新媒體時代公眾參與網絡信息治理的實現路徑

魏小雨

【摘要】新媒體時代人們的生產生活方式因網絡信息而改變，作為信息治理的主體之一，公眾可通過參與立法、監督平臺及自我規制等方式發揮治理功能。然而，立法參與制度與協商民主背離、平臺信息管理存在“公”“私”緊張關系、責任規范缺失等，在一定程度上削弱了公眾參與治理的有效性。為此，可通過制度化吸納多元主體進行信息立法，使用公法機制規范平臺信息管理行為，保障公眾參與網絡信息治理有效實現。

【關鍵詞】新媒體;平臺;公眾參與;網絡信息;治理

一、新媒體時代公眾參與網絡信息治理的主要途徑

（一）對網絡信息管理立法的參與制定

公眾是網絡信息的主要生產者與使用者，其在新媒體中因信息產生的核心互動是新媒體平臺得以運營的根本條件。為使自身訴求得以被接納，更好地保障信息核心互動，公眾迫切需求參與制定網絡信息管理立法，以解決信息互動中的現實問題并引導行政機關的治理方向。然而，以2020年實施的《網絡信息內容生態治理規定》為例，其中僅對信息內容生產者以列舉的方式鼓勵或限制網絡信息的具體內容，對網絡信息內容服務使用者則要求“切實履行相應義務”或“履行群組、板塊管理責任”。即使在第二十條中，有鼓勵公眾積極參與治理的相關表述，也僅限于事后“通過投訴、舉報等方式對網上違法和不良信息進行監督”，即僅規定了公眾事后“服從”或“監督”義務而無事先主動參與立法的制度設計。事實上，公眾作為網絡信息生產者與使用者，對信息內容了解充分，如能實現對立法的實質參與將彌補政府治理網絡信息的不足，以更專業的視角判斷網絡信息治理中存在的突出問題，提出更具有針對性和可操作性的建議。

（二）對網絡信息服務平臺的監督矯正

目前，通過新媒體平臺對網絡信息內容加強管理和監督已成為世界各國的普遍趨勢，平臺也因越發嚴格的信息管理責任而具有了公共場域屬性。然而，新媒體平臺通過內部自設的管理規則與技術手段實施信息規制時，極易與私權利產生沖突，此時公眾參與將彌補現有平臺信息管理責任缺失的公法根據，增強平臺管理的正當性，監督矯正平臺“規制俘獲”現象，維護自身合法權益。首先，從傳統行政法學框架出發，平臺作為主體管理網絡信息并不屬于“行政授權”“行政委托”乃至“民營化”的范疇。[1]平臺信息管理活動僅基于其法定義務而無相應的行政職權，而治理卻是一項需要相當自主性的過程活動，這使得平臺行為趨于被動，常常難以把握信息“管理”與“侵權”的界限，必須由公眾參與全程監督規避侵權風險。其次，平臺的信息管理責任缺乏界定標準，極易因為較高的審核成本而逃避承擔主體責任。必須通過公眾參與激發平臺自身的信息管理動力，形成平臺管理自發機制。再次，平臺治理具有極強的外部性與影響跨邊性，即平臺企業針對任何特定用戶的決策或活動都將對其他群體甚至平臺之外的群體產生傳遞式影響。[2]僅依靠政府監督與救濟顯然力有不逮，只有廣泛的公眾參與才能對這種外部性與影響跨邊性予以全面關注與及時回應。

（三）對網絡信息生產使用的自我規制

《網絡信息內容生態治理規定》以部門規章的形式規定了“十條紅線”“八類不良信息”等網絡信息內容的合法性標準。除政府外，普通公眾也可以對自身制定特定的治理策略或行為標準，以自我規制形式規范網絡信息內容的生產使用。網絡法制建設的關鍵是如何發揮政府規制與自我規制的比較優勢。一方面提高政府規制的法治化、規范化和公開化水平;另一方面放權于社會，重視公眾在治理中的決策參與權并加強政府對自我規制的激勵與監督。[3]公眾是網絡信息的生產者和服務使用者，在信息發布、傳播中應對內容負主要責任。通過對網絡信息的自我規制，公眾既可以滿足自我利用新媒體“數字化生存”的需求，也有利于平臺“以用戶為中心”發展運營。對此，應設計合理的法律制度安排，轉變公眾在網絡信息治理中的角色、調整與政府主體在治理模式中的法律關系。政府主體應積極培育公眾的自我規制能力，以鼓勵、指導、合作等方式促使公眾履行自我規制責任，將信息治理風險“內部化”。

