民意代表過程視野下民生實事項目人大代表票決制

陳家剛 馬穎

人大代表職責的根本所在即是代表人民。作為一名人大代表，最應該做到的就是代表人民發聲。從民意代表過程的視角來看，人大代表代表人民可以分為三大層面或三大步驟：民意表達、民意整合與民意實現[1]。人大代表的履職行為往往都會體現這三大層面的某一個或某幾個方面。2017年，深圳市福田區人大常委會啟動了民生實事項目人大代表票決制試點工作，其呈現的民意代表過程和代表人民當家作主的功能，值得我們思考。

一、民生實事項目人大代表票決制的特征

1.民意表達渠道多樣。每年9、10月份，福田區人大常委會通過組織全體人大代表深入選區、社區，靈活運用主題接待日、居民議事會、代表直通車、選民見面會、問卷調查、代表信箱、網上征集等方式搜集公眾的意見建議，收集民眾最關心的民生實事。通過豐富的民意表達渠道，可以讓更廣泛的人民群眾充分反映自己的意見建議。通過構建多層次、寬領域、更順暢的表達渠道，民意表達得更廣泛、更簡化、更積極。民意得到反映的范圍越廣，民意得到反映的程度就會越深，這樣才能夠為人大代表代表選民的意志提供一個更為堅實的基礎。如果人大代表不能聽到選民真實的聲音，就很難有效地代表民意。因此，民意表達渠道多樣化具有重要的價值。

2.民意整合精準有效。福田區人大常委會對民生實事選題提出了明確要求，這就為民意整合提供了方向。這些要求是可量化、可操作的。通過這些要求將可以保證民生實事項目征集工作有一定的指引，可以確保項目議題的聚合度。如果不提出任何要求，不受任何限制的表達民意，可能會出現民意表達碎片化、局部性等現象。有一些人可能會提出個體化的訴求，而這些訴求不具有普遍性特征，難以納入公共事務的范疇。福田區人大常委會提出一些原則性指引后，一方面形成一種導向，另一方面又充分尊重民意，實現了一定程度上的民意聚合。然后再對收集的選題建議進行歸納、提煉和整理，使選題建議實現進一步的整合，從而使民意更具全局性、代表性、普遍性。

3.民意實現步步做實。首先是嚴格篩選。通過參與區政府統籌開展的民生實事候選項目征選論證、征求意見等工作，人大代表積極反映民意、為民代言。比如，2019年，福田區人大代表征集了近200個需求建議，經過整理歸納后，最終提交了83個切合實際、可操作的選題建議給區政府。其中有79個被采納（含合并項），采納率超過95%。除去人大收集的選題以外，區政府還從黨政系統、微信網民等多個渠道上收集選題建議，最終一共匯總了275個，并通過多輪篩選和論證討論精挑細選出25個關切高、可實行的民生實事候選項目。其中包含21個人大提出的選題建議，這21個人大選題建議還涵蓋了所有入選候選項目的微信網民提出的選題建議。其次，嚴肅投票表決。在大會全體會議上，人大代表采用無記名投票方式進行書面投票，可以投贊成票和反對票或棄權。在投票過程中人大代表積極謹慎履職，慎重對待自己手中的票。得票數高的民生實事候選項目將成為新一年的正式項目。再次，嚴格監督落實。在督促模式上，福田區人大常委會探索構建了“人大常委會工委+人大街道工委”的聯動監督模式，以鞭策實現監督責任全落實。同時，按照從頭抓起、過程監督、一督到底的工作思路，對民生實事開展全過程監督。在監督內容方面，不僅注重對民生實事項目有效解決民生需求、實現民生功能方面的監督，還加強了對民生實事項目預算執行和績效情況的監督，實現監督內容全覆蓋。最后，嚴厲票評督出實效。每年底由區政府提交20項民生實事完成情況的總體報告，各牽頭承辦部門提交單項民生實事的總結報告。在每年初，全體人大代表通過滿意度票評的方式對上年度20項民生實事項目的完成情況及實施效果進行評價，該票評結果與政府部門的績效考核指標體系相聯系、捆綁。這樣，通過環環相扣的程序設計，讓民生實事步步做實，從而確保了民生實事項目的質量與實效，切實提升了人民對政府工作的滿意度。

二、民生實事項目人大代表票決制的價值

1.代表人民當家作主。通過推行民生實事票決制，福田區實施了一大批人民群眾期盼、認可，黨委政府愿做、能做的民生實事項目。比如，義務教育學位增量供給項目，2018—2020年每年都以獲得贊成票數排名第一的成績，連續三年被票決確定為年度民生實事項目。通過該項目，福田區做到了每年新建和改擴建學校3所以上，同時每年新增義務教育學位4000個以上，有效緩解了福田區學位設立不能滿足需求的問題。這個項目得到社會各方的廣泛好評，人大代表滿意度票評的結果也連續三年排名第一。民生實事項目票決一方面賦予了人民群眾廣泛參與、當家作主的機會，另一方面也讓人大代表與廣大選民的意志更加緊密地聯系在一起，真實有效地代表人民當家作主。

2.創新人大代表代議領域。人大代表代表人民需要通過具體領域的議題來實現。根據《立法法》，區縣人大并沒有被授予立法權，在其職權運行上，主要是通過行使重大事項決定權、監督權和人事任免權來推行。而在實踐中，人大的職權則主要是依托監督權和人事任免權有效進行的。重大事項決定即使在全國人大和省級人大的層面數量都比較少，區縣層面更是少之又少，所以區縣人大在重大事項決定權方面上一直未能體現其真正價值。在召開區縣人大會議的時候，區縣人大代表能夠議事的領域是相對比較少的。如果找到具體議題，豐富人大代表的議事領域，也意味著人大代表做實相應職權有了具體依托。因此，在實施民生實事票決制后，人大會議就可以在一定程度上履行其重大事項決定權，使其具體化，豐富人大代表的代議領域。

