后發優勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯系點

嚴行健 賈藝琳

基層立法聯系點制度歷經“地方實驗”和“制度擴散”階段，當前進入了“深化拓展”階段。作為民主立法、科學立法制度體系中的新成員，其集聚立法資源等制度“后發優勢”彌補了既有制度的短板。習近平總書記關于“全過程民主”的重要論述將該制度的意義從立法工作提升到協商民主和基層民主等更高層次，其在這些領域內的探索又將豐富全過程民主的內涵和制度實現形式。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次從制度優勢的層面提出堅持人民當家作主，發展人民民主，使人民當家作主制度成為“四個自信”的重要組成部分。會議結束不久，習近平總書記于2019年11月考察了上海市虹橋街道全國人大常委會法工委基層立法聯系點（以下簡稱“聯系點”），指出聯系點制度是中國特色社會主義民主的一個實現形式和實現路徑，并進一步作出“全過程民主”重要論述。

以這次考察為標志，聯系點制度成為人大制度研究中一個新的熱點。學界和人大實務工作者圍繞聯系點的自身制度建設、提升立法工作質量及其對于豐富中國民主制度的意義等問題進行了一些探討[1]。這些研究主要是對該制度在一段時期中的運行狀況進行的理論總結。本文嘗試跳出制度的日常運行，運用制度理論或模型抽象出制度發展的邏輯，并以此對制度的內涵和未來發展完善之道提供參照。本文認為，聯系點制度從誕生至今已經歷了三個階段。從其發展過程來看，聯系點制度具有典型的“后發性制度”特征。而制度理論中的“制度嵌入”模型為理解和把握基層立法聯系點的制度屬性提供了一個理想的分析視角。

一、聯系點制度演進的三個階段

聯系點制度上升到全國層面，肇始于黨的十八屆四中全會關于“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”的論述以及建立基層立法聯系點制度的決定。因此，2015年7月，全國人大常委會法工委首先嘗試布局湖北襄陽、江西景德鎮、上海虹橋和甘肅臨洮等四個聯系點。隨后各地人大常委會也紛紛開始設立自己的聯系點。2015年7月至2019年11月，可以看作是聯系點制度的“制度擴散”階段。

這一階段的最大特點是制度出現了自上而下的擴散。各地人大機關在進行制度設計時有比較強的向上模仿和互相參考的特點。這一點僅從各地常委會出臺的聯系點工作規則上就可見一斑。湖北某市人大常委會制定的聯系點工作規則幾乎是湖北省人大常委會聯系點工作規則的翻版，其中僅將后者文本中的“省”字替換為“市”字。也正是在這一過程中，聯系點制度的一些基本制度形態被固定下來。簡言之，其包括：（1）組織架構上形成常委會和聯系點之間的組織協調和業務指導關系;（2）設點條件上突出設點單位的基層性、代表性、多樣性，強調對地域和行業的覆蓋;（3）普遍建立了考核和動態調整機制;（4）工作職責上，以立法意見收集反饋為核心職能，同時兼顧部分調研職能;（5）普遍以調研會、座談會為工作形式。

當然在這一階段中，也能觀察到各地基于地方實際作出了因地制宜的調整。以深圳市為例，其代表聯絡站、代表之家、代表工作站等以代表為主體的人大基層民主制度已經有了較為充分的發展，擁有豐富且完善的場地、人力等資源支持。深圳因此選擇直接在上述主體單位基礎上加掛基層立法聯系點。而上海則選擇根據本市未來發展重點和立法規劃，在各專委會推薦和各區人大推薦的基礎上，遴選和新建聯系點。

值得注意的是，“制度擴散”其實已經是聯系點制度演進過程中的第二階段。根據本文梳理，在2015年全國人大常委會法工委設立四個點之前，一些地方的人大常委會實際上已經開展了類似的制度嘗試。這些制度嘗試有三個主要特點：一是開始早。例如甘肅省人大常委會于2002年就確定了10家“地方立法聯系點”，其中包括后來成為首批全國人大常委會聯系點之一的臨洮縣。湖北省人大常委會在2009年設立了九個“立法基層聯系點”。二是名稱不統一。與湖北類似，浙江省人大常委會也使用了“立法基層聯系點”的稱謂，而四川省人大常委會則將類似制度稱為“法制工作聯系點”。三是一些聯系點的功能在2015年前還處在雛形階段。一些資料表明，早期一些地方的聯系點還沒有建立起完整的運行規則，有時甚至是在省人大常委會法工委前往當地開展立法調研時才臨時“激活”，發揮“調研接待站”的功能[2]。以這些案例為代表的聯系點制度發展的第一階段或可稱為“地方實驗”階段。

