市域社會治理現代化的立法路徑思考

葉英波

黨的十八大以來，習近平總書記就推進國家治理體系和治理能力現代化提出一系列新理念新思想新戰略，為加快推進社會治理現代化提供了遵循。黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。2018年6月4日，在延安干部學院新任地市級黨委政法委書記培訓示范班開班式上，中央政法委秘書長陳一新首次正式提出“市域社會治理現代化”的概念，指出要打造具有中國特色、時代特征、城市特點的社會治理新模式。2019年12月3日，全國市域社會治理現代化工作會議召開，提出了要切實提高市域社會治理系統化、社會化、精細化、法治化、智能化水平，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐。本文在學習領會中央和省市委決策部署的基礎上，結合溫州市人大履行立法權五周年以來的實踐工作經驗，探討思考如何在地方立法層面優化加強市域治理能力現代化。

一、市域層面推進社會治理現代化的優勢

將市域社會治理作為社會治理的切入點和突破口，具有深遠的政治考量。在中國當前的行政體系結構當中，地市的行政區劃共有330多個，處于五級行政體系的中端，上承中央和省，下啟區縣和鄉，發揮著關鍵的樞紐作用，既是決策者，也是執行者。在人口數量結構分布上，我國市域人口數量普遍介于百萬至千萬之間，以浙江省為例，全省市級行政區域共有11個，常住人口最多的杭州市于2019年超過了1000萬人，人口最少的舟山市也有約120萬人，是一個規模適中的治理單元。從歷史文化傳統上看，市域具有相對穩定的行政區劃，仍以浙江省為例，至少從明代以來，各個市域行政區劃保持著相對穩定，為文化、習俗、觀念等治理相關軟環境的成型奠定了深厚的基礎。由此而言，在推進社會治理現代化中，市域是最有分寸感、最能夠得到精準拿捏的層級。

除了具有層級、規模、文化等稟賦上的先天長處外，從現狀和問題出發，也能看出市域層面在社會治理上所具有的優勢。市域是城市和農村兩種社會形態的完整結合體，由于我國城鄉發展長期處于二元分割狀態，導致城鄉社會治理“兩張皮”，由此帶來社會矛盾和風險集聚。而當前我國基層治理現狀是，縣域及以下的基層治理面臨著能力和資源上的約束，難以形成結構化的治理合力，無法完全解決由社會結構化轉變帶來的問題。相對而言，以設區的市為單位的社會治理具有更大更明顯的能力和資源的優勢，其在立法、行政、司法、人事、財政等方面，具有較為完整的決定權和決策權，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級。

二、地方立法在推進市域社會治理現代化上的地位和作用

在首次正式提出市域社會治理現代化時，陳一新秘書長對優化市域社會治理的法治體系做了完整的論述，要求加快構建系統完備、科學規范、集約高效的市域社會治理法治體系，實現社會治理制度化、規范化、程序化。其內容包括了“四個體系”的建設，其中首要的是建設科學完備的市域法律規范體系，制定權責明晰、便于操作的地方性法規、地方政府規章，為攻克市域社會治理難題提供有效的法律依據。設區的市的地方立法無疑全力承擔著這項重要任務。可以說，自立法法修訂將地方立法權普遍賦予設區的市以來，大大加強了設區的市作為本地治理規范的制定者和推動者的角色，使得市域層級得以搭建完整的治理體系。由此，地方立法權成為市域層面關鍵的治理資源，是構建市域制度設計的重器。

要認識地方立法在市域社會治理現代化上的作用，可以從嘗試定義市域社會治理現代化的概念出發。中央層面在提出市域社會治理現代化時，將之分解成“治理理念現代化”“治理體系現代化”“治理能力現代化”三個層面進行論述和指示，但并未直接給出定義。有學者嘗試將市域社會治理現代化定義為：是指在統籌組織領導和推進市域富強、民主、文明、和諧、美麗現代化進程中，依靠公權力系統、社會自治系統、市場運行系統，運用法律法規、制度規則、自治章程、鄉規民約、道德規范等方式和手段，對公共安全、社會矛盾、網絡安全、文化生活、權益保障、公共服務、公共秩序等提供更加充分、更加均等、更加精準、更高質量的供給，從而有效調整社會關系，激發社會發展活力，形成城鄉要素資源融合發展，市域發展規劃治理統籌，市域基層治理銜接的實施過程。