3.拓展人大代表履職盡責的制度空間。“民生實事項目人大代表票決制”雛形始于浙江省寧波市寧海縣力洋鎮、大佳河鎮試水的“政府實事項目代表票決制”[2]。該項目收獲實效后，便在鄉鎮一級全面推開。2012年起，浙江省內其他地區也陸陸續續開啟了該項目的探索實施。2017年，浙江省全面推行民生實事項目人大代表票決制工作。浙江省的探索實踐產生了廣泛影響，全國各地也先后開始了民生實事項目人大代表票決制的探索實施。廣東省也于近兩年鼓勵各地探索實施民生實事項目人大代表票決制。正是在這樣的背景下，包括福田區在內的深圳各區人大也開始了各具特色的實踐探索。2017年1月中共中央辦公廳印發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》和2017年11月修訂通過的《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》中，都把重大民生工程明確列在人大討論和決定重大事項的范圍之中。這樣，民生實事項目人大代表票決制就獲得了合法性保障，有利于進一步廣泛推廣。正是地方的實踐探索，賦予了人大代表履職工作的新形式，讓區縣人大做實重大事項決定權有了新的渠道，拓展了人大代表履職的制度空間。所以，制度空間的形成與演進離不開各級各地人大的實踐探索。只有大膽的實踐創新，才能夠進一步拓展人大的制度空間，才能夠進一步提升人大的地位。

三、深入推進民生實事項目人大代表票決制需要注意的三大問題

1.民意表達過程中“沉默的大多數”問題。福田區的民意搜集采取了主題接待日、居民議事會、代表直通車、選民見面會、問卷調查、代表信箱、網上征集等多樣化的方式。這些方式有些是線上的，有些是線下的，極大地方便了選民表達自己的訴求。從理論上來說，這樣做已經可以廣泛吸納民意，讓民意表達具有廣泛的代表性。但是現實中，往往勇于表達自己意志的只是少數人，而大部分人會成為“沉默的大多數”。因此，民意表達環節必須高度關注這一部分群體的民意。而采取何種方式進行動員，讓這一部分人勇于表達敢于表達，就關乎民意表達環節的質量與效能高低。因此，接下來要深入推進民生實事項目人大代表票決制，如何提供一種渠道或機制，實現最廣泛的動員就是關鍵之舉。

2.民意整合過程中各方意志的辯證關系問題。在對民生實事選題征集，民生實事候選項目挑選論證、征求意見等工作中，區委、區政府、人大代表、廣大市民等都會參與進來。這時候就會呈現多重的意志。區委的意見體現了黨組織的意志，區政府的意見體現了區政府的意志，人大代表的意見體現了人大代表的意志，廣大市民的意見體現了人民群眾的意志。在對同一個民生實事項目的看法上，多方意志可能并不總是一致的。這時候應該如何處理？如何找到各方意志的最大公約數？毫無疑問，從理論上來說，無論是黨組織、政府部門，還是人大代表，都應該代表人民的意志。但是對于一個民生項目的拍板決策還要考慮整體規劃、科學性、可行性等問題，所以，在有些項目的選擇上，可能會出現不同的意志。從原則上來說，人民的意志才是最根本的標準，無論是黨委政府，還是人大代表，都應該從價值取向上以人民的根本利益為依歸。但是在具體項目的統籌安排方面，黨委政府還可以根據實際情況作出策略性的選擇。只不過在決策過程中，應該讓人大代表和廣大市民充分參與協商。

3.民意實現過程中的評價主體問題。在每年初，福田區人大代表舉行大會，對上年度的20項民生實事項目進行滿意度票評，最終其結果將與政府部門績效考核相聯系。在這一過程中，人大代表成了民生實事項目績效的評價主體。全體人大代表代表人民行使對政府部門辦理民生實事項目的監督權和評價權，這對于督促民意實現落地來說具有重要意義。但是，從另一個方面來說，人大代表作為評價主體也是不夠的，因為增加了一個中間環節。毫無疑問，只有人民群眾自己才更知道自己的意志有沒有實現。習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話中指出，“生活過得好不好，人民群眾最有發言權”[3]。人民的滿意與否才應該是民意是否實現的最終評判標準。如果條件允許，可以探索讓人民群眾自己來評價民生實事項目的績效。隨著信息技術的發展，開發一個小程序，或者通過網絡問卷平臺，都可以實現這一簡單的功能。當然，也可以探索人大代表的票評和人民群眾的網評相結合的評價機制。

注釋：

[1]陳家剛：《人大代表議案制度的有效性問題研究——以區縣人大為例》，載《理論與改革》2006年第1期，第11-15頁。

[2]于浩：《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推動“民生實事項目人大代表票決制”工作紀實》，載《中國人大》2018年第20期，第19-21頁。

[3]《習近平在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話》，人民網，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/1014/c64094-31892124.html.

（作者分別系中共廣東省委黨校〔廣東行政學院〕行政學教研部主任、教授，青年嶺南學者，公共政策統計與分析研究中心〔廣東省決策咨詢研究基地〕主任;中共廣東省委黨校〔廣東行政學院〕2020級中外政治制度專業碩士研究生。本文系2020年國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領導的制度空間、實現機制與完善路徑研究”〔20AZZ004〕的階段性成果之一）