2019年11月，習近平總書記對全國人大常委會法工委基層立法聯系點虹橋街道的考察，無論是從實際效果還是未來影響看，都標志著聯系點制度發展進入到了第三階段，即“深化拓展”階段。該階段的突出特點是各地開始探索聯系點制度在職能和工作方式方面的深化和拓展。

2020年是各地創新實踐案例井噴的一年。僅以上海為例，江寧路街道聯系點發揮其與轄區聯系廣泛的優勢，幫助聯系了網吧業主、零售商店店主和商務樓物業經理前往市人大常委會參與上海市控煙條例的審議。這種在法案審議中由利益相關人士到場提供意見建議的制度安排已經類似于國外議會的委員會聽證程序。在近期的《上海市非機動車安全管理條例（草案）》審議中，該聯系點又嘗試邀請轄區內快遞員參與點上意見征集座談會[3]。2020年，隨著各地編制十四五規劃工作的開展，一些地方嘗試依托聯系點開展十四五規劃編制中涉及依法治區及基層治理法治建設等領域的意見征集工作。在上海閔行區七寶鎮聯系點，區委依法治區辦成為對接聯系點的主體。該辦與七寶鎮人大聯系點共同開展了編制十四五規劃建議征詢工作。2020年8月，全國人大常委會法工委基層立法聯系點虹橋街道赴華東政法大學附屬中學召開《未成年人保護法》二審修訂草案意見征詢會。參會學生積極發言，最終形成了17條修改意見，其中1條被全國人大常委會采納。

對以上三個階段的歸納可見，聯系點制度的發展歷程與中國大多數地方政府的制度創新模式相仿。學界通常也將后者歸納為三個階段：第一階段為地方在政策或立法真空地帶上先行先試，并出現一定范圍的制度擴散。在這一階段中，地區間可能出現模仿并再創新，表現為制度名稱和內涵的細微差異。第二階段為制度引起中央層面注意，被納入總體制度規劃。通常在這一步中，政策和立法會迅速跟進。第三階段為各地在統一模板下普遍性建立該制度[4]。

現有研究一般認為，以政策實驗和地方先行先試為代表的地方政府制度創新機制是我國在發展過程中避免彎路，實現經濟持續較快增長和社會穩定的重要機制。一些國外研究甚至將其作為中國避免動蕩，實現經濟增長奇跡的重要解釋因素[5]。創新機制的三階段模式具有制度篩選的功能。在這三個階段中，大多數的地方制度創新實驗都未能獲得存續，作為“后來者”的新制度也未能實現擴散。在人大制度方面，21世紀以來涌現出的一些制度創新實踐一度產生過很大影響力，但因同級地方黨委主要領導同志更迭等原因而在第一階段即逐步停息。而聯系點制度則有幸成為人大制度創新中少數走完三個階段的案例，甚至成為習近平總書記論述中國特色社會主義民主理論創新的一個重要載體。

二、嵌入理論與“制度后發優勢”

找到聯系點制度能夠走完三階段的原因，不僅關乎對該制度演進邏輯的理解，還關乎其未來發展道路的選擇。本文認為，人大制度理論中的“制度嵌入”模型為理解和把握基層立法聯系點的制度屬性提供了一個理想的分析視角。

該模型認為，人大制度經歷了二十世紀六七十年代的停滯甚至中斷，在改革開放后得以恢復。此時，各級人大特別是各級地方人大所處的制度體系中，既有制度（黨委及“一府兩院”）已經在政策制定、監督和人事任免等方面形成了既定的程序。各級人大作為一個制度的“后來者”，必須在這一制度體系中開拓空間，即要將人大制度在立法、監督及人事任免等方面的法定程序嵌入既定的程序中。在實踐中，各級人大專注于提供既有制度所不能或不善于發揮的功能，以此提升立法、政策制定等工作的質量，為地方經濟社會發展作出貢獻。各級人大通過提供“功能增量”，換取了更多的支持，減少了嵌入過程中所面臨的制度阻力。相比既有制度，人大制度的獨特性和優勢在于其可以利用代表等渠道與社會進行充分接觸，發揮自下而上和自上而下兩個方向的信息搜集、整合及傳遞功能。此處所謂的“信息”，既包括立法和重大事項決策信息，也包括基層“一府兩院”工作情況和公眾對其的評價信息。這種信息功能即為人大制度“功能增量”的主要來源[6]。“制度嵌入”模型對人大制度變遷的解釋力雖有待進一步商榷，但這一視角對于分析聯系點制度的未來發展有重大啟示意義。

