公辦中小學辦學模式及其改革深化

摘 要 當前，公辦中小學辦學模式改革主要采用委托管理、集團化辦學、學區(qū)制、自主管理、社會支持學校等主流模式，核心特征表現(xiàn)為運作專業(yè)化、標準同一化、區(qū)域均衡化、治理自決化、管辦分離化，治理路徑分別是契約、派生、幫扶、賦權、共治。從深化策略分析，契約路徑重在學校高水準先行發(fā)展;派生路徑重在學校快速優(yōu)質(zhì)化發(fā)展;幫扶路徑重在學校高水平均衡發(fā)展;賦權路徑重在學校個性化特色發(fā)展;共治路徑重在學校內(nèi)涵式發(fā)展。

關鍵詞 中小學 辦學模式 治理路徑 深化策略

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》，明確提出改進管理模式，試行學區(qū)化管理，探索集團化辦學，采取委托管理、強校帶弱校、學校聯(lián)盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學形式[1]。

一、當前公辦中小學幾種新型辦學模式的

要素配置及其核心特征

1.幾種新型辦學模式的要素對比

當前，國內(nèi)不少地區(qū)采用新型辦學模式辦學，探索以辦學模式改革促進教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。根據(jù)文獻梳理及國內(nèi)調(diào)研考察，當前公辦中小學辦學模式改革主要有委托管理、集團化辦學、學區(qū)制、自主管理、社會支持學校等主流模式，其要素配置見表1。

可以看出，五種辦學模式的學校來源既有存量學校，又有新建學校。在辦學實踐中，新建學校多采用新型辦學模式。這是因為新建學校沒有歷史包袱，在體制、人員、硬件等方面容易建章立制。從承辦者看，既有傳統(tǒng)的政府承辦，又有引入專業(yè)力量承辦。從運行方式上看，所有新型辦學模式均不同于傳統(tǒng)學校，而是采取了與現(xiàn)代治理能力相適應的方式，較好地體現(xiàn)了管理和辦學的分離。從人事制度和經(jīng)費投入上看，新型辦學模式具有更大的靈活性，有利于盤活辦學資源，激發(fā)學校發(fā)展動力。

2.新型辦學模式的核心特征

五種新型辦學模式，都具有鮮明的改革氣息和時代特征，其中一些特征具有共同性，比如政府承擔主體責任、公共財政確保投入標準、人事管理權限下放等等。五種新型辦學模式在具體實踐過程中因其改革的著力點不同，其傾向性有所差別，其核心特征如下。

委托管理之核心特征：運作專業(yè)化。從市場角度講，委托管理是一種服務購買行為。政府開辦學校后，向專業(yè)機構購買辦學經(jīng)驗和智慧。從本質(zhì)上看，政府購買服務的主要動力源于為屬地居民提供高質(zhì)量的教育公共服務，其核心價值在于學校承辦方的專業(yè)化運作能力[2]。從承辦主體上看，受托方往往具有豐富的辦學經(jīng)驗，且取得了社會公認的辦學成果。從管理模式上看，受托方往往從校長人選上突破，要么從現(xiàn)有學校中選聘佼佼者，要么面向國內(nèi)乃至全球公開招聘，繼而通過董事會評價校長、校長聘用管理教職員工等模式實現(xiàn)管理的專業(yè)化。

集團化辦學之核心特征：標準同一化。集團強調(diào)管理主體的同一性。集團化辦學借用經(jīng)濟學和管理學的概念，并非強調(diào)辦學層次和辦學種類的多元化，而在于集團能夠輸出高標準、高純度的辦學標準。對于公辦學校而言，并沒有經(jīng)濟利益的驅使，而是基于快速提高區(qū)域乃至跨區(qū)域辦學質(zhì)量而采用集團化辦學模式。集團化辦學的標準同一，體現(xiàn)在管理水準、管理文化、管理模式、管理績效的統(tǒng)一之上[3]。

學區(qū)制之核心特征：區(qū)域均衡化。學區(qū)本是招生的概念，以地理趨近程度和行政區(qū)劃來界定。在我國經(jīng)歷改革開放40多年的發(fā)展后，教育事業(yè)特別是義務教育發(fā)展主要矛盾體現(xiàn)為區(qū)域的不均衡和不充分。城鄉(xiāng)之間、校際之間、區(qū)域之間的發(fā)展水平參差不齊，這固然需要花較長時間和較大精力來彌補彼此之間的差別。但在區(qū)域內(nèi)，尤其是同一招生范圍（學區(qū)）之內(nèi)的辦學質(zhì)量差別更讓轄區(qū)群眾敏感。從受教育的條件權來講，學區(qū)制辦學模式的核心特征，乃至其核心價值，在于區(qū)域的高度均衡化，讓同一片藍天下的孩子接受無太大差別的基礎教育尤其是義務教育。學區(qū)與各校干部教師建立起平等、尊重和互信的良好工作關系，摸清區(qū)域各校校長、干部教師的真實需求，實現(xiàn)資源精準投放[4]。

