農村環境治理績效審計的作用機制與實施路徑探討

孫波

摘 要：農村環境治理是實施鄉村振興戰略的重要舉措，實施績效審計是推進治理能力現代化建設的重要內容。目前農村環境治理存在周期長，收效緩等問題，亟需開展農村環境治理績效審計。本文把農村環境治理績效審計內容分為農村環境資金審計，監管審計與政策審計等，從審計的預防和抵御功能分析農村環境治理績效審計的威懾反饋作用。提出農村環境治理績效審計實施路徑，協同審計追責問責，統籌審計資源技術，構建審計評估機制。

關鍵詞：農村環境治理;績效審計;作用機制;實施路徑

十九大提出實施鄉村振興戰略，加大農村環境整治是其重要任務。農村環境治理是關系到美麗中國建設成敗的關鍵問題。國務院高度重視農村環境問題，出臺《鄉村振興戰略規劃》《中央關于堅持農業農村發展優先的若干意見》等系列相關政策文件，要求加強農村環境問題綜合治理，頒布《關于推進農村生活污水治理指導意見》，《關于做好農藥包裝廢棄物回收工作的通知》等實施細則。中央一號文件強調要扎實搞好農村人居環境治理突出問題，中央辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，提出各地區可制定符合實際的目標，充分考慮發展階段基礎上精簡整合相關考核，實現環境治理的監管與配置功能，農村環境治理是構建現代環境治理的重要內容，實施績效審計是推進環境治理體系現代化的重要任務。

一、農村環境治理績效審計主要內容

以往對環境污染治理傾向于采取先污染后治理的方式，清潔生產理論強調污染治理轉變為全流程模式，構建過程控制一體化污染防治體系。十九屆四中全會指出，實施嚴格生態環保制度，健全過程控制，責任追究的生態環保體系。環境治理中要加強環境監管。以政府為治理主體進行農村環境治理績效是痕跡，切實解決農村環境治理難題，對全面提高農村環境管理水平，在源頭防治階段重點關注政府部門政策制定，末端治理階段對財政資金使用效益，環境污染效果進行鑒證評價。

農村環境強外部性特征決定政府是環境治理統籌規劃者，政府通過制定政策，在政策執行中需要進行細化。地方政府形成中央統一性政策執行格局，環境政策制定執行中開展環境政策績效審計，有利于優化政策設計，評價效果。環境政策績效審計可以糾偏環境政策，檢定政策實施效果與制定政策目標一致性，提高環境治理成效。國家陸續出臺《農村人居環境整治三年行動方案》《農業農村污染治理攻堅行動計劃》等政策措施，政策制定執行全過程績效，成為開展農村環境治理審計重要內容。政策制定階段審計重點關注農村環境治理政策制定內容的合理性，農村環境治理政策制定體系結構合理性。政策執行階段圍繞農村環境治理政策落實情況監督評價。

農村環境治理需要國家出臺相關政策法規，需要投入大量財政資金，2008年中央財政設立農村環保專項資金后，國家財政在農村環境治理資金投入逐年增加，中央財政累計支持約16.3萬個村莊開展農村環境綜合整治工作?！秾徲嫹▽嵤l例》規定，審計機關對其他地區的財政資金單位，運用財政資金真實效益情況進行審計監督。資金審計是農村環境治理績效審計的重要內容。資金審計主要審查農村環境治理資金效率性，農村環境治理資金審計重點關注管理與支出方面。資金管理方面重點關注專項資金是否專戶管理，管理依據是否充分;資金分配方面重點審查是否有相應的真實性，是否存在延遲撥付等情況。

二、農村環境治理績效審計作用機制

為更好發揮環境績效審計在鄉村振興戰略實施中的作用，亟需從審計職能方面探究其作用機制。國家審計具有揭示預防功能，能實現國家良治，要充分發揮審計監督職能作用，服務于國家治理能力現代化建設。農村環境績效審計是國家審計的重要部分，在源頭預防農村污染問題發生，在過程控制中揭示農村環境治理中存在的問題，在末端抵御問題再現，促進鄉村振興戰略的實施。

長期以來末端治理理念在環境治理中付出沉重的代價，全流程治理模式強調從源頭預防發生污染。從源頭遏制農村環境污染體現審計預防功能，審計具有形成內生性威懾作用，具有客觀性等特征，可以在政策制定、資金規劃等方面在決策階段及時發現問題，起到預防預警農村環境污染發生作用。審計威懾作用有效由于人們對經濟利益追求，與審計出發和審計問責職能密切相關。由于信息不對稱等，機會主義行為發生概率高，審計處理機制約束代理人機會主義行為。代理人預判付出成本代價高于預期收益會放棄機會主義行為，發生審計的威懾效應。農村環境治理中，讓審計及早進入預算計劃中，充分行使審計處理權，發揮審計威懾作用，能夠將農村環境治理工作落實中的潛在問題扼殺在搖籃中。

農村環境治理中，對環境政策制定過程，環境治理專項資金使用情況，運營管理壽命周期進行跟蹤審計，實時關注農村環境治理動態。缺乏有效的發現機制，會降低農村環境治理效能。審計揭示功能可通過對環境政策執行等實施情況進行過程控制掌握真實問題。審計糾偏作用通過審計監督職能實現。依法行使審計部門的獨立權，對相關責任主體農村環境治理活動進行客觀監督，監督環境資金籌集、管理支出，監督環境工程項目建設過程。有效評鑒相關責任主體環境治理責任履行情況。本著中央重大政策措施部署到哪里，公共資金運用到哪里，審計監督跟進到哪里的工作理念，農村環境治理績效通過追溯資金使用線路，將審計范圍輻射到環境項目審計。全面有效審計監督基礎上，敦促審計單位及時落實審計整改，將農村環境治理問題審計納入責任追究內容，構建審計查處問題整改長效機制。

審計機關依法開展農村環境治理審計，實現對農村環境治理監督控制，通過建議公開職能對農村環境治理成效評估。審計建議是審計機關對環境治理項目效益，環境治理成效進行客觀評價，分析農村環境治理問題原因，深入揭示農村環境治理制度缺陷等，敦促被審計單位利用審計建議進行相應整改，有利于本級政府總結環境治理經驗，為相關政策措施制定修改提供參考依據。審計公開是審計反饋的方式，將相關主體環境履責情況向社會公開，激勵村民參與環境治理。為提高村民對政府信任度，審計公開將政府環境治理責任履行情況進行信息披露，促進政府透明度的提升。