“制度嵌入”模型之所以適合分析聯系點制度的特性及其未來發展，根本原因在于聯系點制度對于人大諸項制度來說，也是一個典型的“后來者”。同時，該制度在早期探索過程中展示出了既有制度不易發揮的獨特功能價值，且該功能與黨中央的發展方針相契合。這是該制度得到國家層面的重視，并成功實現制度擴散的根本原因。

這一特征早在聯系點制度還處在地方探索階段時就已被注意到。2009年的一篇聯系點制度研究文獻提到，“聯系點參與者都是基層普通公眾，人多面廣，其他方式的參與者主要是專家學者、理論工作者和行政官員，人多面窄”[7]。顯然，聯系點制度為人大立法工作帶來了“功能增量”：它彌補了以往民主立法、開門立法中的專家化傾向，能夠顯著縮短常委會在立法過程中與公眾溝通的制度成本，為提升立法科學性和民主性發揮了獨特作用。

“制度嵌入”模型中，“功能增量”的形成往往與制度的后發性有關，聯系點制度同樣如此。作為“后來者”的聯系點制度是一個以“點”為專長，善于“解剖麻雀”的制度。這種對“點”的聚焦是其能夠提供“功能增量”的關鍵。其體現于以下三個方面：

第一，能夠深入挖掘和整合基層民意。在基層治理類地方性條例的立法過程中，人大常委會可以集中精力與數個基層群眾型聯系點（如以街道辦或鎮人大為設點單位的聯系點）進行對接，通過調研座談等形式充分征求其意見。人大制度背后的代議民主制核心之一是普遍性原則，即所有民眾均應享有向政治體系提出訴求并獲得回應的權利。在立法方面，保證立法程序向公眾公開并充分吸納其意見，是立法制度的必要組成部分。聯系點制度之所以能夠僅通過在具有代表性的“點”上做文章，為“面”上具有普遍效力的地方性立法提供參考，得益于既有制度已經首先完成了立法征詢意見工作的“面”上覆蓋。在聯系點制度之前，至少已有兩個專注于“面”的既有制度。其一是代表聯系本選區公眾的相關制度。代表和選區的聯系，保證了立法信息搜集觸角至少在理論上覆蓋到所有群眾。其二是立法草案公開和網上征詢意見制度。該制度也至少在理論上保證了立法建議搜集的廣泛性，實踐了代議民主制中的普遍性原則。

縱觀各地人大常委會制定的聯系點工作規則，在布點方式等條款中強調聯系點的基層屬性是一個普遍性的做法。一些地方甚至直接要求聯系點具有覆蓋各方面的屬性。這一提法看似與聯系點制度注重“點”的屬性相悖，但實際上，強調聯系點對于各方面的“代表性”，恰好說明了聯系點制度不是一個以提升立法參與覆蓋面為專長的制度。它強調針對立法工作重點領域，搭建典型性基層單位與常委會的直連通道，并以此提升立法質量。虹橋街道成為全國人大常委會法工委首批四個聯系點之一，恰是因其“國際社區”這一特性能夠在諸如城市治理等方面的立法過程中發揮參考價值。相應地，甘肅臨洮這一基層立法聯系點則承接了涉及農業農村工作的立法草案的意見征詢工作。

