關于“十四五”時期推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展的對策建議

王依軍 伊志慧

關鍵詞：協同發展 城市群 一體化

呼包鄂烏地區在內蒙古經濟發展中具有舉足輕重的地位和作用，推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展是一項自治區重大發展戰略。“十四五”時期，我國將進入新發展階段，面臨內外部環境和條件都將發生深刻變化，推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展也將進入一個攻堅克難的深水區，必須適應新形勢，堅持目標導向、問題導向相統一，緊扣一體化高質量發展謀劃新思路，明確主攻方向，在更深層次、更廣層面上深化區域合作，形成更大合力，取得更大更高質量協同發展成果。

一、推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展的重要意義

（一）推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展是打造自治區高質量發展增長極的重要戰略

呼包鄂烏地區空間地理位置集中、產業基礎較好、區位優勢明顯，其人口和經濟總量分別占全區的40%和60%左右，是內蒙古最具影響力的經濟發展優勢區。當前，呼包鄂烏地區經濟形勢異常嚴峻復雜，正面臨著前所未有的下行壓力。面對困難和挑戰，尤其需要呼包鄂烏四市協同作戰、抱團發展。推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展有利于優化資源要素配置和生產力空間布局，形成有競爭力的增長極，提升經濟總體效率，拉動全區經濟恢復性增長;有利于發揮各自比較優勢，構建高質量發展的動力系統，打破行政壁壘，提高政策協同，形成優勢互補、良性互動、合作共贏的良好局面。

（二）推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展是落實國家黃河流域生態保護和高質量發展重大戰略的重要要求

呼包鄂烏四市地處黃河中上游，是內蒙古黃河流域的重要板塊，對維護黃河流域生態安全、打造黃河“幾”字彎都市圈至關重要。推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展，有利于協同推進黃河大保護大治理，增強各項措施的關聯性和耦合性，形成更大合力，防治單兵突進、顧此失彼;有利于吸引生態功能區人口向呼包鄂烏地區集中，促進形成優勢區域重點發展、生態功能區重點保護的新格局。

（三）推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展是推動呼包鄂榆國家級城市群建設的重要支撐

呼包鄂榆城市群是國家正式批復城市群發展規劃的重點開發區域。習近平總書記深刻指出，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展，是建設呼包鄂榆城市群建設的應有之義，有利于促進資源要素順暢流動、高效利用，實現城市合理分工、聯動發展，促進產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，對提升呼包鄂榆城市群人口和經濟集群水平，將其打造成為我國中西部地區具有重要影響力的城市群具有重大作用。

（四）推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展是推進區域協調發展的重要任務

當前，自治區東、中、西部地區經濟分化態勢明顯，呼包鄂是自治區經濟發展的“火車頭”，烏蘭察布市發展相對不充分，經濟體量小、人口多，其經濟規模僅占呼包鄂烏四市的8%，人口卻占20%，基礎設施、公共服務和人民生活水平差距較大。推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展，有利于發揮呼包鄂三市輻射帶動作用，增強欠發達區域高質量發展動能，解決發展不平衡問題，助推更多人口脫貧致富，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

（五）推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展是內蒙古建設全域開放平臺的重要內容

呼包鄂烏地區承東啟西、連南通北，均是國家正式批復的物流樞紐城市，是自治區打造我國向北開放重要橋頭堡的樞紐節點。推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展有利于自治區發揮區位優勢，擴大對內對外開放，更好融入國內大循環，全方位融入國際國內大市場，建設聯通內外、輻射周邊，資源集聚集散、要素融匯融通的全域開放平臺，形成南北聯動、東西雙向互濟的開放新格局。

二、呼包鄂及烏蘭察布協同發展面臨的新形勢新挑戰

2016年內蒙古自治區黨委、政府實施首個《呼包鄂協同發展規劃綱要》。《2019年內蒙古自治區政府工作報告》首次提出“推動呼包鄂及烏蘭察布協同發展”，將烏蘭察布納入協同發展范圍;《自治區關于建立更加有效的區域協調發展新機制的實施意見》（內黨發〔2019〕15號）明確把呼包鄂烏地區作為全區四大重點區域之一，提出要以呼包鄂及烏蘭察布協同發展為引領構建區域發展格局。經過各方努力，呼包鄂及烏蘭察布協同發展取得明顯成效，形成不少亮點。一是規劃政策體系不斷完善。規劃綱要、支持政策相繼印發實施，并分解細化成年度工作要點按年分步實施。二是體制機制基本成型。呼包鄂及烏蘭察布協同發展章程出臺實施，市長聯席會議常態化舉行，呼包鄂及烏蘭察布協同發展服務中心掛牌運行，自治區16個廳局成立了部門專項工作組。三是基礎設施互聯互通加快推進。京呼高鐵建成通車，集大原高鐵、呼和浩特新機場等重大項目開工建設。呼包鄂高速公路環線依托京藏、包茂、呼準高速公路構建成型。四是基本公共服務共建共享有序實施。呼包鄂烏四市政務服務實現16項“互辦互認”事項，不動產登記“四城通辦”加快推進。總體上看，呼包鄂及烏蘭察布協同發展正在從打基礎、建機制、尋突破的起步階段向一體化高質量發展的新階段邁進，具備了在更高起點上推動更高質量協同發展的基礎和條件。同時，也應清醒看到面臨的困難挑戰和突出問題。

