基于政策文本量化分析的我國風(fēng)景道政策演進特征研究

孫盼盼，余 青

(北京交通大學(xué) 風(fēng)景道與旅游交通研究中心，北京 100044)

0 引言

風(fēng)景道指路旁或視域之內(nèi)，擁有審美風(fēng)景、自然、游憩、文化、歷史和考古等價值的景觀道路[1]，可實現(xiàn)道路從單一交通功能向交通、景觀、生態(tài)、游憩和保護等復(fù)合功能的轉(zhuǎn)變，反映了工程技術(shù)與生態(tài)環(huán)境、歷史文化、景觀游憩的有機結(jié)合，是百余年來歐美國家注重生態(tài)環(huán)境及自然文化遺產(chǎn)保護與管理的延續(xù)和發(fā)展[2]。

近年來，風(fēng)景道作為一種新型旅游功能區(qū)和線型旅游目的地，協(xié)同區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化空間布局[3]，順應(yīng)“旅游+”、“交通+”、“生態(tài)+”等融合發(fā)展時代的迫切需求，兼具景觀、生態(tài)、社會、經(jīng)濟、文化5大屬性[4]，逐步成為我國實施全域旅游發(fā)展、交通強國戰(zhàn)略和美麗中國建設(shè)的重要抓手。

風(fēng)景道源起于美國，在我國的實踐發(fā)展與學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)了風(fēng)景道、旅游風(fēng)景道、旅游公路、生態(tài)公路、生態(tài)風(fēng)景道、美麗公路、景觀道路、風(fēng)景道路、文化線路、遺產(chǎn)廊道、綠道、公園路等各種稱謂和術(shù)語，學(xué)者們對此也進行過相關(guān)辨析與界定[1,5-6]，這些概念既互有重復(fù),有些含義又略有不同，但廣義上都屬于“泛風(fēng)景道”范疇，因此，文中用“風(fēng)景道”統(tǒng)一上述術(shù)語，并進行政策文本的搜集、整理與分析。

政策屬于制度范疇，風(fēng)景道政策是推進我國風(fēng)景道走向規(guī)范化、規(guī)模化和可持續(xù)化發(fā)展的前提條件，是促進風(fēng)景道建設(shè)的重要措施和手段，也是一個國家主導(dǎo)與管理風(fēng)景道發(fā)展的重要依據(jù)和基本準(zhǔn)則，具有引領(lǐng)與導(dǎo)向作用。隨著風(fēng)景道建設(shè)與發(fā)展得到各地積極響應(yīng)和市場熱捧，在國家層面開始高度重視風(fēng)景道政策的制訂與實施，實踐的快速發(fā)展迫切需要理論予以支撐。

國外學(xué)者對風(fēng)景道政策的研究主要集中在3個方面：一是風(fēng)景道現(xiàn)有政策情況。Jones等[7]在對美國華盛頓風(fēng)景和休閑公路進行研究時，回顧了其他州現(xiàn)有風(fēng)景公路相關(guān)法案政策；Nishikawa[8]回顧了日本歷史風(fēng)景道路認定的相關(guān)政策，就現(xiàn)有認定標(biāo)準(zhǔn)加以剖析。二是風(fēng)景道政策制訂與使用。Smith[9]從政策角度出發(fā)，提出應(yīng)建立美國全國性的風(fēng)景道路系統(tǒng)，并給予聯(lián)邦資助或特殊類別的資助，以發(fā)揮其推動經(jīng)濟發(fā)展的作用；Hoover等[10]從土地使用政策角度，描述了美國促進跨區(qū)域綠道政策協(xié)調(diào)的制度安排，提出應(yīng)在民主參與背景下建立綠道政策；Yates等[11]研究得出為更好整合風(fēng)景公路的旅游資源，加強社區(qū)參與，未來應(yīng)更加關(guān)注政策實施過程中，政府管理人員與非政府參與人員(如社區(qū)志愿者)的差異性，以使政策實施更有效；Weiler等[12]認為未來風(fēng)景駕車道市場營銷時，應(yīng)去標(biāo)志化，考慮心理和人口統(tǒng)計學(xué)因素，以進一步具體分析政策運用案例。三是對完善風(fēng)景道政策提出相關(guān)建議。Gobster等[13]、Antonson等[14]、Maltese等[15]在對綠道規(guī)劃、旅游線路管理政策制訂與實施和文化遺產(chǎn)廊道收益評估的研究中，分別提出了相應(yīng)的政策完善建議；Cohen等[16]研究認為城際自駕旅游的興起，使風(fēng)景公路更關(guān)注景觀的串聯(lián)，對旅游業(yè)產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟影響，政策決策者應(yīng)予以重視。