第二，集中立法資源。缺乏立法資源是當前一些民主立法渠道無法在立法工作中發揮應有價值的重要原因。網上公開征求意見這一民主立法制度存在利用率低的問題，其中一個重要原因是空有渠道，而無足夠的資源使其運轉起來。民眾通過網絡渠道提出的立法建議無法得到及時處理和反饋，久而久之自然無人再提交建議[8]。群眾通過代表就立法提出意見建議，也基本上是點對點、單向的信息通道。該通道一來缺乏意見反饋渠道，二來效率較低。此外，相關制度一直未能解決的效率瓶頸是“法言法語”的轉化問題。在實踐中，這一問題包括兩個方面：一是將立法草案的法律語言轉化為貼近公眾生活實際的語言，便于后者提出意見建議。同時，也要再將這些意見建議轉為立法語言。二是通過與居民的交流，從草案全文中挖掘出居民最關心和爭議較大的內容，予以重點征求和討論，避免泛泛而談，流于形式。顯然，這兩方面工作要求具有一定法律背景和社會工作經驗的專業人士參與，也意味著大量的資源投入。

聯系點制度集中有限的立法資源，并整合新的立法資源，能夠彌補先在民主立法渠道因資源不足而出現的功能不足問題。例如，上海市人大常委會田林路街道聯系點探索利用區域內高校法學教研人員及轄區內人大代表的智力資源，開展三合一的意見征詢會，解決了“法言法語”的轉化問題。一些聯系點則通過與居委會、志愿者及區域內律師事務所等機構開展合作的方式解決這一問題。從本文對各地制度規則的梳理來看，各地方人大常委會在聯系點工作實踐中普遍引入了類似的機制，如襄陽市人大聯系點的信息員制度。

第三，能夠針對性地填補現有民主立法、開門立法、專家立法渠道中的盲區。既有制度下的民主立法盲區主要有三個：其一是廣大基層。通過聯系點制度，常委會得以“解剖麻雀”，充分了解一個點上基層群眾的意見。這在很大程度上相當于較為深入地了解了整個區域內基層群眾的意見[9]。

盲區之二是企業事業單位及專業性組織。此類單位和組織的工作重點往往與城市治理、未來發展規劃緊密相關，但它們與人大常委會之間缺乏“直連”通道，往往通過接待立法考察，由區內人大代表提出意見建議等方式參與立法。聯系點制度對其形成了有效的補充。

盲區之三是基層（或下一級）人大及政府委辦局。在立法過程中，行政系統與立法系統之間有比較緊密的合作。這種合作通常發生在同一層級，如市人大常委會和市政府相關委辦局在草案的起草和審議全過程都有制度化的分工合作關系。但市人大常委會與下一級政府的委辦局和派出機構之間的合作渠道則不是非常暢通。后者的立法意見至少需要上級政府匯總整理這一渠道才能到達上一級人大常委會。按照立法需求，以聯系點的方式將人大常委會與基層行政管理部門及政府派出機構直連，是聯系點制度“后來者”特性帶來的獨特優勢。

以上海為例，其第一批聯系點遴選和第二批擴點名單中都納入了基層行政和事業單位。這其中包括了區一級的城管局和農業農村委等基層行政管理機構，以及如開發區管委會這樣的政府派出機構。同時，上海市人大常委會的布點中還包括了當地代表性企業及行業協會。常委會與涉及本區域內重大戰略規劃的重點企業及行業協會直連，也是一個既有制度難以提供的功能。

三、聯系點制度嵌入的三個空間

新生制度面臨的最大挑戰是如何嵌入既有制度。后發制度如果無法有效嵌入既有制度，則將面臨兩個風險。其一是功能被原不具有該功能的既有制度逐漸替代，成為僅有其名，并不啟動或極少啟動的休眠制度。二是新制度逐漸由發揮實際功能轉向發揮地方創新成果的展示功能。

在制度嵌入的過程中，如果后發制度的嵌入僅表現為在既有制度的基礎上簡單增加新的制度環節，則嵌入的制度將成為既有制度上一個額外部分。由于整合不良，其通常無法為既有制度提供明顯的功能增量，卻反而增加了原先制度的運行成本。就聯系點制度來說，其簡單嵌入既有制度的最直接表現是在原有的立法過程中生硬地添加一個向聯系點征求意見的環節。無論是從制度理論，還是各地實際出現的一些情況來看，這對于聯系點制度的發展來說都是極其有害的。對于人大常委會來說，它進一步增加了立法工作的工作負荷。對于聯系點來說，由于立法咨詢工作是簡單附加在先前立法過程中的，聯系點將立法咨詢意見報送常委會后即告任務完成，其開展工作的方式和手段都極為單一。由于缺乏基本的反饋機制，在實際工作中曾出現由于聯系點并未獲取提交意見的反饋，甚至不知道最終的立法文本，導致在年終總結工作成果時需向常委會索取最終立法文本并從中比對其被采納項數的情況。類似情況不但打擊了聯系點工作積極性，更打擊了參與立法意見征集工作的公眾的積極性。