一是基礎設施互聯互通任務艱巨。“軌道上的呼包鄂烏”雖見雛形，但是高鐵建設仍然相對滯后，僅有呼和浩特與烏蘭察布之間開通了高鐵。由于呼準鄂快速鐵路時速偏低，與呼張客專、京張高鐵不匹配，呼包鄂三市之間仍停留在動車組層面，而且包鄂之間尚不具備開行動車組的條件，距離實現呼包鄂1小時快速鐵路客運圈還有很大差距。

二是生態環境保護壓力較大。呼包鄂烏地區產業結構偏重于能源和重化工業，與水資源剛性約束、生態脆弱、環境容量有限之間的矛盾非常突出。具體表現為用水、用能指標短缺，污染物排放基數大，大氣污染問題突出，特別是在協同推進黃河大保護大治理上任務繁重。

三是區域創新能力不足。雖然呼包鄂烏地區擁有3家國家級高新區和多個高校院所，創新資源相對豐富，但是企業在技術創新中的主體作用發揮不夠，從事R&D活動的企業個數不增反降，企業內部研發費用不足全區的30%，R&D經費投入強度明顯低于全國平均水平。

四是公共服務協同有待強化。目前，呼包鄂烏四市完成的公共服務協同任務大多是國家或自治區層面統一設計、推進完成的，不少領域依然存在政策不統一、體系不對應、信息不共享等問題，尤其是智慧城市建設相對薄弱，“碎片化”特征明顯，各信息平臺和系統銜接不到位，距離人民的期盼和要求還有很多不足。

五是呼包鄂烏的主體作用發揮不夠充分。呼包鄂烏四市是推進協同發展的主體，落實主體責任、深化市域合作主要是依靠一年一度的聯席會議，簡單地簽訂幾個協議，協議落實情況并不理想，市與市之間的互動往來少、內部互動少、協同推進落實少，特別是市所轄的旗縣、部門之間缺乏實質性互動落實。呼包鄂烏四市共同出人出錢組建的“呼包鄂烏協同發展服務中心”尚未發揮應有作用，需要在上下協同、四方聯動上下更大功夫。

三、推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展對策建議

“十四五”時期，推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展要按照客觀經濟規律，緊扣一體化和高質量發展，以一體化的思想和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，努力提升人口和經濟集聚水平。

（一）圍繞“六保”“六穩”工作，加快恢復經濟增長

呼包鄂烏地區是全區經濟發展的“火車頭”，首先要在經濟發展上走在前。要在抓好常態化疫情防控的前提下，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，加大政策落實力度，確保各項紓困措施直達基層、直接惠及市場主體，推動經濟加快恢復增長，筑牢協同發展的基礎。要合力打造一流營商環境，認真對照企業反映的突出問題，加大改革創新力度，以開放、服務、創新、高效的發展環境吸引更多資金、技術、人才等要素，助推企業發展壯大。要緊緊抓住擴大內需這個戰略基點，依托國內大市場吸引更多區外人士拉動消費需求。要充分發揮投資的關鍵作用，堅持土地、資金等要素跟著項目走，加快推進重大項目建設，釋放有效投資需求，盡快扭轉投資下滑的被動局面。要以高質量供給適應引領創造新需求，順勢而為培育壯大抗疫中涌現出來的新業態新模式，大力激發新興領域的發展活力，擴展傳統領域新需求，進一步提升供給體系質量和水平。

（二）圍繞呼包鄂城際鐵路建設，加快打通交通大動脈

交通是經濟發展的先行官，只有先行實現基礎設施互聯互通，才能更好融入國內大循環。要圍繞構建高品質快速鐵路網，加快打造1小時快速鐵路客運圈，積極開展呼包鄂城際鐵路前期研究，力爭將其納入中長期規劃，優先將包頭—鄂爾多斯高鐵納入國家“十四五”鐵路發展規劃并啟動前期工作，爭取與延安—榆林—鄂爾多斯段同步實施。同時，要加快實施包銀、集大原高鐵項目，打通呼包鄂烏向西、向南的高鐵大通道，更好融入全國高鐵網。