國內(nèi)學(xué)者針對風(fēng)景道政策的專門性研究還十分缺乏，多是從對美國風(fēng)景道管理[17]、風(fēng)景道評估[18]、路側(cè)游憩服務(wù)設(shè)施規(guī)劃提升[19]、風(fēng)景道規(guī)劃設(shè)計[20]、旅游風(fēng)景道系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計方法[21]、風(fēng)景道投融資[22]等研究中涉及的政策建議或得到的啟示，呼吁應(yīng)結(jié)合我國實際，借鑒國外先進經(jīng)驗，完善國家層面風(fēng)景道相關(guān)政策，并盡快出臺風(fēng)景道專門性政策。還有一部分學(xué)者，針對我國風(fēng)景道發(fā)展，對我國現(xiàn)有相關(guān)政策狀況進行了簡要闡述[23-24]，提出了相關(guān)建議。學(xué)者們認為由于風(fēng)景道涉及多個部門和行業(yè)，出現(xiàn)政出多門現(xiàn)象，政策協(xié)同性有待提升，政策內(nèi)容宏觀引導(dǎo)有余、微觀支撐不足，政策規(guī)范不完善，難以落實[25-26]，認為我國風(fēng)景道發(fā)展中投資大、運營難、評估標(biāo)準(zhǔn)亟待建立等問題[27]，為此，應(yīng)在實踐與操作層面，推動風(fēng)景道建設(shè)、評估、投融資、運營等專門性政策的出臺[3]，積極推進將風(fēng)景道體系相關(guān)內(nèi)容列入《公路法》和《旅游法》，或通過國務(wù)院文件形式，對風(fēng)景道相關(guān)制度內(nèi)容加以規(guī)定[28]，對原國省道提升改造為旅游風(fēng)景道項目予以政策支持[29]，加強區(qū)域風(fēng)景道體系建設(shè)政策保障[30]。另有少量學(xué)者，對旅游公路、綠道等“泛風(fēng)景道”建設(shè)與規(guī)劃中政策的實施過程[31]、效率評價[32-33]、效果評估及優(yōu)化[34]等進行了初步探索。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對風(fēng)景道政策的研究還較為欠缺和薄弱，多是在對風(fēng)景道規(guī)劃、評估、管理、營銷、投融資等研究中，對風(fēng)景道政策的現(xiàn)有狀況、制訂與使用、政策完善等進行了分析與探索，提及應(yīng)該給予風(fēng)景道發(fā)展哪些政策支持，呼吁制訂相關(guān)政策，提出的政策建議多涉及宏觀指導(dǎo)方面，具體化還不足，難以進行實際操作。對政策的實施效果、優(yōu)化路徑等雖進行了初探，但深入性尚不夠，專門針對風(fēng)景道政策的研究幾乎處于空白。

基于此，本研究以國家層面政策文件為研究樣本，基于政策演進視角，從政策文本形式、政策制訂主體、政策關(guān)注主題、政策使用工具4個方面展開量化分析，以期從本質(zhì)上揭示我國風(fēng)景道政策演進的邏輯嬗變規(guī)律與內(nèi)在特征。一方面，從研究方法上彌補定量方法的欠缺；另一方面，從研究內(nèi)容上，可全面了解國家層面風(fēng)景道政策演進歷經(jīng)的階段、政策文本形式、政策制訂主體、政策關(guān)注主題、政策工具使用合理與否，并探索其內(nèi)在嬗變規(guī)律，提出切實性建議，填補專門針對風(fēng)景道政策研究的缺失，為國家層面風(fēng)景道政策的制訂、實施與優(yōu)化等提供些許理論支撐。

1 樣本選擇與研究思路

1.1 樣本選擇

本研究選取的政策文本主要來自“北大法寶”、“無訟”、國務(wù)院及其下屬與風(fēng)景道相關(guān)各部門的官方網(wǎng)站。為保證樣本的代表性、準(zhǔn)確性和有效性，樣本選取中遵循如下原則：一是主要選取國家層面相關(guān)文本，政策制訂主體是國家級行政部門、機構(gòu)或政府組織，不包含地方政府部門或機構(gòu)；二是在“北大法寶”、“無訟”上獲取的政策文本通過全文搜索獲得；三是政策文本如無風(fēng)景道實際相關(guān)內(nèi)容，則予以剔除。按照以上原則，截至2020年1月，共獲得原始樣本298份，經(jīng)過剔除與篩選，最終獲得有效文本212份。為進一步豐富研究樣本量，對政策工具編碼時，將212份有效文本中有關(guān)風(fēng)景道政策的內(nèi)容一句一單元打散，實現(xiàn)編碼315條。為研究更加科學(xué)準(zhǔn)確，同一條政策編碼涉及多種政策工具時，進行重復(fù)統(tǒng)計，共計369次。

1.2 研究思路

借助RostCM6、UCINET和NetDraw等數(shù)據(jù)提取與分析軟件，通過語義內(nèi)容分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析、政策工具編碼，從政策文本形式、政策制訂主體、政策關(guān)注主題、政策運用工具等方面，對我國風(fēng)景道政策演進4大階段展開量化研究，并基于實證研究結(jié)果，探尋與揭示我國風(fēng)景道政策演進特征(見圖1)。

圖1 風(fēng)景道政策演進量化分析框架Fig.1 Quantitative analysis framework of scenic byway policy evolution

2 不同演進階段政策文本量化分析

根據(jù)風(fēng)景道政策年發(fā)文量的分布特點和出臺的標(biāo)志性政策，將我國風(fēng)景道政策演進劃分為萌芽起步、平穩(wěn)發(fā)展、快速增長和政策利好4個階段(見圖2)。1997年首次在原交通部頒發(fā)的《公路、水運交通主要技術(shù)政策》的通知(1997修訂)中，提出了加強旅游公路這一廣義風(fēng)景道的標(biāo)志、標(biāo)線設(shè)置，標(biāo)志著風(fēng)景道相關(guān)政策的出臺。至2003年間，年度發(fā)文上間隔有相關(guān)政策出臺，共發(fā)文6份。隨著旅游公路、景觀道路等風(fēng)景道早期形態(tài)的建設(shè)與發(fā)展，促使相關(guān)政策的出臺在國家層面逐步得到關(guān)注，風(fēng)景道政策演進歷程進入萌芽起步階段。

