變遷中的主體權責轉移視角[J].中國農村觀察,2019(4):2-17.、財政政策(3)趙和楠,侯石安.新中國70年糧食安全財政保障政策變遷與取向觀察[J].改革,2019(11):15-24.、農業支持保護制度(4)張天佐,郭永田,楊潔梅.基于價格支持和補貼導向的農業支持保護制度改革回顧與展望[J].農業經濟問題,2018(11):4-10.、儲備制度(5)秦中春.完善我國糧食儲備管理制度[J].重慶理工大學學報(社會科學),2010(7):1-7.等進行梳理和總結；二是從糧食政策實施效果的角度，對最低收購價(6)童馨樂,胡迪,楊向陽.糧食最低收購價政策效應評估——以小麥為例[J].農業經濟問題,2019(9):85-95.、目標價格補貼(7)張杰,杜珉.新疆棉花目標價格補貼實施效果調查研究[J].農業經濟問題,2016(2):9-16.、收入保險(8)庹國柱,朱俊生.論收入保險對完善農產品價格形成機制改革的重要性[J].保險研究,2016(6):3-11.、臨時收儲(9)蔡穎萍,杜志雄.玉米臨時收儲政策調整對家庭農場土地流轉租金的影響分析[J].中國農村觀察,2020(3):114-129.等具體政策工具的實施效果進行實證分析。已有研究多側重于某一時間節點的政策或從不同角度對某一政策進行評價，鮮有系統地梳理我國糧食政策，也未剖析闡明糧食增產和糧農增收之間的內在邏輯。因此，本文嘗試從糧食增產與糧農增收的雙重目標視角，梳理自新中國成立以來各歷史階段下的糧食政策演變歷程，厘清我國糧食政策雙重目標的內在邏輯，進而提出完善我國糧食政策的建議，以期為政府優化糧食政策提供參考借鑒。

二、 新中國成立以來我國糧食政策的演變歷程

自新中國成立以來，我國糧食政策歷經了多次調整演變，凸顯出鮮明的政府主導型制度變遷色彩。從糧食增產和糧農增收雙重目標視角審視政策演變歷程，糧食供給短缺階段的政策以糧食增產為主要目標，而供給充足階段的政策則以防止減產、促進糧農增收為主要目標。據此，本文將我國糧食政策的演變歷程分為以下四個階段：

(一) 以糧食增產為導向的自由購銷和統購統銷時期(1949—1978年)

新中國成立初期，我國經歷了短暫的糧食自由購銷時期。然而，長期戰爭嚴重破壞了農業生產力，糧食產量不高，加之工業化建設使得城鎮人口急劇增長，國民對糧食產品的需求迅速增加，導致國內糧食供不應求問題日趨嚴重。為緩解糧食供需矛盾，1953年10月16日，中共中央通過《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，計劃對城市、農村的缺糧人民進行供應，國家對糧食市場進行管控，中央、地方分工負責。11月19日，政務院下達《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，要求生產糧食的農民按照國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數量將余糧售給國家。1955年，國務院進一步出臺《農村糧食統購統銷暫行辦法》，實行“定產、定購、定銷”。十一屆三中全會審議通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》對糧食購銷管理予以適度松綁，要求在糧食供給相對充足的情況下逐漸提高糧食統購價、降低統購數量。統購統銷的糧食政策雖在一定程度上抑制了投機行為，起到了穩定糧價、平衡供需的作用，總體符合當時國家經濟發展的大局需求，但在一定程度上損害了農民的利益(10)何志瑾.糧食制度改革和宏觀調控等時代大背景下糧食行業的生存與發展探析[J].糧食科技與經濟,2018(12):42-44.，導致農民種糧積極性不高，拉低了糧食生產效率。

(二) 以糧農增產和糧農增收為導向的雙軌制時期(1979—1997年)

隨著家庭聯產承包責任制的推行，糧農生產積極性不斷提高，糧食長期供應緊缺的局面得以扭轉。據國家統計局數據顯示，1984年我國糧食總產量達40 731萬噸，較1978年增長了33.65%。然而，改革開放以來，城市化進程的不斷加快為城鄉人口流動提供了有利條件，大量農民工快速涌入城市。一方面，從事糧食生產的勞動力不足成為廣大農村普遍面臨的現實問題，糧食生產主體力量的削弱制約了糧食增產。

另一方面，不斷攀升的種糧成本壓縮了農民的利潤空間，降低了糧農的生產積極性。與此同時，城鎮化進程的推進也導致糧食需求大幅增長，“購銷倒掛”的糧食政策進一步加大了國家財政壓力。為緩解財政負擔、保障糧食供應，1985年1月1日中共中央、國務院發布的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》明確指出，糧食、棉花取消統購，改為合同定購；定購以外的糧食可以自由上市。自此，我國的糧食政策調整為在農戶家庭經營的基礎上，實行存有差別但又相互作用的資源配置方式，即購銷“雙軌制”。政府通過實施合同定購、市場收購等舉措，大幅提高糧食收購價格，實現購銷同價，進而調動起糧農生產的積極性，促進了糧食產量和糧農收入的雙提升。