（三）圍繞黃河大保護大治理，強化生態環境共保聯治

落實黃河流域生態保護和高質量發展是黨中央的重大戰略部署，也是呼包鄂烏地區的重大政治任務。要把保護修復黃河生態環境擺在壓倒性位置，堅持生態優先、綠色發展，逐步解決黃河生態環境透支問題。要強化生態環境共保共治，深入實施沿黃生態廊道建設，全面加強大氣污染聯防聯控，持續推進荒漠化、水土流失綜合治理，提升生態系統質量和穩定性。要加強大氣污染治理聯防聯控聯治，持續推進岱海等湖泊綜合治理，加快整頓黃河沿線內工業企業，積極開展聯動執法。要堅持以水定地、以水定產，強化用水、用能“雙控”目標責任評價考核，倒逼產業結構調整，建設現代產業體系。要引導產業合理分工、高效協作，避免同質化，形成特色鮮明、優勢互補、高效協同的都市圈發展新格局。

（四）圍繞創建呼包鄂國家自主創新示范區，增強區域創新能力

科技創新要有大平臺，才能更好集中力量辦大事。要以創建呼包鄂國家自主創新示范區為契機，促進各類創新資源互通共享，克服分散、低效、重復的弊端，聯合開展科技攻關，聯合共建重點實驗室，推動創新要素跨區域優化配置和高效組合。要以呼包鄂國家高新區為主體，積極整合區位相鄰、產業互補的工業園區，打造更多集中連片、協同互補、聯合發展的創新共同體，輻射帶動整個區域創新發展。要加強創新政策先行先試，探索異地孵化、飛地經濟、伙伴園區等多種合作機制。

（五）圍繞建設高水平開放平臺，更好融入國內國際大市場

目前，中國（呼和浩特）跨境電子商務綜合試驗區業務正式開通，鄂爾多斯綜合保稅區正式通關出區，包頭、烏蘭察布七蘇牧保稅物流中心（B型）實現封關運營。要切實用好這些國家級開放大平臺，以點帶面帶動整體開放水平提升。要進一步擴大鄂爾多斯跨境電商零售進口業務規模，推進烏蘭察布—二連浩特陸港型國家樞紐建設，爭取將呼包鄂3個國家物流樞紐承載城市列入國家建設名單。要主動融入京津冀協調發展戰略，利用京蒙對口幫扶這個大平臺，積極承接產業轉移。要深化與東部沿海城市群在資金、技術、項目、產能和市場等方面的合作對接，共同探索“園區共建、項目共管、收益共享”的合作模式，著力推動蒙西（包頭—鄂爾多斯）產業轉型升級示范區建設。

（六）圍繞呼包鄂烏智慧城市群建設，促進基本公共服務便利共享

加快推進呼包鄂烏智慧城市建設一體化，是促進基本公共服務便利共享的重要抓手，直接關系到城市群水平和協同發展質量，也是踐行以人民為中心發展思想的具體體現。要加快編制呼包鄂烏智慧城市建設一體化工作行動方案，聚焦智慧城市群建設，加強整體設計和協同聯動，依托自治區電子政務服務平臺和各市智慧城市建設基礎，本著先易后難、分步實施的原則，瞄準群眾呼聲高、基礎條件好的領域，優先推動跨部門跨城市橫向對接、數據共享、協同辦理。要持續推進呼包鄂烏政務服務事項“互辦互認”，優化異地辦理流程，擴大互辦互認范圍，實現更多便民服務事項“一地受理、一次辦理”，真正讓群眾少跑路、信息多跑路。同時，要推進區域醫保一體化免備案就業，建立區域電子病歷，推進醫療機構檢查檢驗設備連通、檢查檢驗結果互認共享，加快實現異地門診醫療直接結算，推動養老保險關系無障礙轉移和公積金業務“同城待遇”，讓人民群眾切身感受到協同發展帶來的好處。

（七）圍繞壓實協同發展主體責任，激發體制機制內生動力

呼包鄂烏四市是推進城市群建設和協同發展的建設者、參與者，也是最大的受益者。目前，自治區層面的推進機制基本成型，關鍵是市級層面、縣級層面要真正動起來，否則再好的規劃、政策、協議也很難見效。呼包鄂烏四個市要著力加大對協同發展的推動落實，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，利用好黨政聯席會議和市長聯席會議機制，加強日常溝通、調研走訪和信息交流，強化在交通、產業、環保、民生等領域的深層次、多方位對接合作，探索建立跨區域產業轉移、重大基礎設施建設、園區合作的成本分擔和利益共享機制，讓合作給各方帶來實實在在的好處。要更大發揮呼包鄂烏協同發展服務中心作用，利用其集中辦公的優勢牽線搭橋、互通有無，更多發現新合作點、形成新的增長點。