圖2 風(fēng)景道政策演進階段劃分Fig.2 Division of scenic byway policy evolution stages

2004年至2009年間，年度發(fā)文上每年持續(xù)發(fā)文，發(fā)文總量增加，共計27份，但年均發(fā)文數(shù)量相對還較少，每年平均4.5份，發(fā)展較為平緩，政策持續(xù)對旅游公路、景觀道路加以關(guān)注，同時旅游道路、生態(tài)公路、風(fēng)景道路、文化線路等引起關(guān)注，風(fēng)景道政策處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，由國務(wù)院2009年12月1日出臺的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，促使風(fēng)景道政策演進發(fā)生轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著平穩(wěn)發(fā)展階段的結(jié)束。

2010年至2015年，相比于平穩(wěn)發(fā)展階段，年度發(fā)文數(shù)量明顯增加，發(fā)文總量達到82份，年度最高發(fā)文19份，年均發(fā)文數(shù)量增加，每年達13余份。政策除繼續(xù)關(guān)注旅游公路、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路、風(fēng)景道路、文化線路等外，還涉及綠道、美麗公路、遺產(chǎn)廊道、公園路(道)等，風(fēng)景道政策演進步入快速增長階段。

2016年《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》、《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等風(fēng)景道相關(guān)政策的出臺，特別是“重點建設(shè)25條國家旅游風(fēng)景道”的首次提出，標(biāo)志著國家層面更加重視風(fēng)景道發(fā)展，促使風(fēng)景道政策演進再次發(fā)生轉(zhuǎn)折，進入政策利好階段。2016年—2019年，僅4 a時間，年度發(fā)文總量已達97份，年最高發(fā)文量達32份，國家對旅游風(fēng)景道、生態(tài)風(fēng)景道、旅游公路、綠道、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路、美麗公路、文化線路、遺產(chǎn)廊道等各類泛風(fēng)景道建設(shè)與發(fā)展予以政策支持，促使各省掀起風(fēng)景道建設(shè)的浪潮，如，京津冀蒙打造“環(huán)京津冀千里草原旅游大道”、貴州赤水河旅游公路建成通車、廣東省綠道網(wǎng)絡(luò)形成、浙江省美麗公路建設(shè)、福建省生態(tài)公路打造等，同時社會資本積極熱捧風(fēng)景道市場，政策支持為風(fēng)景道發(fā)展帶來紅利，風(fēng)景道政策演進迎來政策利好機遇期。

2.1 政策文本形式

政策文本形式呈現(xiàn)出多樣化和廣泛性，總體上涵蓋了通知、意見、規(guī)劃、計劃、綱要、方案、辦法、通報、函、批復(fù)、公告、指南、決定、報告、公示、準(zhǔn)則、答復(fù)、導(dǎo)則、要點、公報、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)及其他共23種形式，每個階段文本形式又有所不同(見表1)。

在萌芽起步階段，文本形式相對較少，主要以通知為主，占該階段政策文本總量的33.2%，其次是意見、決定、計劃、綱要。這一階段政策文本多具有宏觀指導(dǎo)與引領(lǐng)作用，反映出國家層面開始對風(fēng)景道發(fā)展加以關(guān)注，并給予一定的政策支持，但支持力度還較小，主要源于我國風(fēng)景道建設(shè)剛剛萌芽。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，文本形式增多，已達到10種，通知、意見、綱要、計劃等引導(dǎo)類政策仍是主要形式，占比約70.3%。該階段國家層面在注重引導(dǎo)風(fēng)景道發(fā)展的同時，開始逐步關(guān)注風(fēng)景道建設(shè)的具體方面，公告、辦法、方案、標(biāo)準(zhǔn)、函等問題解決類政策出現(xiàn)[35]，在政策支持下，風(fēng)景道建設(shè)逐步興起。

在快速增長階段，政策文本形式是各演進階段中最豐富的，達到19種。其中，通知、規(guī)劃、批復(fù)、意見、通報、函、計劃等是主要形式，占比約81.7%。這一階段引導(dǎo)類政策仍是重中之重，但解決問題類政策增多，公告、辦法、方案、函外，批復(fù)、指南、決定、報告、公示、準(zhǔn)則、答復(fù)等政策文本相繼制訂，風(fēng)景道發(fā)展中的具體問題越來越被政策關(guān)注，法規(guī)首次出現(xiàn)，但還十分少。各地在國家層面逐漸多樣化的政策保障下，風(fēng)景道實踐發(fā)展進一步加快。