二、新媒體時代公眾參與網絡信息治理的現實障礙

（一）立法參與制度設計與協商民主的背離

新媒體時代，公眾對網絡信息立法的實質參與本質正是協商民主的制度化安排。然而，目前我國現有的立法制度設計僅將公眾參與視為一種可滿足立法正當性的法律程序，著重于其形式效用。例如，在《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》等法律法規中，多規定有公眾“提出立法意見的權利”[4]。行政機關對于意見是否接受、不接受的理由是否應當說明、對某些條文修改的原因等問題，在法律上尚無明文規定有必須告知的義務。十九屆四中全會指出：“堅持社會主義協商民主的獨特優勢，……構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。”這意味著信息管理立法中公眾參與的時點應從現行制度中的“決策之后”轉向“決策之前和決策實施之中”，且參與不僅僅意味著單純地提供意見，更要求理性的對話、論證和說服。即要求以一種正式的程序保證行政機關與公眾在面對網絡信息治理事項時能夠精誠合作、協商互動，更強調公私之間的“合意性”，使政策形成過程體現新媒體特點，形成新的公共意志。

（二）平臺信息管理中“公”與“私”的緊張關系

信息服務平臺在新媒體時代承接了大量原專屬于政府主體的公共職能，現行規范體系因而賦予平臺較重的審核義務。而平臺自身對信息內容及其生產使用者的支配力卻屬于一種典型的私權力，這難免造成公眾對平臺監督矯正過程中“公”與“私”的緊張關系。一方面，平臺可以自行制定規則并行使自由裁量權，不經用戶同意即可對用戶信息審核、處置，用戶僅能在事后通知、舉證以恢復自身的賬號與信息。盡管此時事實上達到了對平臺信息管理行為的監督矯正作用，雙方形成的卻并非私主體之間平等的法律地位與法律關系，而是類似于行政主體對行政相對人的“高權性”支配管理，不符合“治理”中多元主體地位平等、共同協商的根本要求。另一方面，為使平臺信息管理職能嚴格在法律框架內行使，降低信息審核“越界”的風險，現行規范體系往往給平臺設置有“權力清單”，明確信息管理的方式方法與信息內容的合法性標準。這將使平臺私權力與“法無授權即禁止”公權原則相抵牾，平臺法律地位模糊，難以準確設置監督矯正制度，從而發揮公眾參與功能。

（三）公眾自我規制信息行為與責任的失調

目前公眾在網絡信息內容治理中表現出強烈的自我規制需求。但是，在主觀上，因普通公眾在利益需求、認知水平、價值觀標準等方面具有差異，自我規制往往“各自為戰”，無法準確提煉并達成公益目標;在客觀上，自我規制缺乏政府規制的公法限制與問責機制，規制效果存疑。2020年2月發生的“2·27事件”，便因特定群體（明星粉絲）的網絡用戶對網絡信息進行碎片化的、非理性的自我規制而起。粉絲根據自我設定的信息標準（認為網絡作品影響明星形象）而對文學作品信息服務提供平臺AO3進行海量舉報，進而導致平臺無法訪問，損害了平臺原用戶及潛在用戶正常使用平臺的合法權益。該事件說明新媒體時代對公眾的理性表達提出了更高的要求，公眾對網絡信息生產使用的自我規制非理性風險上升。[5]因此，必須設置與信息自我規制行為相協調的責任機制，起到“威懾”作用，抑制參與者個體的投機行為、短視考量與自私性。

三、新媒體時代公眾參與網絡信息治理的實現路徑

（一）多元主體在網絡信息立法中的制度化吸納

為克服公眾參與網絡信息立法的制度設計障礙，應重新審視政府主體在公眾參與制度中的角色功能，以正式法律制度的形式安排吸納多元主體參與立法，發揮各自優勢。第一，政府主要扮演立法參與的召集人與主持人角色。防止“話語霸權”，以中立性為前提，在立法中引導公眾發揮基礎性作用。第二，制定信息立法協商討論制度。要求在一定前提下，信息治理立法必須以公眾共同協商形成的方案為立法基準，方案制定必須經過實質性的討論而非簡單的意見提供。第三，構建參與人的篩選制度。“羊毛出在豬身上，狗來買單”是對互聯網商業模式的經典描述，網絡信息治理中相關聯利益方的篩選標準與方式應予以重點關注。第四，在信息風險評估與國家、行業標準的制定中，規定行業主體的立法實質性參與。2013年《消費者權益保護法》的修訂，就借鑒了淘寶的交易規則，較好地保護了電子商務消費者的權益。第五，鼓勵第三方評估機構對立法過程進行實時、動態、科學的監測，減少治理的盲目性。