自主管理之核心特征：治理自決化。相當長一段時間內(nèi)，我國基礎教育存在管理者、舉辦者、評估者同為政府的局面，這對學校開拓辦學思想、創(chuàng)新辦學實踐是極為不利的。近年來國內(nèi)出現(xiàn)的自主管理辦學模式，其承辦者還以政府內(nèi)部選聘居多，多從激發(fā)學校內(nèi)部辦學活力角度出發(fā)，其管理和評估仍然是政府。正因如此，當前自主管理辦學模式的核心特征，還主要體現(xiàn)為學校內(nèi)部治理的自決，即內(nèi)部的人員管理、績效分配、文化建設等受政府制約強度減弱。這種治理自決客觀上要求學校在內(nèi)部制衡和自律方面建立新的機制。學校自主發(fā)展意味著由外控發(fā)展走向自主發(fā)展， 擁有更多的自主權，自我設計、自主發(fā)展[5]。

社會支持學校之核心特征：管辦分離化。社會支持學校源于美國的教育改革實踐，其在打破美國傳統(tǒng)公立學校的“多元制衡”模式上有價值貢獻[6]。國外將此類學校稱之為特許學校，國內(nèi)深圳、東莞等地出現(xiàn)類似辦學模式，但在名稱上并沒有明確界定為特許，本文暫且稱之為社會支持學校。與其他幾種辦學模式顯著區(qū)別的是，第一，學校的建設引入了第三方，如房地產(chǎn)商或者社會公益組織;第二，除了政府投入公共辦學經(jīng)費外，基金會等社會公益組織持續(xù)投入以改革學校或提升辦學質(zhì)量。這種模式下，學校的所有權是地方政府的，其公立、公益屬性與傳統(tǒng)公立學校并無二致。不同的是，因為學校建設投入和后期運行投入有社會力量參與，他們對管理學校和評估學校提出了更多要求。社會支持學校模式下，董事會往往由政府、企業(yè)或組織、學校、社區(qū)共同組建，具備真正意義上的管、辦、評分離條件。社會支持學校與傳統(tǒng)管理模式學校一道，通過分權和集權兩種方式調(diào)整優(yōu)化共治主體的權責關系，解決教育管理中社會參與不夠、學校辦學自主權不夠、政府宏觀管理能力不足、學校內(nèi)部治理結構不完善等突出問題[7]。

上述五種辦學模式，無論在建設和運行階段是否有非政府資金投入，其所有權都是明確歸屬當?shù)卣?，其公辦學校的基本屬性不變。

二、幾種公辦中小學辦學模式改革的治理路徑分析

1.契約——委托管理的治理路徑

委托管理辦學模式的委托方和受托方依靠契約來實現(xiàn)委托事項的成立與檢驗，遵循需求→締約→

運作→評估的治理路徑。首先，委托管理存在雙邊需求關系，地方政府有提供優(yōu)質(zhì)教育公共服務的現(xiàn)實需要，受托方（大學、名校、名校長等）具有輸出優(yōu)質(zhì)教育管理經(jīng)驗和品牌的實力。其次，委托方和受托方基于辦學起點水平和近期、中期發(fā)展需求，共同商定學校發(fā)展的路線圖和時間表，并以辦學水平作為目標來締約，此過程也可稱為委托事項的確定或購買需求的書面化。再次，受托方按合約辦學，包括但不限于師資培育、學生素養(yǎng)培養(yǎng)、學校文化建設、學校管理品牌形成等等。最后，雙方按事先約定進行階段評估和終期評估，以衡量是否進入下一輪委托管理或終止委托管理契約。

2.派生——集團化辦學的治理路徑

集團化辦學的本質(zhì)，在于優(yōu)質(zhì)教育品牌的輸出，主要包括兩種情形，一是優(yōu)質(zhì)教育品牌承辦新建學校，二是存量學校接受優(yōu)質(zhì)龍頭學校的改造。換言之，集團化辦學的核心手段在于輸出，這種快速移植優(yōu)質(zhì)教育經(jīng)驗的治理路徑可稱之為派生。集團化辦學的派生路徑具體分為品牌形成→標準輸出→受體接納→成員獨立。首先，集團化辦學需要一所具有良好品牌效應的龍頭學校，其辦學品質(zhì)為政府和社會公眾所認同。其次，龍頭學校在辦學諸要素層面輸出標準，注入管理風格、教師培養(yǎng)模式、課程理解與開發(fā)、學校文化營造等等。再次，集團的成員學校對這些標準有接納與融合的過程，尤其對于存量成員學校而言，還會經(jīng)歷較為復雜或痛苦的融合過程。最后，在龍頭學校高標準引領和有效經(jīng)驗改組后，集團中的成員學校辦學質(zhì)量逐漸與龍頭學校趨同，成為獨立的辦學主體。