前文提到，聯系點制度能夠走到制度創新的第三階段，根本原因是提供了政治體系所需的功能增量。因此，思考聯系點制度未來發展，避免其喪失制度活力，應當以實現功能增量作為根本目標，并避免因制度嵌入過多增加常委會立法工作負荷。具體而言，目前能夠帶來功能增量的聯系點制度嵌入空間主要有如下三個方面。

一是聯系點制度嵌入現有民主立法、科學立法有關制度，以此提升立法民主性和科學性。民主立法這一概念是我國立法工作中“科學立法、民主立法、依法立法”三大原則之一。當前分為線上、線下兩種形式。線下形式主要是人大代表和相關領域專家參與聽證會、論證會、討論會等相關會議[10]。線上形式主要是網絡公開立法草案文本并向公眾征求立法意見建議。一些地方還進一步嘗試對立法審議過程的公開[11]。線上、線下兩種形式極大豐富了民主立法的內涵，但其仍有改進的空間。例如一些學者注意到公眾參與立法工作中存在“選擇性開放”以及民意代表性不足、立法能力不足等問題[12]。

聯系點的后發性所帶來的制度特性為其在此方面提供功能增量提供了可能性。例如，法律草案網絡公開征求意見制度，長期以來存在群眾參與積極性不高、意見分散、參考價值低等問題。未來該制度與聯系點制度的有機整合，可以參考國外網絡請愿（e-petition）的有關制度安排，在公開征求意見頁面上附一個“本草案您最關注的條款及意見”欄目。后續來訪者可以選擇“點贊”附議先前的意見，也可以選擇自己創建新的意見。這樣的設置一方面降低了留言者的時間成本，擴大了參與廣度;另一方面能夠通過網民的附議程序實現議題聚焦。在網上意見征集工作結束后，可以發揮聯系點資源集中且深入基層的制度優勢，通過由專家、代表和基層居民共同參與的協商機制對這些聚焦的議題展開深度討論。這一做法在上海制定生活垃圾分類管理條例時已有雛形。

二是聯系點制度與協商民主，特別是人大協商制度的整合。人大協商是我國協商民主政治新的組成部分。其核心是人民在選舉民主之外，通過人大渠道進行民主決策、民主管理和民主監督。近年來，諸如參與式預算、民生實事票決制等具有一定人大協商成分的模式在浙江溫嶺、深圳南山區等地方蓬勃發展[13]。這些模式的一個共同特點是在重大事項決策和預算監督等人大職能上，通過一定的渠道（主要是以代表為紐帶）更多納入公眾的意見。

盡管人大協商制度的著力點在重大事項決策和預算監督，但在立法方面也有展開協商的空間。立法方面開展協商，是民主立法走向科學立法的關鍵：民主立法只有在充分協商的基礎上才能夠提升立法科學性。人大協商的主要實現形式包括立法聽證、座談會、書面征求意見、調查研究、公民討論等[14]。其實質是在立法過程中通過帶入更多的各方信息，并使其充分討論甚至博弈，以此減少立法沖突、部門主導立法等問題[15]。

現有立法座談、立法論證等的主要參與者為人大代表、政府有關機構負責人、街道社區負責人等。一些涉及部門和行業的立法可能還會邀請代表性企業負責人。相對而言，基層群眾的聲音只能被間接傳達，參與渠道實際上很有限。而公開征求立法計劃意見和公民旁聽等制度雖然直接面向公眾，但其中卻缺少協商的精髓。人大協商迫切需要制度創新，而協商主體的創新又是其中的關鍵環節。在該環節上，聯系點制度能夠通過與現有制度的整合，拓寬協商主體范圍。例如，立法座談、立法論證等工作可以與聯系點制度相結合，將座談會和論證會下沉到街道、社區，甚至企業和基層行政組織中。針對涉及行業的立法，還可以探索組織企業內部協商。