在政策利好階段，文本形式相對于快速增長階段減少，但仍達到15種。在關(guān)注引導(dǎo)類政策和問題解決類政策的同時，文本形式相對集中，主要是通知、意見、規(guī)劃、計劃、方案、公告、批復(fù)、函等，共占該階段政策文本總量的87.6%，每種形式數(shù)量均在4件以上，其中，通知達到23件。這一階段，再次出現(xiàn)了法規(guī)，增加了導(dǎo)則、要點和公報，但指南、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等更詳細的文本形式缺乏，表明國家層面雖持續(xù)關(guān)注問題解決類政策，但仍需要加強此類政策的出臺，以從實操性上更好地指導(dǎo)各省風(fēng)景道建設(shè)，推動我國風(fēng)景道事業(yè)蓬勃發(fā)展。

表1 各演進階段風(fēng)景道政策文本形式Tab.1 Text forms of Scenic byway policy in each evolution stage

2.2 政策制訂主體

歷經(jīng)20余年演進變遷，風(fēng)景道政策制訂主體從權(quán)威性上來說主要包括3類：一是中共中央、全國人民代表大會、中國人民政治協(xié)商會議;二是國務(wù)院，三是國務(wù)院各部委及其直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等。從主導(dǎo)發(fā)文上來看，主要是交通運輸部、文化和旅游部(原文化部、原國家旅游局)、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部(原國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等相關(guān)機構(gòu)合并)、國務(wù)院及其辦公廳等；從參與機構(gòu)及合作廣度來說，呈現(xiàn)出多部門跨部門聯(lián)合，政策主體間合作逐步增強，參與主體向多元化發(fā)展，涉及機構(gòu)已達70個以上(見表2和圖3)。

在萌芽起步階段，政策制訂主體較少，僅有原交通部、原國土資源部、原建設(shè)部、全國化學(xué)建材協(xié)調(diào)組4個部門或機構(gòu)在出臺的相關(guān)政策中涉及風(fēng)景道。政策主體以單獨發(fā)文為主，占比約85.7%，其中原交通部發(fā)文最多；聯(lián)合發(fā)文還較少，政策主體間合作程度還相對較低，僅原建設(shè)部和全國化學(xué)建材協(xié)調(diào)組聯(lián)合發(fā)文1次，從圖3(a)中可以看出，政策主體間合作還難以成網(wǎng)，呈零散分布狀態(tài)。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策制訂主體明顯增多，已涉及原交通部、原國家旅游局、原建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會議辦公室(已撤銷)等19個風(fēng)景道相關(guān)部門或機構(gòu)。這一階段仍以單獨發(fā)文為主，但占比有所下降，約為67.6%，仍是原交通部發(fā)文最多，其次是原國家旅游局、原建設(shè)部；聯(lián)合發(fā)文顯著增加，已達12次，占比約32.4%，有10個部門或機構(gòu)參與到聯(lián)合發(fā)文中，政策主體間合作程度相比萌芽起步階段有所增加。圖3(b)顯示政策主體間合作密度雖還不高，但歷經(jīng)演變，已可以連線成網(wǎng)，主要是由原交通部、國家發(fā)展改革委、原國家旅游局等聯(lián)合其他風(fēng)景道相關(guān)部門或機構(gòu)形成聯(lián)合發(fā)文主體，促進政策制訂主體間合作強度逐步提升。

表2 各演進階段風(fēng)景道政策主體構(gòu)成Tab.2 Subject composition of scenic byway policy in each evolution stage

注：我國先后進行過8次國務(wù)院政府機構(gòu)改革，為更清晰地表達政策主體的演進，對涉及部門改制的機構(gòu)，圖中同時采用政策文本當(dāng)年簽發(fā)機構(gòu)原有名稱，不予以合并處理。圖3 各演進階段風(fēng)景道政策主體可視化合作網(wǎng)絡(luò)Fig.3 Visual cooperation network of scenic byway policy subjects in each evolution stage

在快速增長階段，政策制訂主體進一步增多，已有交通運輸部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部、國家文物局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局等30個部門或機構(gòu)參與進來。這一階段單獨發(fā)文所占比例相對平穩(wěn)發(fā)展階段有所提升，占比約77.9%。交通運輸部發(fā)文最多，其次是國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部、國家文物局等，發(fā)文量均在10次以上；聯(lián)合發(fā)文占比下降，但次數(shù)增加，共計21次，聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)達到18個，其中既包括權(quán)威性較高的中共中央、國務(wù)院及其下屬部委，也包括部委研究機構(gòu)、相關(guān)委員會等，政策主體間合作程度進一步提升。

可視化分析結(jié)果表明，政策主體間已逐步形成2層主要合作網(wǎng)絡(luò)體系，一層是由國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、國家民委、國務(wù)院扶貧辦、中國人民銀行、原環(huán)境保護部、原國家林業(yè)局等構(gòu)成一級合作網(wǎng)絡(luò)，國家發(fā)展改革委有相對較多的鏈條關(guān)系，處于一級合作網(wǎng)絡(luò)核心位置，節(jié)點較大，該機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文較多；另一層是由交通運輸部聯(lián)合原國家旅游局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、公安部、中國氣象局等構(gòu)成次級合作網(wǎng)絡(luò)，交通運輸部在二級合作網(wǎng)絡(luò)中有相對較多鏈條關(guān)系，但與國家發(fā)展改革委相比次之，節(jié)點大小也次之。此外，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳、交通運輸部規(guī)劃研究院與科學(xué)研究院、交通運輸部精神文明辦公室與中國海員建設(shè)工會全國委員會等各自間聯(lián)合發(fā)文1次，有所關(guān)聯(lián)，可連點成線。政策主體間合作部門相對平穩(wěn)發(fā)展階段增多，合作強度增大，已逐步形成合作網(wǎng)絡(luò)體系，但呈分布成網(wǎng)狀態(tài)。