3.幫扶——學區(qū)制的治理路徑

現(xiàn)有學區(qū)制政策考慮愈發(fā)全面，從招生、師資配置、辦學標準、一體化評價諸方面給予了規(guī)劃。但究其本質(zhì)，學區(qū)制基于區(qū)域內(nèi)學校均衡發(fā)展，其要義在于破解強者恒強、弱者愈弱的馬太效應。在學區(qū)內(nèi)，校與校之間基本獨立，一般沒有管理上的隸屬關系，強校和其他學校的主要勾連方式是業(yè)務幫扶。幫扶的治理路徑可以描述為角色定位→業(yè)務一體→共同發(fā)展。首先，學區(qū)內(nèi)需要確定首席學校，意味著該校在本學區(qū)內(nèi)具有業(yè)務發(fā)展的話語領導權。其次，學區(qū)內(nèi)各校形成業(yè)務類的聯(lián)盟，諸如辦學理念思想融通化、教育標準同一化、教師培訓考核一體化等等。最后，學區(qū)內(nèi)學校在硬件、師資、保障、質(zhì)量等方面逐步縮小差距，乃至無限接近。

4.賦權——自主管理的治理路徑

自主管理是相對于政府的管理模式而言。傳統(tǒng)教育行政管理模式可以概括為文件式、評比式、結果導向式，對學校管理過程和個性化發(fā)展關注不足，容易造成千校一面。自主管理實現(xiàn)管理主動權下沉，給予學校足夠的成長空間，其治理路徑可以概括為申請→定標→核準→評估。首先，新建或存量學校向教育行政部門提出自主管理申請。其次，改革學校與行政部門共同制定自主管理目標。此目標有兩層蘊意，一是給予哪些層面的自主權，包括人事、經(jīng)費、資產(chǎn)等;二是確定改革的預期目標，即通過自主管理要達到的階段性和周期性辦學水準。再次，教育行政部門核準其改革路線和辦學目標。最后，政府組織或引入第三方對自主管理學校開展評估。

5.共治——社會支持學校的治理路徑

國內(nèi)社會支持學校與美國的特許學校差別在于國內(nèi)學校產(chǎn)權和屬性是單一的，即屬于國有資產(chǎn)，具有公立和公益屬性。國內(nèi)一些社會支持學校在提法上沒有明確，但具有創(chuàng)新的實質(zhì)，即運用了市場化和民營化的方法模式，有關部門將其登記為不占編制的公益二類事業(yè)單位。由于社會支持學校運作方式的多元化，其治理主體構成也較為分散，故稱為共治路徑。以社會支持學校為代表的共治路徑可以概括為社會興建→多方投入→專業(yè)辦學→管辦分離。首先，由社會公益機構或房產(chǎn)商高標準建設，然后無償移交給屬地政府。其次，采取政府投入基本總共經(jīng)費、公益組織機構補充投入、社會捐贈的多方投入模式。再次，董事會選聘知名教育品牌獨立辦學。最后，承辦方接受第三方及董事會的辦學水平評估。

三、公辦中小學辦學模式深化改革的策略

不同模式的教育治理方式應當在實踐中不斷深化，明確自身優(yōu)勢，有所側重地實施。

1.高水準先行發(fā)展——基于契約路徑的委托管理深化策略

一定程度上，委托管理需要耗費遠高于普通管理模式學校的公共資源，其回報設定在于先行培育區(qū)域高水準辦學品牌，起到示范引領作用。契約治理路徑要考慮幾方面因素。首先，遵循社會效益優(yōu)于經(jīng)濟利益的基礎價值取向。政府雖然高于正常標準修建學校和后期投入，甚至要給委托方付出一定數(shù)額的管理費用，但仍然要遵循社會公益原則，社會效益優(yōu)先。委托回報應當控制在合理范圍，學校高水準發(fā)展后其招生等政策仍然遵循就近、公平的原則。其次，依托一校一案實現(xiàn)受托學校專業(yè)化精細化發(fā)展。為保證高水準發(fā)展，契約治理路徑要細化到一校一案，一校一策，實現(xiàn)高度精準委托管理。最后，憑借專業(yè)力量助力實現(xiàn)中國學校領跑和先行的戰(zhàn)略目標。以委托管理為基本模式的契約路徑，不一定要在數(shù)量上迅速擴展，而需要定位為高水準辦學品質(zhì)。

