國企外部董事應當去行政化

陳贇

外部董事是指由非本公司員工的外部人員擔任的董事。他們不在公司擔任除董事和董事會專門委員會有關職務外的其他職務，不負責執行層的事務。我國國有企業外部董事制度是國務院國資委為建立和完善董事會試點，進一步規范董事會建設工作所推出的一項重要創舉。其目的是破除國有企業董事會全部由企業內部人員控制的格局，特別是希望通過“外部董事”在董事會中占多數的制度性安排，從根本上促進企業決策層與執行層的分離，增強企業活力和創造力。10多年來，外部董事制度不斷發展取得了一定成就，不過仍然有許多方面需要深化改革，加快完善。

制度建立：從試點、深化到完善

2004年《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事會能夠做出獨立于經理層的客觀判斷，試點初期外部董事不少于2人。

2009年《董事會試點中央企業專職外部董事管理辦法（試行）》提出，專職外部董事職務列入國資委黨委管理的企業領導人員職務名稱表，按照現職中央企業負責人進行管理。專職外部董事應當具備下列基本條件：1.具有較高的政治素質，遵紀守法，誠信勤勉，職業信譽良好;2.具有履行崗位職責所必需的專業知識，熟悉國家宏觀經濟政策及相關法律法規，熟悉國內外市場和相關行業情況;3.具有較強的決策判斷能力、風險管理能力、識人用人能力和開拓創新能力;4.具有10年以上企業經營管理或相關工作經驗，或具有戰略管理、資本運營、法律等某一方面的專長，并取得良好工作業績;5.初次任職年齡一般不超過55周歲;6.一般具有大學本科及以上學歷或相關專業高級職稱;7.具有良好的心理素質，身體健康;8.其它。專職外部董事是通過組織推薦等方式選擇符合條件的人員，由國資委任命或聘任為專職外部董事。聘用專職外部董事一般經過下列程序：（一）對董事會試點企業董事會進行結構分析，提出專職外部董事需求;（二）按照董事會試點企業董事會需求，考慮專職外部董事的專業結構等因素，提出建議人選;（三）提交國資委黨委會議討論決定。

2015年《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出，進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道。2017年國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出主要目標，到2020年，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會，國有控股企業實行外部董事派出制度，完成外派監事會改革。意見提出，建立完善外部董事選聘和管理制度，嚴格資格認定和考試考察程序，拓寬外部董事來源渠道，擴大專職外部董事隊伍，選聘一批現職國有企業負責人轉任專職外部董事，定期報告外部董事履職情況。

從上述文件中，我們可以看到，我國國有企業外部董事制度在2004年先從央企試點企業開始，到現在準備在國有獨資、全資公司全面建立外部董事制度;外部董事人數從開始試點不少于2人到現在明確要求外部董事占多數;明確要求任職年齡初次不超過55周歲，具有10年以上企業經營管理或相關工作經驗;選拔程序由試點企業提出人選，國資委黨委會議討論決定;列入國資委黨委管理的企業領導人員職務名稱表。

運行實踐：一些問題尚待優化

目前已進入2021年，從2017年《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出完成的目標，結合國有企業外部董事制度運行的實踐來看，還存在一些問題需要深化改革，加快完善。

國有企業建立外部董事制度發展不平衡?？傮w來看，央企發展得好一些，地方國企發展得慢一些;北京、深圳等國企較多、改革前沿地方發展得快一些，許多地方仍然發展緩慢。在許多地方國企，包括省屬國企董事會仍然沒有外部董事，即便有外部董事數量也很少，離外部董事占多數相距甚遠。

地方國資委聘用的外部董事與政策要求明顯不符。以某省某月公示的外部董事為例，是次共聘用9名外部董事，超過55周歲有6人，最大年齡為68歲，最小年齡為50歲。其中，有5人為原省屬企業退休的領導，這些領導與現任省屬企業領導有著千絲萬縷的聯系，獨立性讓人生疑;有2人來自于會所，有2人來自于律所，從公示文件中我們不能找到他們所在的工作單位與赴任外部董事的企業是否有過業務往來的材料。此外，9位外部董事無一來自于高?；蚱渌芯繖C構。

關于國有企業外部董事的個別政策有待商榷。國有企業外部董事從本質上講，相當于上市公司的獨立董事，我們需要的是其獨立性和專業性。所謂的獨立性是指，外部董事與國有企業不曾有業務往來或其它利益關系，真正改變董事會內部人控制局面。所謂專業性是指，外部董事應當是行業的翹楚，為企業發展把診問脈，而不是董事長根據關系親疏自己選擇外部董事或組織部門安排富余干部。然而文件中更多規定的是級別，如外部董事列入企業領導人員職務名稱表，只有相應級別才能任相應企業的外部董事;規定外部董事由企業提名，國資委黨委討論決定，讓董事長自己提名外部董事，并且外部董事還要從企業獲取一定的報酬，讓外部董事怎么可能保持獨立性？畢竟“帽子掌握在董事長手上”、“飯碗掌握在董事長手上”。