在政策利好階段，政策制訂主體繼續(xù)增多，參與部門或機構(gòu)達55個，主要是交通運輸部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局、國務(wù)院、財政部、自然資源部等。該階段單獨發(fā)文占比相比于快速增長階段明顯下降，約為33.3%，仍以交通運輸部為主，其次是國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局、國務(wù)院等；聯(lián)合發(fā)文顯著增加，合作發(fā)文次數(shù)累計達138次，占比約69.7%，52個部門或機構(gòu)參與過聯(lián)合發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)呈多元化發(fā)展。圖3(d)顯示，這一階段政策主體間連線成網(wǎng)密度顯著提升，已逐步形成較為完整的網(wǎng)絡(luò)合作體系，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局等有相對較多的鏈條關(guān)系，說明與其他機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文較多，合作強度較大，處于整個合作網(wǎng)絡(luò)體系的內(nèi)核區(qū)域。風(fēng)景道已引起國家層面多個部門的關(guān)注和重視，政策主體間合作越來越緊密，在交通運輸部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局等主導(dǎo)下，多部門跨部門共同推動政策出臺。

2.3 政策關(guān)注主題

通過高頻詞提取、語義內(nèi)容和社會網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)分析，全面揭示風(fēng)景道政策關(guān)注要素和內(nèi)容。從整體來看，歷經(jīng)20多年的演進，政策逐步聚焦于風(fēng)景道建設(shè)、交通、旅游、生態(tài)、安全、保護、規(guī)劃、設(shè)施、管理、技術(shù)、服務(wù)、研究、資源、示范、體系、標(biāo)準(zhǔn)、投資等各方面，從“建管養(yǎng)運”全過程來說，“建”是主要關(guān)注點，“管養(yǎng)運”雖有所涉及，但仍需加強，每個階段具體關(guān)注主題又有所差異(見圖4)。

圖4 各演進階段風(fēng)景道政策主題高頻詞語義網(wǎng)絡(luò)Fig.4 High frequency word semantic network of scenic byway policy theme in each evolution stage

在萌芽起步階段，政策主要關(guān)注風(fēng)景道早期形態(tài)旅游公路、景觀道路等的交通標(biāo)識設(shè)置、路側(cè)管理、保護、開發(fā)等方面。其中，“旅游公路”、“交通”、“標(biāo)志”、“標(biāo)線”等內(nèi)容要素共現(xiàn)次數(shù)最多，形成核心節(jié)點；“國家標(biāo)準(zhǔn)”、“兩側(cè)”、“保護”等共現(xiàn)次數(shù)次之，構(gòu)成次級節(jié)點，這一階段，內(nèi)容要素間關(guān)聯(lián)密度和強度還相對較弱。在政策支持下，通過新建、改造或提升，各省逐步打造了一批旅游公路，如京承旅游公路、西安環(huán)山旅游公路、重慶南山旅游公路、瓊海山牛旅游公路等。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策主要聚焦于旅游公路、旅游道路等泛風(fēng)景道的交通安全、基礎(chǔ)設(shè)施、工程、標(biāo)志等建設(shè)、改造與設(shè)置；其次是前期設(shè)計，后期管理、服務(wù)與資金保障等也逐步引起關(guān)注。從內(nèi)容要素的共現(xiàn)分析得知，該階段各要素間共現(xiàn)次數(shù)增加、關(guān)聯(lián)密度增大、關(guān)聯(lián)強度增加，“旅游公路”、“交通”、“安全”、“設(shè)施”等成為較活躍的節(jié)點。隨著國家層面對風(fēng)景道政策關(guān)注的逐步增強，在政策保障下，較顯著的成效為旅游公路進一步增多，如海南濱海旅游公路、云南昆明至攀枝花旅游公路、長白山旅游公路等，景區(qū)間和景區(qū)內(nèi)旅游道路得到發(fā)展，景觀大道建設(shè)與改造工程增多，如環(huán)巢湖旅游景觀大道、武夷山旅游濱江景觀大道等。

在快速增長階段，政策主題主要聚焦于旅游公路、綠道、旅游道路、“文化線路”等泛風(fēng)景道的道路工程與設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)，交通安全問題，文化、環(huán)境、生態(tài)等資源的保護、開發(fā)與管理等；其次是理論研究、技術(shù)應(yīng)用、服務(wù)提升、標(biāo)準(zhǔn)與投資、示范工程等方面。共現(xiàn)結(jié)果表明，各要素間共現(xiàn)次數(shù)、密度、強度相對平穩(wěn)發(fā)展階段稍顯降低，但除“旅游公路”、“交通”是較為活躍的節(jié)點外，“綠道”、“建設(shè)”、“規(guī)劃”、“環(huán)境”、“保護”逐步成為次之活躍的節(jié)點。該階段政策成效表現(xiàn)為各省除繼續(xù)加強旅游公路、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路等發(fā)展外，綠道、遺產(chǎn)廊道、公園路(道)等也得到發(fā)展，各類泛風(fēng)景道建設(shè)在我國大地興起。