各聯系點的本職工作是參與全國及地方立法意見征詢。但聯系點對于協商民主的價值不止于拓寬人大立法協商途徑。如前文所述，一些地方已經在2020年開始嘗試將其協商功能拓展運用在地方十四五規劃編制等領域。可以說，聯系點工作正從立法方面的民主協商平臺，擴展為法治工作諸環節諸領域上的民主協商平臺。這一延伸充分發揮了聯系點的功能優勢，利用了聯系點已經比較成熟和制度化的法治組織資源，成為地方加強法治工作中民主協商成分的重要抓手。

三是探索聯系點制度和基層民主各類形式的有機結合，促進后者的發展和豐富。傳統上，基層民主制度的基本形式主要是三個，即村民自治制度、城市居民自治制度和職工自治制度。三者分別落實于村委會、居委會和職工代表大會三個平臺[16]。隨著各地方公共管理水平的不斷提升，包括地方人大常委會在內的治理主體也開始打造形式更多樣的公共事務參與平臺[17]。黨的十八大以來，基層民主的作用被提升到推進治理體系和治理能力現代化的高度。除了提高基層治理能力、提升政治參與度、化解社會矛盾等基本職能外，基層民主還被賦予了培養公民法治精神、民主能力、參與積極性的重要載體這一新的職能。此時，基層民主平臺的進一步豐富和完善就成為一項重要工作。

聯系點制度可以成為豐富基層民主平臺的一個重要選項，在基層民眾的民主政治知識普及、習慣養成和參與訓練方面發揮作用。前述聯系點與中學聯合召開《未成年人保護法》修訂草案意見征詢會的例子，很好例證了聯系點在推進基層民主建設方面所蘊含的巨大潛力。我國基層民主建設中一個突出問題是缺乏基層民主的教育和實踐渠道。尤其是對于青少年來說，學校針對學生的公民教育偏于生硬，而居委會、村委會這樣的基層民主平臺對于青少年來說參與門檻較高。聯系點制度的基層性帶來參與主體、參與形式和活動方式上的靈活性，這恰好彌補了青少年基層民主實踐和民主教育上的短板。與之類似，作為上海市人大常委會第一批聯系點的綠色建筑協會在2020年也成立了青年委員會，利用協會成員中青年人占多數的特點，打造了一個開展青年參政訓練的平臺。

2020年4月份開始實施的《上海市人大常委會基層立法聯系點工作規則》[18]第十五條規定，“聯系點應當采用多種形式，把法律法規草案征求意見等工作與普法宣傳、聯系點工作宣傳等結合起來，廣泛吸收引導基層人民群眾參加討論，把征求意見的過程變成宣傳、普及法律及擴大聯系點社會知曉度和影響力的過程，營造法律法規實施以及基層人民群眾積極參與討論的良好社會氛圍”。它是地方人大常委會探索拓展聯系點民主平臺功能并將其制度化的一個有益嘗試。

四、聯系點制度與全過程民主

習近平總書記在考察虹橋街道基層立法聯系點的過程中作出了關于全過程民主的重要論述。可以說，聯系點制度不但是對中國民主實現形式的豐富和發展，也是全過程民主的最早和重要制度形態。聯系點制度所服務的人大制度是實現人民民主的重要載體。黨的十九屆四中全會決定總結了堅持和完善人民當家作主制度體系的五大組成部分。其中，人大制度居于首位。從“黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一”的角度來看，人大制度不但是社會主義民主制度的關鍵組成部分，也是“有機統一”的樞紐。通過人大制度，實現了黨的領導和人民的意志向以法律形式確定的國家意志的轉化，成為“共和國”的應有之義。

正因如此，聯系點制度的擴展和深化對于全過程民主的理論探索具有重要意義。全過程民主的理論探索與作為“后來者”的聯系點制度之間的關系，可以通過以下兩方面概括。

一方面，全過程民主論述為聯系點制度的發展創造了廣闊的制度空間。前文提到，聯系點制度目前已處在“深化拓展”階段。該階段中往往會出現制度“再創新”現象，即各地在學習模仿原初制度的過程中會結合自身實際（或僅為完成創新任務）在原先制度模式的基礎上進行調整。制度調整和創新固然值得期待，但從一些學者對于基層制度再創新的研究來看，其容易演變為在之前的工作中嵌入更多的工作環節，甚至表現為形式上創新、實質上原地踏步。這一現象導致了制度空心化和僵化，甚至令制度喪失實際功能，成為基層新的工作負擔[19]。