（二）公法機制在網絡信息管理中的程序化運用

有學者指出，平臺性質是私主體行使行政權的機構，因而具有制定規則、管理網絡表達自由的行政特權。相應地，傳統的行政法原則亦對規范平臺信息管理行為有重要裨益。[6]據此可以考慮通過構造并運用公法機制緩解平臺信息管理中的“公”“私”緊張關系。具體而言，首先設計強制信息公開制度。強制平臺向公眾進行信息公開，消解公眾參與治理中的信息不對稱現象。其次在現有聽證會、座談會、討論會等形式上創造制度化的面對面的磋商機制，保障參與人的平等地位、增加參與人的溝通討論程度。利用非正式的制度如網絡留言、電話訪談、問卷調查、社區或團體座談等小范圍、低成本的溝通方式形成長效的可持續信息交換機制。再次設計對公眾意見的反饋說明制度。在平臺信息管理行為有侵犯用戶合法權益的可能時，應說明作出該行為的事實因素、法律依據，以及自由裁量范圍內所依據的政策及公益基礎。同時，反饋說明制度必須與協商、聽證等相互配合，使公眾獲得直接的、明確的辯論和陳述理由的機會。

（三）責任在網絡信息自我規制中的類型化構建

為確保公眾自我規制信息行為的質量與有效性，必須配置相應的法律責任。然而使公眾在所有的自我規制行為中均負有責任是不現實的，可能產生反向消解規制動力的不良影響。可考慮采取類型化方法，根據不同的治理事項匹配不同的公眾參與形式，并以此考量多元參與主體各自是否承擔責任、承擔什么責任、怎樣承擔責任、承擔責任到何種程度等要素。

1969年，Sherry R.Arnstein首先提出公眾參與階梯理論。該理論以實質影響力為劃分標準，將公眾參與分為：操控（Manipulation）、矯正（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）、安撫（Placation）、合作（Partnership）、授權（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control）八個等級。[7]其中，操控與矯正由于完全處于政府控制之下，公眾參與并無實質影響力，顯然也無須承擔相應責任。告知、咨詢與安撫三個等級則因公眾參與將產生有限的影響力被歸納為“象征式參與”，該意義下公眾僅據意見是否具有主觀善意負責。合作、授權、公民控制則被稱為“公民權力”，廣義上均包含或屬于自我規制范疇，三者使公眾真正獲得治理權并對治理結果產生實質影響。其中合作指公眾與政府主體共同分享規制權力與責任;授權指政府主體將規制權力授予公眾，政府僅予以監督;而公民控制則完全由公眾取代政府，自主行使規制權力并承擔全部責任。

必須承認的是，由私主體承擔公法責任的條件是非常嚴苛的，泛化的責任不僅將造成參與效果的存疑，也更容易形成管制俘獲。或許正因為如此，美國的行政立法程序規定，立法的結果無論是否經協商程序，均要經過“公告與評論”環節并接受同樣的司法審查，并且，即便是通過協商得出的合意結果，最終仍由政府主體決定是否采納并最終施行。

四、結語

習近平總書記指出：“要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[8]新媒體時代，作為協商民主的制度表現，公眾參與既是社會復雜變遷的必然產物，也是網絡信息治理的法治基礎，必須由與時代相適應的法律制度予以調整。因此，有必要從國家治理體系與治理能力現代化出發，對比傳統媒體時代的公眾參與制度，依據新媒體時代公眾參與網絡信息治理的主要途徑對參與實現路徑予以法治化革新。在研究中，應關注“法治”與“治理”的矛盾對立統一關系，既強調公眾參與對信息管理行為的法治規范功能，又重視使用法治要素作為網絡信息治理的內部裝置，確保公眾參與治理的效能。研究中還需秉持中國問題意識，關注政府主體在治理中的功能演變，通過多元主體立法角色的法治回應、公法面向的平臺治理程序構造及公私責任在自我規制中的合理配置保障公眾參與網絡信息治理真正實現。

參考文獻：

[1]孔祥穩.網絡平臺信息內容規制結構的公法反思[J].環球法律評論，2020（2）：133-148.

[2]肖紅軍，李平.平臺型企業社會責任的生態化治理[J].管理世界，2019（4）：120-196.

[3]李洪雷.論互聯網的規制體制：在政府規制與自我規制之間[J].環球法律評論，2014（1）：118-133.

[4]方世榮.論行政立法參與權的權能[J].中國法學，2014（3）：111-125.

[5]李曉云.網絡群體性事件中公眾意見的表達與引導[J].新聞愛好者，2017（2）：56-59.

[6]Hannah Bloch-Wehba.Global Platform Governance：Private Power in the Shadow of the State[J]，Southern Methodist University Law Review，2019（72）：27-29.

[7]Sherry R.Arnstein.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.

[8]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-06（2）.

（作者為中共河南省委黨校講師、法學博士）

編校：王志昭