在政策利好階段，政策主題主要聚焦在旅游公路、風(fēng)景道、綠道、旅游道路、風(fēng)景道路、美麗公路等各類風(fēng)景道的建設(shè)、規(guī)劃、交通、旅游、生態(tài)、示范工程、資源、保護、服務(wù)等方面；其次是理論研究、體系構(gòu)建、技術(shù)應(yīng)用、公共管理、精品開發(fā)、投資推廣等關(guān)注增加。從共現(xiàn)分析結(jié)果看，內(nèi)容要素間共現(xiàn)次數(shù)相較于快速增長階段次數(shù)顯著增加，密度明顯增大，關(guān)聯(lián)強度增強，“旅游公路”、“風(fēng)景道”、“建設(shè)”等是最為活躍的核心節(jié)點；其次，“交通”、“旅游”、“生態(tài)”、“規(guī)劃”、“資源”等構(gòu)成次級節(jié)點，且節(jié)點間關(guān)聯(lián)關(guān)系較為聚集。該階段國家層面政策關(guān)注持續(xù)增強，為風(fēng)景道在各省蓬勃發(fā)展帶來政策機遇期，政策成效為各省逐步形成注重各類泛風(fēng)景道建設(shè)的陣營，如海南、四川、云南、廣西等較注重旅游公路、(旅游/生態(tài))風(fēng)景道；河北、安徽、湖北、山西等較專注打造(旅游/生態(tài))風(fēng)景道、旅游/景觀大道；浙江省、陜西省致力于美麗公路、風(fēng)景道(路)發(fā)展;福建、江西和廣東等較關(guān)注生態(tài)公路、旅游公路、綠道等。

2.4 政策工具分析

政策工具是達成政策目標(biāo)的手段[36]，不同的學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對其有多種劃分，較有代表性的是Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類[37]。風(fēng)景道政策工具一級類目的劃分借鑒了這一研究成果，并結(jié)合政策關(guān)注主題，對二級類目進一步細分。其中，供給型政策工具細分為人才培養(yǎng)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施、科技支持；環(huán)境型政策工具細分為法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；需求型工具細分為財政政策、示范工程、宣傳交流、市場完善(見表3)，在此基礎(chǔ)上，展開對風(fēng)景道政策工具的全面深入分析。

表3 各演進階段風(fēng)景道政策工具使用編碼統(tǒng)計Tab.3 Statistics on use of scenic byway policy tools in each evolution stage

通過政策工具編碼和頻數(shù)統(tǒng)計，對風(fēng)景道政策工具展開量化研究。結(jié)果表明，我國風(fēng)景道政策工具以供給型工具為主，使用次數(shù)累計達到168次。從演進歷程上看，各演進階段所占百分比呈上升趨勢；其次是環(huán)境型工具，使用次數(shù)累計達到152次，演進進程整體所占百分比呈下降趨勢；最后是需求型工具，使用次數(shù)累計達到49次，雖使用次數(shù)相對較少，但整體所占百分比呈上升趨勢，且政策利好階段上升幅度高于供給型工具，表明國家層面在注重供給側(cè)調(diào)整的同時，風(fēng)景道發(fā)展需求側(cè)所需支持也越來越引起政策重視。從政策工具二級類目使用上看，多集中于基礎(chǔ)設(shè)施和法規(guī)管制，2者被使用頻次達90次以上；再者是目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科技支持、信息支持、財政政策，被使用頻次在20～30次之間；而人才培養(yǎng)、宣傳交流、示范工程、市場完善、金融支持等使用頻次相對更少，內(nèi)部均衡性不足，有待進一步調(diào)整與完善各類政策工具使用結(jié)構(gòu)。

在國家層面風(fēng)景道政策工具使用中，不同階段不同類型工具間具有一定的協(xié)同性，參照張國興等[38]、楊艷等[39]、張娜等[40]政策工具協(xié)同度測量模型，進行相關(guān)研究(見圖5)。研究發(fā)現(xiàn)，從各階段演進歷程上來看，在萌芽起步階段，僅供給型與環(huán)境型政策工具間存在一定協(xié)同性；在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策工具間協(xié)同性有所上升，雖仍以供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同為主，但供給型與需求型、需求型與環(huán)境型政策工具間政策協(xié)同性顯現(xiàn)；在快速增長階段，不同類型政策工具間協(xié)同性進一步增強，特別是供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性增幅較為明顯，但供給型、需求型與環(huán)境型3大政策工具協(xié)同運用的情況尚未出現(xiàn)；在政策利好階段，政策工具間協(xié)同性進一步提升，雖供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性有所降低，但供給型與需求型、需求型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性進一步加強，且供給型、需求型與環(huán)境型3大政策工具協(xié)同運用情況出現(xiàn)，且表現(xiàn)較為顯著。整體來說，我國風(fēng)景道政策工具間協(xié)同性逐步增強，總體呈上升趨勢，政策工具使用逐步由單一政策工具向綜合性運用多種政策工具轉(zhuǎn)變。

圖5 各演進階段風(fēng)景道政策工具協(xié)同性Fig.5 Coordination of scenic byway policy tools in each evolution stage