全過程民主所突出的“全過程”這一特性，將激勵聯系點在更高的層次上思考制度再創新的方式，減少低層次的形式上創新。當前圍繞全過程民主中“全過程”的內涵和具體實現形式，學界和人大實務工作者雖仍在探索當中，但已有一些原則性的共識[20]。第一，選舉民主具有一次投票特征。雖然選舉民主中也有一些機制保障選民在投票后能對所選舉出的群體開展監督，但在實踐中往往因各種原因而不能充分發揮應有作用。全過程民主則強調在政治生活各環節（如立法的全過程鏈條）上的民主性。第二，雖然選舉民主中的普選制取消了財產、教育程度、性別等因素對公民選舉權的決定作用，但經濟因素在其中的潛在影響仍然不能被完全排除。經濟機制對后發民主國家的影響尤其明顯。近年來，美國等一些在學理上被劃分為“成熟民主制”的國家也因該問題而面臨民主危機。全過程民主則更加強調參與群體的廣泛性和平等性。第三，相比于選舉民主中的多數決機制，全過程民主有更為強調協商的傾向。且在一定程度上來說，全過程民主由于強調覆蓋民主決策各環節，甚至可以看作是對協商民主的進一步深化。

綜上，全過程民主的“全過程”特征為聯系點制度的創新指明了方向：增加政治生活各鏈條民主性、參與平等性、廣泛性以及拓展協商機制。當前各地的制度“再創新”實踐已經部分具有了這些特性。首先，在布點單位方面，各地開始突破原先“基層等于基層群眾”的簡單理解，開始將類型更豐富的民意探測機構（如杭州的“湖濱晴雨”輿情民意工作平臺）和其他形式的基層組織（特別是重要企事業單位和社會組織）納入進來。其次，各地人大常委會不斷豐富對各點的統籌使用方式、評估方式和支持方式。以常委會對各點的支持制度為例，各地常委會早已超越了各地制定《工作規則》時普遍提及的寄送刊物、邀請旁聽、資金支持等形式，出現了很多新的做法，包括干部交流掛職、對點上干部進行業務培訓以及推動高校法律專業在校學生赴聯系點實習等。在統籌使用聯系點的方式上，上海市人大常委會嘗試了在指定各點承辦特定立法草案征求意見工作的同時，授權各點根據自身特點自選項目，使各點集中精力于其所擅長的領域，發揮各點的最大效益。第三，各點對工作形式做了多方面探索，出現了前述聯系點赴中學召開法律草案意見征詢會，以及在征詢會上納入社區保安、快遞員等與法律草案有直接相關關系或實踐經驗的群體代表等新的嘗試。這些創新或多或少都具有延伸民主參與鏈條、增加參與平等以及擴大參與主體的功能。

另一方面，聯系點制度可以充分發揮“后來者”的制度靈活性，以其對于民主制度的探索，豐富全過程民主的內涵和制度實現形式。

聯系點制度并非落實十八屆四中全會關于“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”這一部署的唯一制度形式。例如早在2016年，一些地方政府已開始嘗試設立政府基層立法聯系點。該工作在2020年也開始有明顯提速的趨勢。從青島、太原及合肥等一些地方的工作規則看，其設點布局、政府與聯系點對接模式以及各點實際工作方式等內容與人大常委會基層立法聯系點具有高度的相似性。人大常委會基層立法聯系點圍繞民主立法、協商民主和基層民主三個領域所作的制度探索，也將為諸如“街道選民代表會議”及“人大代表電視問政會”等相關制度的發展完善提供參照，并以此豐富和發展全過程民主的制度內涵。

注釋：

[1]郝鐵川：《積極探索中國特色的民主立法新形式》，載《人大研究》2020年第3期，第14-19頁;鄭輝：《全過程民主”內涵初探》，載《上海人大月刊》2020年第6期，第45-47頁;鄭輝：《實現“全過程民主”的硬核力量》，載《上海人大月刊》2020年第11期，第1頁;席文啟：《基層立法聯系點：立法機制的一項重要創新》，載《新視野》2020年第5期，第23-29頁。

[2]訪談資料，2020年2月21日訪某省級人大常委會法工委工作同志。

[3]江寧路街道代表組：江寧路街道基層立法聯系點就《上海市非機動車安全管理條例（草案）》舉行征求意見座談會。微信公眾號文章，獲取于2020年12月16日。

[4]楊雪冬：《簡論中國地方政府創新研究的十個問題》，載《公共管理學報》2008年第1期，第16-26頁。

[5]周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期，第67-85頁;Sebastian Heilmann， Red Swan： How Unorthodox Policy-Making Facilitated China's Rise， Hong Kong： The Chinese University of Hong Kong Press， 2018.