在購銷“雙軌制”后期，國家調低了糧食增產部分的征購價格，農民種糧的積極性下降，1985年至1988年間的糧食產量持續下滑便是其印證。在此背景下，為提高糧農種糧的積極性，國務院于1990年發文要求建立國家專項糧食儲備制度，以調節糧食市場供應，平抑糧價波動。在政策利好的刺激下，1990年至1993年間糧食產量得到了大幅增長。同期，在經濟高速增長、貨幣投放量增加、工資改革等多項因素的共同作用下，國家出現了高通脹現象。為了抑制作為“萬價之基” 的糧價瘋漲，國家再次恢復定購制度，并于1996年提高糧食定購價格，有效調動了糧農積極性，糧食供給形勢得到好轉。總體來看，這一階段糧食政策促進了糧食增產，穩定了居民糧食供應，提高了糧農收入。

(三) 以糧農增收為導向的購銷市場化改革時期(1998—2003年)

由于糧食收購價限制，糧食購銷價格再次出現倒掛現象。此時的糧食政策改革面臨著雙重困難：既要保護農民利益，維持農民種糧積極性，防止糧食減產，又要減輕國家財政負擔。

為此，國務院于1998年提出了“三項政策、一項改革”，其主要措施是糧食收儲企業以保護價收購農民手中余糧，以高于收購價的價格實行順價銷售，敞開糧食購銷企業對農民余糧的收購，并進行國有糧食企業改革。“三項政策、一項改革”較好地體現了糧農增收的政策目標，但就其實際執行而言并沒有達到預期效果。從1998年開始，連續5年糧食減產，糧食總產量一度跌至2003年的43 069.5萬噸，對國家糧食安全構成了一定威脅。此階段的糧食購銷市場化改革雖然未能取得顯著效果，但探索建立的糧食儲備制度為后續的糧食政策改革奠定了重要基礎。

(四) 以糧食增產和糧農增收為導向的支持保護政策完善時期(2004年至今)

2004年以后，為實現糧農收入和糧食產量雙向提升，我國開始了新一輪糧食政策的改革探索。2005年，中共中央、國務院決定實行糧食流通體制改革，全面取消農業稅，并對糧農進行直接補貼，而在此之前多以在流通環節的間接形式補貼糧農生產成本。不僅如此，為防止“谷賤傷農”的影響，國家相繼于2004年和2007年在糧食主產區實行糧食最低收購價和臨時收儲政策，但由于國外規模化經營能降低糧食生產成本，使得國際糧價更具競爭力，加之國內糧食收購價和農業補貼政策相繼收緊，高庫存、高進口、高產量的“三高”問題逐漸顯現。為此，國家相繼于2014年和2016年在東北三省與內蒙古地區實行大豆目標價格補貼試點，并且建立了有利于玉米生產者的補貼制度。同時為增加糧農收入，防止糧食減產，政府在這一時期不斷改革糧食補貼制度，并加大農業基礎設施和農業科技投入。總體來看，上述改革措施的實施有效協調了糧農增收和糧食增產間的關系，尤其是糧食直接補貼制度的建立，既提高了種糧農民的收入，又保證了糧食產量的增加，有效保障了國家糧食安全。

綜上所述，從新中國成立初期至今，我國糧食生產水平、糧農收入水平與糧食政策體系三者間密切相關、互為影響，我國糧食政策的演變歷程以及各階段的特征概括如下頁表1所示。就本質來說，我國的糧食政策演變歷程是刺激糧食產量從低到高、實現糧農收入從低到高的過程，是先保證溫飽，到農民收入提高，再到實現全面小康的過程。

表1 我國糧食政策演變歷程的階段特征

三、 雙重目標視角下我國糧食政策演變的內在邏輯

新中國成立以來，我國糧食政策始終處于不斷調整和演變的過程中。在不同時期，我國糧食政策的目標側重及措施手段有所差異，一定程度上反映出不同時期糧農收入與糧食生產的關系。糧食增產與糧農增收兩個目標始終嵌入在我國糧食政策的演變歷程中，且呈現出以糧食增產為主到以糧農增收為主再到糧食增產與糧農增收之間相互協同的內在邏輯。