3 政策演進特征

我國風(fēng)景道政策歷經(jīng)20多年變遷，政策年度發(fā)文數(shù)量不斷增加，國家重視程度逐步提升，政策文本形式不斷豐富，已涵蓋23種類型，政策制訂主體不斷增多，合作程度趨向緊密，政策關(guān)注主題涉及領(lǐng)域和內(nèi)容不斷豐富，政策工具使用逐步呈多樣化、協(xié)同性逐步上升，具體來說，呈現(xiàn)出以下特征：

(1)風(fēng)景道政策演進與國家社會、經(jīng)濟、生態(tài)、交通、旅游及風(fēng)景道自身發(fā)展等緊密相關(guān)，具有一定的內(nèi)在邏輯規(guī)律。量化分析研究表明，我國現(xiàn)有涉及風(fēng)景道的政策多出自國家社會、經(jīng)濟、生態(tài)、交通、旅游等相關(guān)政策中，政策演進已歷經(jīng)“萌芽起步”、“平穩(wěn)發(fā)展”、“快速增長”、“政策利好”4大階段，符合事物發(fā)展與嬗變的內(nèi)在邏輯規(guī)律，是社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、交旅融合發(fā)展等共同推動與拉動的成果。但應(yīng)看到，我國專門性風(fēng)景道政策還尚待制訂與完善，現(xiàn)涉及風(fēng)景道的政策多是相關(guān)性的，變遷歷程應(yīng)盡快邁入專門性風(fēng)景道政策演進生命周期。

(2)政策文本形式已逐步覆蓋多種政策類型，但問題解決類和法規(guī)性政策有待進一步加強。隨著風(fēng)景道政策的演進，文本形式已基本覆蓋我國政策文本類型，以通知、意見、規(guī)劃、計劃、綱要等引導(dǎo)類政策為主，方案、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、指南等問題解決類政策還相對較少，法規(guī)性政策文本較為缺乏，主要原因是我國風(fēng)景道發(fā)展起步相對歐美等國家較晚，近年來雖逐步得到國家層面政策鼓勵與支持，但仍尚處于起步發(fā)展階段，因而實操性較強的風(fēng)景道相關(guān)政策還較少，風(fēng)景道尚未納入國家立法系統(tǒng)。為實現(xiàn)我國風(fēng)景道長遠、規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展，未來應(yīng)進一步加強問題解決類和法規(guī)性政策的出臺。

(3)政策主體逐步多元，涉及部門不斷增多，但尚未確立專門的主導(dǎo)或牽頭機構(gòu)。風(fēng)景道政策制訂主體已逐步涉及國家層面70多個相關(guān)部門和機構(gòu)，不僅包括全國人民代表大會、中共中央、國務(wù)院及其下屬部委和隸屬機構(gòu)，相關(guān)研究機構(gòu)、學(xué)會、協(xié)會、委員會等也參與進來。隨著政策演進，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、原國家旅游局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等成為發(fā)文較多部門，國務(wù)院、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家文物局、原國家林業(yè)局等次之，政策主體間聯(lián)合發(fā)文程度增大。但應(yīng)注意的是，政策主體雖逐步增多，也在一定程度上發(fā)揮了部門聯(lián)動作用，但尚無專門主導(dǎo)或牽頭機構(gòu)，不可避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門問題，因此，應(yīng)盡快設(shè)立風(fēng)景道政策制訂、頒布與實施主導(dǎo)或牽頭機構(gòu)，以發(fā)揮政策的最大效用。

(4)政策關(guān)注主題雖逐步涉及風(fēng)景道“建管養(yǎng)運”各方面，但內(nèi)容多聚焦于“建”，“管養(yǎng)運”多是呼吁，針對性尚不足。隨著風(fēng)景道政策的演進，現(xiàn)有相關(guān)政策關(guān)注內(nèi)容主要聚焦于風(fēng)景道道路工程建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施提升、標(biāo)識標(biāo)牌打造等“建”方面，在風(fēng)景道前期規(guī)劃、后期管理機構(gòu)構(gòu)建、沿線城鎮(zhèn)居民參與、道路認定與示范、道路業(yè)態(tài)開發(fā)、投資與收益、宣傳與市場完善、道路維修與養(yǎng)護、理論支撐與人才儲備等方面，相關(guān)政策雖逐步有所涉及，并引起國家層面關(guān)注，但具體如何操作，現(xiàn)有相關(guān)政策還未予以詳細規(guī)定，亟待制訂一系列專門化、實操性強的政策。

(5)政策工具使用符合一般規(guī)律，逐步從政府管制轉(zhuǎn)向政府調(diào)控，政策工具間協(xié)同性逐步上升，但各類型工具使用結(jié)構(gòu)均衡性不足。風(fēng)景道政策工具以供給型和環(huán)境型工具為主，需求型工具不斷增加，逐步從注重管制轉(zhuǎn)向調(diào)控，政策工具間協(xié)同性逐步上升，由單一性向綜合性轉(zhuǎn)變，符合政策工具運用內(nèi)在規(guī)律，這源于風(fēng)景道本質(zhì)是公路，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在起步發(fā)展階段，作用于供給方和為風(fēng)景道發(fā)展提供良好環(huán)境的政策工具被較多運用，但隨著風(fēng)景道的建設(shè)與發(fā)展，作用于需求方的政策工具慢慢增多。政策工具運用較多的是基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科技支持、信息支持、財政政策等，主要是供給型和環(huán)境型政策工具，需求型工具使用相對較少，在工具間協(xié)調(diào)性上亦表現(xiàn)為供給型與環(huán)境型協(xié)調(diào)較強，政策工具使用結(jié)構(gòu)均衡性、合理性有待進一步調(diào)整與完善。