外部董事在國企中的職責需要進一步明確。目前在許多國有企業中，外部董事只是在開董事會會議時到企業來，甚至連這一年僅有的幾次董事會會議，有些外部董事也不到現場，只是給個書面意見。盡管如此，一年仍可以獲得5萬-10萬元不等的年收入;甚至某些外部董事兼任多家國有企業外部董事，掙得太容易了。外部董事只是對上董事會的議題發表意見，許多國企并沒有設立與外部董事相配套的專門委員會，如果沒有深入調研企業及所在行業，只是針對具體議題發表意見，這種意見經常會是只見樹木不見森林，缺乏廣度和深度，或者僅提出原則性意見，放之四海而皆準。此外，對外部董事失職的追究也沒有相應規定。

國有企業外部董事與外派監事（內設監事）關系問題。國資委派駐企業除了外部董事外，還有另一支隊伍，就是外派監事。2018年國務院機構改革方案中不再設立國有重點大型企業監事會，相關職責劃入審計署。目前，國有企業外派監事工作主要有兩種方式：一是劃轉到審計部門，如中央企業外部監事全部劃轉審計署;二是國有企業設置內部監事會，例如江西省的做法。無論外派還是內設，這支隊伍是公開招聘的專業人士，他們的薪酬從國資委獲得，長期駐守企業履職，包括企業財務、人事、決策等對企業監督較為全面，因此他們具有專業性、獨立性和對企業熟知性。那么，現在又派進外部董事，并且人數占董事會多數，其工作職責與外派監事監督應怎樣設計呢？《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》提出基本原則有堅持依法監管，按照有關法律法規規定，建立和完善出資人監管的權力和責任清單;堅持搞活企業，依法落實企業法人財產權和經營自主權，激發企業活力、創造力和市場競爭力。多頭監管是不是一個問題呢？

完善建議：五個方面深化改革

外部董事制度作為在董事會內部形成制衡與監督的一種制度，在一些發達國家已被證明行之有效，并被廣泛采用。我們需要深化改革，加快完善我國國有企業外部董事制度。

把專業性和獨立性作為選拔外部董事最重要標準。刪除外部董事行政級別規定，把專業性和獨立性要求加以明確。要求外部董事有10年以上經濟工作經驗，行業研究有顯著成果，如職稱是高級職稱，研究成果是在國家權威期刊有學術成果發表，努力用學術權威性取代行政級別性。建議國資委通過公開選拔外部董事建立外部董事庫，取代企業提名、國資委黨委研究決定的做法，如深圳、北京、海南等地都通過公開選聘的方式選拔了一批外部獨立董事進入國有企業。

外部董事人數要占多數。國外許多公司治理研究認為，董事會中外部董事人數應當超過一半，美國甚至超過了70%，這樣才能保證外部董事在董事會中足夠的話語權，防止董事會被內部董事操縱，形成內部人控制的局面?！豆痉ā芬幎?，董事會表決方式是一人一票制，外部董事只有在人數上占絕對優勢，才可能在公司重大決策上占主導地位，才有足夠的話語權，真正防止董事會被內部董事操縱。國資委派1名或者2名外部董事，還不如不派，因為起不到作用，還增加了成本;要派就要派到位，在數量上占董事會多數。

外部董事職責進一步明確。建議通過文件明確規定，外部董事一年到企業工作天數不得少于15個工作日，兼任外部董事的企業數量不得多于3家。外部董事對審議議題意見要書面報送國資委備案，對重大決策失誤承擔相應職責。在國有企業設置外部董事日常事務機構。

建議外部董事與外派監事制度合二為一。鑒于兩者工作很大的相似性，以及按照目標要求需要大量的外部董事，短期難以解決，可考慮對外派監事隊伍進行遴選進入外部董事隊伍。這樣，一方面很好地完成了外派監事會制度改革的要求，另一方面使外派監事這支專業隊伍作用得到更好的發揮。

建立外部董事職業保障制度。從人性的角度講，如果沒有很好的職業保障，外部董事做“好好先生”的概率較大，畢竟“得罪人”，與企業內部控制相制衡不是一件愉快的事情，也不是一件容易的事情。因此，需要逐漸完善職業保障相關制度。

作者供職于浙江省國有資本運營有限公司國資研究院，

管理學博士、高級經濟師