[6]Kevin J. O'Brien， Chinese People's Congress and

Legislative Embeddedness， Comparative Political Studies，

1994， Vol. 27， No. 1， pp. 80-107;Kevin J. O'Brien，Laura M.Luehrmann，Institutionalizing Chinese Legislatures： Trade-Offs between Autonomy and Capacity， Legislative Studies Quarterly， 1998，Vol.23， No.1 pp.91-108;Ming Xia， The People's Congresses and Governance in China：Toward a Network Mode of Governance， London： New York： Routledge， 2008;何俊志、霍偉東：《從嵌入到規范：中國地方人大制度化路徑的新模式》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第4期。

[7]李高協、訾曉輝：《建立地方立法聯系點之探索》，載《人大研究》2009年第2期，第40-41頁。

[8]黃信瑜：《公眾參與地方立法制度創新：實踐反思與完善制度》，載《學術論壇》2016年第39期，第124-129頁;楊福忠：《網絡征求民意法治化——探尋公民有效網絡政治參與的分析框架》，載《政治與法律》2012年第2期，第84-96頁;李春燕：《規章制定程序中社會公眾網絡參與情況之實證分析與思考——以杭州市為例》，載《法治研究》2007年第6期，第76-80頁。

[9]當然，從這個邏輯上來看，聯系點制度在市級人大立法方面“通達基層”的作用更加明顯，因為市一級中，居民同質化程度較高。深入解剖其中的一個基層點（如街道），所獲得的意見基本可以代表全市基層群眾。而到了省級和全國層面上，某一基層聯系點的意見就很難說能夠代表其他地方的基層群眾。聯系點制度的適用層級問題值得進一步探討。

[10]謝蒲定：《對我國的立法聽證的些許看法》，載《人大研究》2004年第7期，第18-20頁;張利軍：《政治參與視角下立法聽證會的困境與機遇》，載《經濟社會體制比較》2012年第4期，第136-146頁。

[11]張欣：《我國立法電子參與有效性的提升——基于公眾參與法律草案征求意見（2005—2016年）的實證研究》，載《法商研究》2018年第2期，第71-82頁。

[12]Sun Ying， Zhang Xiang， Selective Openness： An Evaluation on Open-Door Legislation in China，Journal of Comparative Law， 2017， Vol. 12， No. 2;莫紀宏：《論立法的技術路線——專家立法在立法公民參與中的作用》，載《廣東社會科學》2009年第4期，第175-182頁。

[13]何俊志：《權力、觀念與治理技術的接合：溫嶺“民主懇談會”模式的生長機制》，載《南京社會科學》2010年第9期，第49-56頁;陳兆旺：《將人大制度建設成協商民主實踐平臺：必要性及途徑》，載《理論與改革》2014第4期，第10-16頁;楊云彪：《浙江民生實事票決制的奧秘》，載《人民之友》2017第7期，第56-57頁。

[14]談火生、于曉虹：《中國協商民主的制度化：議題與挑戰》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2017年第6期，第30-39頁。

[15]萬其剛：《論科學立法及其實現》，參見中國人大網，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/49-93853.

[16]黃衛平：《中國基層民主發展40年》，載《社會科學研究》2018年第6期，第13-25頁。

[17]徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎性工程——改革開放30年來中國基層民主的發展》，載《學習與探索》2008年第4期，第1-5頁。

[18]該《工作規則》是對2016年通過并實施的暫行規則的修訂。

[19]俞可平：《基層政府創新動力明顯不足》，載《法制日報》2015年4月17日。

[20]辛向陽：《人民民主是一種全過程的民主》，載《光明日報》2020年5月29日;高奇琦、杜歡：《智能文明與全過程民主的發展：國家治理現代化的新命題，載《社會科學》2020年第5期，第25-35頁;劉樂明：《理解全過程民主的三個維度》，載《中國社會科學報》2020年6月10日。

（作者單位：華東政法大學政治學研究院。本文系上海市重點創新團隊“民族復興與比較政治理論創新研究”的項目成果）