2.快速優(yōu)質(zhì)化發(fā)展——基于派生路徑的集團化辦學深化策略

辦學模式改革的派生路徑最大優(yōu)勢在于減少成員學校的探索時間，提供快速優(yōu)質(zhì)化的成長通道。派生路徑要推動教育高水平高質(zhì)量普及，需要考慮集團內(nèi)部的主要矛盾與關系，實現(xiàn)集團學校差異特色發(fā)展?？蓮娜c加以突破，首先，強化外部治理力量與成員學校教職員工的融合。集團龍頭學校派出的力量要考慮新建學?；虼媪砍蓡T學校人員的既有結構和特征，加速融合、凝聚共識，為成員學校形成高度認同的發(fā)展愿景打下基礎。其次，確保成員學校辦學傳統(tǒng)和特色得以延續(xù)。對于存量成員學校，要考慮成員學校的歷史軌跡和已有基礎，不能貿(mào)然全盤否定其固有傳統(tǒng)和特色。最后，鼓勵成員學校獨立發(fā)展或成為新的集團母體。成員學校不能永遠成為龍頭學校的附庸，應當走向獨立，或在成熟后成為新的集團母體。

3.高水平均衡發(fā)展——基于幫扶路徑的學區(qū)制深化策略

均衡發(fā)展不是外部指標意義上的均衡，而是包括學校自我發(fā)展能力在內(nèi)的全面高水平均衡發(fā)展。可以從三方面加以深化。首先，學區(qū)內(nèi)由一所首席學校發(fā)展為多所優(yōu)質(zhì)學校。打破一家獨大的格局，逐步形成百花齊放、各有所長的局面，最終實現(xiàn)校校優(yōu)質(zhì)。其次，以項目制推動辦學要素深度均衡。學區(qū)內(nèi)各所學校在學校管理、課程建設、師資培訓、教科研水平等領域選定最需要突破或者最薄弱的方面，與學區(qū)內(nèi)其他學校形成項目組合，以點促面，進而推動各辦學要素水平均衡。最后，實現(xiàn)學區(qū)內(nèi)優(yōu)秀管理者及骨干教師深度交流。人是高水平均衡的關鍵因素，學區(qū)內(nèi)不同層次、不同類型的優(yōu)秀教育管理者和骨干教師的均衡流動，能帶動學校辦學內(nèi)在品質(zhì)的高水平均衡發(fā)展。

4.個性化特色發(fā)展——基于賦權路徑的自主管理深化策略

教育的賦權治理路徑，其優(yōu)勢在于解放學校發(fā)展的外在掣肘。實現(xiàn)學校個性化特色發(fā)展，可以從三方面整體設計。首先，專設有彈性的財權、事權政策。為區(qū)域內(nèi)某所或某幾所學校制定經(jīng)費投入使用、審批審核等方面的政策，擴大學校的自主權。其次，建立容錯試錯機制。在法律框架內(nèi)，鼓勵學校解放思想進行個性化辦學嘗試。最后，研究學校內(nèi)部權利制衡與科學治理機制。學校內(nèi)部在管理者權限、教師利益、學生權益等方面要綜合謀劃，形成校長負責、師生代表監(jiān)督、社會參與的合理制衡與科學治理機制。

5.內(nèi)涵式發(fā)展——基于共治路徑的社會支持學校深化策略

社會支持學校的治理角色多元化，并不增加對學校承辦者的干預，而有助于學校抓住教育本質(zhì)，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。面向2035，以社會支持學校為基本模式的共治路徑應當考慮從三方面深入突破。首先，管理者、評估者與承辦者相對獨立又適當介入。社會支持學校董事會囊括政府代表、社會組織代表、師生代表，既可以對學校提出辦學目標和績效的規(guī)劃，又可以對具體辦學策略提出行動方案。管理者和評估者相對分離，既能發(fā)揮辦學和評價分離的作用，又能促進學校改進辦學策略。其次，追求教育本質(zhì)功能與發(fā)揮學校階段功能結合。社會支持學校管辦分離的狀態(tài)有利于進行深度辦學探索和改革，同時還可承擔舊城改造學校合并、新建小區(qū)教育資源配套、企業(yè)人才子女入學等社會發(fā)展階段的職能。最后，進行管理機制再創(chuàng)新。以社會支持學校為基本模式的共治路徑可以再次改造和深化，比如學校產(chǎn)權由當前單純政府所有制向混合所有制延伸;學校建設舉辦者從社會公益組織機構向大型企業(yè)、特殊群體（如港澳臺群體）拓展;教職員工身份由合同制向崗位制轉化等等。

參考文獻

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[作者：李?。?980-），男，四川廣元人，玉林師范學院教育科學學院，副研究員，博士。]

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