(一) 糧食增產是糧農增收的重要前提

一定規模的糧食產量是確保我國經濟社會穩定的根基(11)普蓂喆,呂新業,鐘鈺.產需張弛視角下糧食政策演進邏輯及未來取向[J].改革,2019(4):103-114.。糧食增產是促進糧農增收的重要前提，糧農增收受到糧食產量、糧食生產成本和糧價波動等多種因素的影響。長期來看，隨著糧食統購統銷、最低收購價等干預舉措的實施，我國糧價始終處于穩定的低水平狀態，因而，糧食增產成為促進糧農增收的一條重要途徑。盡管提高糧食產量不如提高糧價對于糧農增收的促進作用大(12)彭克強.中國糧食生產收益及其影響因素的協整分析——以1984—2007年稻谷、小麥、玉米為例[J].中國農村經濟,2009(6):13-26.，但在新中國成立到雙軌制時期，我國長期緊缺的糧食供給，日漸凸出的糧食供需矛盾，使糧食增產成為糧食政策的主要目標，也成為促進糧農增收的重要前提。因此，該時期隨著糧食統購統銷及家庭聯產承包責任制等重大政策的實施，我國糧食產量得到了大幅增長，糧農收入相繼得到提高。到1984年，我國糧食總產量達到40 731萬噸，糧食產量較1978年增幅達33.60%；糧農收入也從1978年的133.57元增加到了1984年的355.33元，年均增長率為17.71%(13)錢貴霞.糧食生產經營規模與糧農收入的研究[D].北京：中國農業科學院,2005.。由此可見，糧食增產對糧農增收有一定的促進作用。

(二) 糧農增收是糧食增產的內在動力

改革開放以來，隨著農村經濟體制改革的實施，農民種糧的積極性有所提高，糧食產量基本能夠滿足需求，但糧農收入仍然處于較低水平。與此同時，在雙軌制后期階段，國家降低了糧食增產部分的征購價格，農民的種糧積極性下降，導致糧食產量持續下滑。這表明在市場經濟條件下，除政策、機制和氣候等因素以外，穩定糧食產量手段主要在于持續提高糧農的種糧積極性(14)李國勇,張揚,高士亮.農業轉型階段糧食安全、糧農增收研究述評[J].經濟學動態,2011(11):85-88.，而種糧積極性的提高關鍵是增加糧農種糧的收益。作為追求利潤最大化的理性經濟人，若糧農收益減少，其種糧積極性就會降低，進而導致糧農減少種植規模，糧食產量下降。

在購銷市場化改革時期，由于缺乏相關改革經驗，“三項政策、一項改革”使糧農收入深受市場沖擊，連續8年糧農收入負增長(15)黃兆康,鄭勵志.糧農增收重在長效機制建設[J].糧食問題研究,2006(4):4-11.更是使糧農失去了糧食生產的動力，最終導致糧食產量的不斷下降。不僅如此，由于種糧收益遠低于非農收入，有不少糧農直接放棄糧食生產，國家糧食安全受到威脅。據統計，在2014—2018年間，農民人均工資性收入增長1 843.9元，而第一產業經營凈收入只增長了490.9元，這表明外出務工收入是農民收入增長的主要來源，農民已從純農業勞動力轉變為“半工半農”的農民(16)王雅鵬.對我國糧食安全路徑選擇的思考——基于農民增收的分析[J].中國農村經濟,2005(3):4-11.。因此，只有通過保障糧農種糧利益，促進糧農增收來激發糧農生產積極性，方能有效、持續地保障糧食增產。

(三) 糧食增產與糧農增收目標協同

糧農增收不僅與糧食增產有關，還受糧食價格、糧食生產成本等因素的影響。現實中，糧食增產與糧農增收存在一定矛盾，即糧食增產不一定能帶來糧農增收。當糧食產量供不應求時，糧價上升，糧農收入則會伴隨著糧食產量的增加而提高，此時就可以實現糧食增產和糧農增收的雙重目標。但當糧食達到一定的產量，糧食供求處于平衡狀態，糧食安全得到有效保障，若糧食供給進一步增加，則會導致糧食市場供過于求，此時則可能會出現糧價下降的情形，糧食增產收益低于糧價下跌帶來的損失，使得糧食增產與糧農增收的目標出現背離。