這一定義，涵蓋了市域社會治理現代化的目標、體系、對象、進路等內容，雖然并不盡善，但也較為全面，是理解市域社會治理現代化的有益佐論。其認為在實現市域社會治理現代化的進路層面要“運用法律法規、制度規則、自治章程、鄉規民約、道德規范等方式和手段”，這一方面點出了“法律法規、制度規則”的法治要素、“自治章程、鄉規民約”的自治要素和“道德規范”的德治要素。單從要素組成上來看，符合市域治理現代化的現有官方闡述。另一方面，在要素的排列次序上，值得思考和探討。中央要求是將“自治、法治、德治結合起來”推進市域社會治理現代化，“自治”是被放在“法治”前面的。

三、優化市域社會治理現代化的立法進路

良法是善治的前提。推進市域社會治理方式現代化，必須堅持法律規范先行。在地方立法加大對市域社會治理制度供給的進路上，應當注重以下幾點：

（一）深化問題導向，提高地方立法制度供給的準度

檢驗地方立法的好壞，要看立法是否立足于本地區的實際需要，是否反映本地區的實際情況，是否能解決本地區的實際問題。市域地方立法越契合地方實際，越能解決地方問題，立法制度供給的準度就越高。評價地方立法的特色標準，要看是否找準了問題，是否把問題作為立法的切入點，是否針對人民群眾最關切和矛盾焦點最集中的現實問題進行立法。各個市域的經濟、文化、教育、風俗、民情不同，問題不同，對立法的需求也不同，不能為立法而立法，更不能讓所立之法淪為景觀、花瓶、擺設，必須充分考量市域的經濟發展水平、歷史傳統、地理資源、法治環境、人文背景、民俗風情等實際狀況，通過立法準確真實回應市域的實際需求。

以《溫州市危險住宅處置規定》為例，2016年10月10日，溫州市鹿城區雙嶼街道發生農民自建房屋倒塌事件，死亡22人。在救援工作結束后，溫州全市上下開展對危險房屋的排查和治理處置。針對實踐中迫切需要提供危房處置法律手段支撐的現實問題，溫州市人大常委會立即于2017年2月將危險住宅處置立法列入了當年的立法計劃，對危房治理和處置行為立法予以規范，明確各個主體的責任，賦予政府部門必要的行政手段和處置措施，使得全市數萬間危險住宅得到依法妥善處置，取得了良好的政治效果和社會效果。這足以說明，市域地方立法要著眼于解決本地區經濟社會發展的突出問題和緊迫任務，在準確把握市域實情的基礎上，找準立法要解決、能解決的問題，選擇本地區確有必要、急需規范的事項，吸收實踐中有效管用的做法，創設科學合理的制度，從而才能打造切實管用的精品法規，為市域社會治理現代化提供精準的法律依據。

（二）優化手段賦能，加大地方立法制度供給的強度

地方立法的主要領域在于行政管理事項。行政處罰、行政許可、行政強制是地方立法中經常調度使用的主要手段，“行政三法”成為每部地方立法都繞不開的上位法依據。多年來，從事地方立法工作的同志一直通過多種方式包括在全國地方立法工作座談會上反映，希望調整完善“行政三法”中有關地方立法權限的規定，給地方更多的立法空間，以適應地方管理、基層治理的實際需要。我國刑法中，對于犯罪構成起點或者量刑檔次，一般按照“數額較大、數額巨大、數額特別巨大”或者“情節嚴重，情節特別嚴重”規定，而具體的數額起點，一般由各省根據實際情況自行規定，刑法極少直接作出規定。而情節嚴重、情節特別嚴重的認定，甚至一些地市的司法部門都可以作出具有實踐指導性的規定。而對于罰金，刑法在大多數情況下也僅規定“并處罰金”，而不作具體數額的規定，在司法實踐中具體掌握，只在少數經濟犯罪中規定一些罰金幅度。

作為國之重器的刑法尚且如此，而相比之下調整利益較小、社會影響面也較小的行政法卻束縛較多，中央行政立法往往直接規定了處罰數額，較大壓縮了地方立法自主權，影響了市域社會治理制度創設應當具有的靈活性。從權力配置結構上來說，中央立法似應以大方向上的定性為主，而地方立法則發揮小方向上的定性和定量作用。如果僅是在處罰數額的規定上地方立法存在與中央立法的些微差異，應該并不足以認為這就是對法制統一的威脅或破壞。中央立法直接規定處罰幅度的做法，可以理解為是在我國法制體系初建之時，地方立法尚未得到發展的情況下，中央立法不得已而必須直接規定的權宜之計，而在國家立法結構已經普遍覆蓋到地市層級的當下，應當對這種做法進行重新審視或者重構，以使社會治理更具有針對性，更加“可操作、接地氣、有特色”。