總體來說，我國風(fēng)景道政策演進符合生命周期一般內(nèi)在規(guī)律，是一個動態(tài)演變的歷史過程，政策文本形式逐步豐富，但以宏觀引導(dǎo)為主，政策制訂主體注重聯(lián)合聯(lián)動，逐步涉及與風(fēng)景道發(fā)展相關(guān)的眾多部門或機構(gòu)，但政出多門，缺乏專門部門或機構(gòu)牽頭，政策主題較關(guān)注于“建”，體系化不足，“管養(yǎng)運”關(guān)注有待加強，政策工具使用逐步由以供給型政策工具為主向注重3者均衡化運用轉(zhuǎn)變，政策工具間協(xié)同性逐步提升，但政策工具使用結(jié)構(gòu)的合理性有待提升，整體有待通過政策文本、政策主體、政策主題和政策工具的再完善與優(yōu)化，促使我國風(fēng)景道政策演進盡早進入專門性風(fēng)景道政策出臺階段，步入風(fēng)景道政策演進的下一個生命周期。

4 結(jié)論

基于政策演進視角，借助語義內(nèi)容分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析、政策工具編碼等量化手段，對我國風(fēng)景道政策進行了全面且系統(tǒng)的研究，主要得出以下結(jié)論：

(1)我國風(fēng)景道政策演進已歷經(jīng)4個階段，符合生命周期內(nèi)在規(guī)律，但仍處于風(fēng)景道專門性政策醞釀時期。自20世紀(jì)末至今，伴隨著風(fēng)景道在我國的發(fā)展，風(fēng)景道政策演進已歷經(jīng)“萌芽起步”、“平穩(wěn)發(fā)展”、“快速增長”、“政策利好”4大階段，逐步得到國家層面高度重視，符合政策演進的生命周期內(nèi)在邏輯規(guī)律，但應(yīng)看到，我國專門性風(fēng)景道政策仍亟待制訂、頒布與實施，任務(wù)還很艱巨。

(2)政策文本形式不斷豐富，涵蓋多種類型，以引導(dǎo)類政策為主，針對問題解決類和法規(guī)性尚不足。政策文本形式已基本覆蓋我國政策類型，已逐步呈多樣化發(fā)展態(tài)勢，但政策文本多偏向于宏觀引導(dǎo)，具體解決問題類政策相較于引導(dǎo)類政策顯然不足，法規(guī)性政策還很缺乏。

(3)政策主體已基本涵蓋國家層面風(fēng)景道相關(guān)部門，注重聯(lián)合聯(lián)動，但亟待成立專門機構(gòu)。歷經(jīng)20多年變遷，全國人民代表大會、中共中央、國務(wù)院、交通、旅游、國土、環(huán)保、自然資源、文物、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、財政、工商、工業(yè)和信息、科技、海事、航空、鐵路、銀行、質(zhì)檢、安全等相關(guān)部門或機構(gòu)均單獨或聯(lián)合發(fā)布過風(fēng)景道相關(guān)政策。近年來，風(fēng)景道相關(guān)政府組織也逐步參與到風(fēng)景道政策中來。但值得關(guān)注的是，國家層面尚未設(shè)立專門性風(fēng)景道機構(gòu)來具體主導(dǎo)或牽頭負責(zé)風(fēng)景道政策制訂、頒布與實施。

(4)政策主題較注重風(fēng)景道“建”，“管養(yǎng)運”方面內(nèi)容有待進一步加強，具體化有待提升。從政策演進中關(guān)注主題內(nèi)容來看，雖逐步涉及風(fēng)景道“建管養(yǎng)運”全過程、全要素，但因我國尚處于風(fēng)景道起步發(fā)展階段，“建”仍是主要任務(wù)之一，故現(xiàn)有相關(guān)政策多關(guān)注此方面，但量的積累，最終還是要回歸到質(zhì)的提升，未來“管養(yǎng)運”方面內(nèi)容應(yīng)在呼吁的基礎(chǔ)上，更落地性、具體化和系列化。

(5)政策工具以供給型和環(huán)境型為主，需求型有待增加，政策工具協(xié)同性逐步增強，但使用結(jié)構(gòu)有待進一步調(diào)整。政策工具使用符合風(fēng)景道政策演進的一般規(guī)律和風(fēng)景道本質(zhì)屬性，以供給型和環(huán)境型工具為主，隨著風(fēng)景道發(fā)展，需求型工具使用頻次增多，政策工具間協(xié)同性逐步提升，但政策工具使用內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在一定失衡，有待進一步調(diào)控與優(yōu)化，促使政策工具使用向合理化、科學(xué)化、均衡化轉(zhuǎn)變。

政策是我國風(fēng)景道發(fā)展的有力保障和制度支撐，推動風(fēng)景道在各地建設(shè)，拉動風(fēng)景道市場社會資本進入，保障我國風(fēng)景道事業(yè)不斷向規(guī)范化、法治化發(fā)展，基于量化分析和研究結(jié)論，我國風(fēng)景道政策仍有需要進一步提升、完善之處。