由于1995年至1998年我國糧食持續增產豐收，而糧食需求增長緩慢、供需平衡有余，加之受亞洲金融危機的沖擊，國際糧價持續下跌，導致自1995年來我國糧價出現大幅下降，糧食增產與糧農增收的矛盾開始顯現，出現了增產不增收甚至減收的狀況。糧農出于經濟理性的計算考慮，更傾向于將人力、資本投向非農業，致使糧食產量下降。在此背景下，國家及時調整完善糧食政策，依托全面取消農業稅的政策推廣，極大激發起糧農的生產積極性，實現糧食增產；并對糧食生產者實行了包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼以及農資綜合補貼在內的一系列糧食生產補貼政策，增加了糧農收入，從而有效協調了糧食增產與糧農增收的內在矛盾，實現了“增產又增收”的目標平衡。從某種意義來說，近年來糧食“三高”問題的出現，是在國際糧價下跌以及國內種糧成本上升、種糧收益下降的背景下，政府為保證國家糧食安全，實現糧食增產與糧農增收的必然結果。總而言之，糧食增產與糧農增收存在一定的內在矛盾，實現二者間協調的關鍵在于通過糧食收購價市場化改革、糧食補貼等手段提高糧農種糧收益，進一步提高糧農種糧的積極性。

四、 優化我國糧食政策的建議

在市場化和工業化背景下，實現糧食增產和糧農增收的協同并進已成為國民經濟持續健康發展的必然要求，也是保障我國糧食安全的重要目標。因此，應牢牢堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略，基于藏糧于技、藏糧于地及國內國際雙循環等視角進一步完善我國糧食政策，以保障國家糧食安全，實現糧食產量與糧農收入的雙提升。

1. 完善糧食支持政策體系，提高糧農生產積極性。一是完善糧食價格補貼政策。加大對糧食生產者的保險、保費等補貼，適當提高農業綜合技術補貼標準；繼續保持對稻谷、小麥的最低收購價，發揮市場機制在保障糧食流通中的作用；加大對農資生產企業的扶持力度，對農資的產供銷等環節實行直接補貼和優惠政策，防止農資價格大幅度波動。二是完善金融扶持政策。加大對新型經營主體貸款貼息、融資擔保等扶持政策，提供臨時應急貸款。當還貸期與售糧季重疊出現時，農民還貸梯次可根據種植作物生長周期進行適時調整，實行錯峰還貸。同時，加大農業收入保險投入力度，穩步擴大糧食保險覆蓋面，提高農業保險投保率，實現愿保盡保。三是健全農業投入保障制度。完善農業投入保障政策，加大對農村基礎設施的投入，特別是農田水利設施工程的投入，為增強糧食綜合生產能力提供堅實的物質保障。同時加快發展網上農業平臺業務，引入線上、線下相融合的“互聯網+”理念，為農戶提供及時準確的市場信息，引導農民確定合理的種植品種與面積，進而提高糧農收入。

2. 加大糧食生產科技投入，提高糧食生產效率。一是積極培育抗貧瘠、抗病蟲、耐澇旱的優良品種。研發生物防治、精準施肥施藥等技術，減少稻麥中化肥農藥用量，提高防病治蟲的能力。二是各級政府需建立科學的糧食災害預警機制和專家決策系統，針對種植規模、耕作環境等特征，開發全套植保技術，注重推廣先進的農機裝備，全面提升糧食生產水平。三是加強農業科技推廣工作，免費向農民傳授實用生產技術，加強糧食種植、生產、經營等方面的技能培訓，培養新型職業農民，通過現場講解、示范操作等形式，著力提高農民技術技能和農業經營效率。

3. 全面加強耕地保護，增強糧食生產能力。一是堅守耕地紅線。牢牢守住18億畝耕地紅線，強化土地用途管制，確立正向利益引導機制，加強耕地保護責任制和問責制，從根本上調動地方和農民保護耕地的積極性。二是提高耕地質量。加快建設具有集中連片、旱澇保收、生態友好等特征的高標準農田，加大土壤污染防治力度，加強土地整治，促進糧食產能提升。同時，完善耕地輪作休耕政策，拓寬耕地輪作休耕制度試點，壓實地方政府和相關部門責任，加強試點地區耕地質量檢測，跟蹤耕地地力變化。三是促進土地流轉。完善土地流轉機制，擴大土地經營規模，促進承包地向糧食生產經營主體流轉，從而使產糧主體經營的規模效益得到提高，糧食生產能力也得到相應增強。

4. 統籌國內外兩個市場，確保糧食安全。在新時期，面對居民消費結構轉型升級以及人口持續增長，僅靠國內資源難以滿足消費者的需求，需要堅持立足國情、實現基本自給的政策方針，統籌利用好國內外兩個市場。一方面，立足國內，要堅持谷物在數量上基本自給，確保口糧絕對安全。雖然我國糧食供給存在一定程度的結構性過剩，但從長期來看，面對國際環境和自然環境的不確定性，我國糧食供給仍處于“緊平衡”狀態。因此，要集中優勢資源條件，穩定糧食產量，把“飯碗”牢牢端在自己手中。另一方面，調劑品種結構要充分利用國際市場。進一步開發玉米、大豆等品種的國際資源，使境外糧食權益產量和產能儲備得以形成，全球糧食調配能力進一步增強，以保持進口穩定。