（三）調整立法空間，擴大地方立法制度供給的寬度

立法法修改后，立法權力配置結構得到充實完善，設區的市地方立法迅速繁榮發展，立法數量猛增。然而，由于立法法第七十二條以列舉的方式將立法空間嚴格框定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面，這種立法范圍的有限開放，體現的是減縮收控的考量，雖然近年來在城鄉建設與管理方面逐漸做了趨于寬泛的解釋，但地方立法介入調整地方性事務的咬合力仍顯不夠，制約了地方立法為市域治理現代化廣泛賦能。同時，立法法第八條關于立法保留的十一個事項，內涵較原則，外延廣泛，從近幾年合法性審查的案例來看，對立法保留事項的解釋呈現出較大的延展性，類似于合同締結形式方面的規定也被視為法律保留事項。這種擴張性的解釋使得地方立法某些關鍵條文在制度設計時必須缺胳膊斷腿，砍掉可能觸犯立法保留事項的內容，影響了地方立法構建制度合力的完整性。

設區的市地方立法的空間，應當結合市域治理現代化的現實需要，進行科學合理、實事求是的安排，從而使得地方立法權真正成為市域治理現代化體系構建中的關鍵資源和推進利器。這就需要研究哪些事項是應當放在市域層面進行治理的，或者說放在市域層面進行治理是最有成效的。以新冠肺炎疫情防控為例，從疫情防控的過程和效果來看，市域層面發揮了很關鍵很重要的作用，市域成了新冠肺炎疫情防控的基本單位，在戰疫指揮、社會動員、資源調度、工作部署、人員調遣上展現了既是決策者又是執行者的角色，武漢、溫州等城市作為主體都取得了勝利。這充分表明了在衛生醫療防疫等領域，可以更多的賦權給設區的市。事實上，疫情防控過程中各地都制發了大量的規范性文件，以溫州市為例，從成立疫情防控領導小組至今，共已制定了近百件政府臨時性行政管理措施，為打贏這場防控戰提供了制度供給，而這種制度供給，可以通過賦權地方立法使其更加規范完整。而其真正的好處還不僅限于此，這種進行市域立法賦權的深層意義在于，在市域層面形成了制度試驗場和制度競爭態，從而以最小的成本激發出最充分的制度樣態，從中可以篩選出最優的制度架構。

（四）強化科技支撐，提高地方立法制度供給的“智度”

信息化大數據的時代，發揮數據治理效能是完善市域社會治理功能的重要手段。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，各地充分利用互聯網和信息化手段，大數據、人工智能、云計算等成為各地應對疫情新措施，利用新媒體披露精準、詳細的信息;推出健康碼數字平臺，利用大數據技術梳理感染者的生活軌跡，追蹤人群接觸史，鎖定感染源及密切接觸人群，為疫情防控提供寶貴信息，為疫情防控各項工作提供了精準化和精細化的服務。因而，在推進市域社會治理現代化進程中，地方立法應當強化科技支撐，依托現代科技手段最大限度整合資源、集合要素、集中力量，搭建信息互聯、數據共享、高效運轉、集成共用的智慧化社會治理平臺。

以養犬管理立法為例，由于養犬管理涉及多部門多環節，在缺乏統一的信息系統的情形下，相關信息呈現碎片化，影響養犬管理總體效能的發揮。對此，《溫州市養犬管理條例》規定建立、運行和維護養犬管理服務信息系統，實現系統聯網共用，該制度旨在匯總集成數據，形成信息全景，成為養犬管理服務工作的數據樞紐，從而推進養犬管理智能化、科學化，實現養犬管理“總體底數清、個體情況明、全程可跟蹤、各環能溯源”。這種在立法中強化科技支撐的例子，在《溫州市電梯安全條例》中也得到充分體現，法規創設“載人電梯應當安裝智能化監測裝置”的制度，從法規通過至今短短兩年多時間里，智能化監測裝置從試驗性的安裝幾百臺到全面安裝近兩萬臺，通過與應急處置中心的數據傳輸聯網，顯著提升了電梯安全系數和響應速度，實現了人防到技防、人控到智控的根本性轉變，顯現了地方立法通過強化科技支撐，提高地方立法制度供給“智度”的巨大優勢。

（作者單位：溫州市人大常委會法工委）