對蘭州市各級人大及其常委會自身建設的調研

基層人大作為地方國家權力機關，是國家治理體系的重要組成部分，是人民群眾參與管理國家和社會事務、行使當家作主權力的制度平臺和有效載體。加強地方人大自身建設，是人大及其常委會履行好憲法和法律賦予的職責的重要前提和堅實基礎。基于此，蘭州市人大常委會研究室、蘭州大學馬克思主義學院組成聯合調研組，對蘭州市加強地方人大及其常委會建設進行了專題調研。

蘭州市現有3縣5區、60個鄉鎮和54個街道。現實有全國、省、市、縣、鄉五級人大代表5178名，其中全國人大代表5名，省人大代表69名，市人大代表340名，區縣人大代表1469名，鄉鎮人大代表3295名。目前，蘭州市人大設立了法制、財政經濟、社會建設3個專門委員會;市人大常委會設有辦公室、法工委、內司工委、財經工委、農工委、教工委、城建工委、民僑工委、代工委、研究室、信訪室11個工作部門。各區縣人大及其常委會按照機構改革有關要求，立足工作需求，有側重地設立了法制、財政經濟、社會建設、教科文衛等專門委員會和工作部門。全市60個鄉鎮均設立了鄉鎮人大主席團和人大辦公室，54個街道人大工委辦公室按照機構改革將其工作職能劃歸調整到街道綜合辦公室。

調研中我們發現，蘭州市各級人大及其常委會，在自身建設方面亮點突出，成效明顯。

（一）強化黨的政治領導。蘭州市各級黨委把人大工作置于黨委工作的全局來考慮謀劃，作為黨委工作的重要內容來部署推動，定期聽取人大專題工作匯報，及時研究解決人大工作中的重大問題，及時對人大請示、報告事項予以答復，認真研究解決人大工作中存在的困難和問題。各級人大及其常委會自覺接受同級黨委領導，把人大工作放到全市工作大局和同級黨委中心任務中去思考、去謀劃、去推進，把黨委的決策部署轉化為人大工作思路、務實舉措和具體行動，使人大工作與中心工作同頻共振。蘭州市委召開全市人大工作會議，制定出臺了《中共蘭州市委關于加強新時代人大工作的實施意見》，對人大工作提出新的要求;召開全市縣鄉人大工作和建設推進會，加強和改進縣鄉人大工作和建設;建立健全黨委聯系人大工作、定期研究人大工作、人大負責同志列席黨委有關會議等工作機制。

（二）堅持以人民為中心。蘭州市各級人大及其常委會優先把涉及群眾切身利益的重大民生事項納入工作議題，推動解決群眾最關心最直接最現實的利益問題。一是聚焦群眾關切抓立法工作。圍繞民生關切保障性立法，先后制定出臺了大氣污染防治、中小學生人身傷害事故預防與處理、物業管理、養犬管理等與人民群眾生產生活密切相關的地方性法規，通過法治保障人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。立法項目征集、編制立法規劃計劃、法規論證審議都向公眾征求意見，最大限度凝聚各方面共識，使立法的民意基礎更加堅實。如，《蘭州市出租車條例》制定過程中征求到的意見建議超過了3000條。二是突出民生福祉抓監督工作。堅持民生導向，把人民群眾普遍關注、期盼解決的突出問題優先列為重點監督議題。如，蘭州市人大常委會連續兩年深入開展“誰不把群眾的事當事，我們就拿誰來說事”專項監督活動，推動人民群眾高度關注的停車場建設、季節性農產品進城銷售等熱點難點問題得到解決。三是注重聯系群眾抓代表工作。堅持人民主體地位，充分發揮代表作用，保持同人民群眾的密切聯系。如，市人大常委會制定《蘭州市人大常委會關于市人大代表聯系社區（村）的意見》，開展“為人民辦好事就一定要辦好”代表大走訪活動，加強常委會組成人員與代表、代表與人民群眾的密切聯系，切實保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，促使黨的主張轉化為人民群眾的行動自覺。各級人大以“人大代表之家”“人大代表工作站”規范化運行為重點，以代表小組活動為抓手，推動代表與人民群眾開展經常性聯系和走訪，及時將人民群眾所思所盼反映上來。同時，組織開展“疫情防控人大代表在行動”“脫貧攻堅人大代表在行動”等活動，解決了一大批事關群眾切身利益的困難和問題。

（三）著力夯實法治基礎。蘭州市各級人大及其常委會加強和改進備案審查工作，充分發揮備案審查信息平臺作用，依法審查報送備案的規范性文件，加大監督糾正力度，切實維護法制統一。推動地方立法“精細化”。堅持不抵觸、有特色、可操作，注重“小切口”立法、精細化立法，以服務經濟社會發展、保障和改善民生、有效解決突出問題為導向，加強大氣污染防治、生態環境保護、城市規劃建設等重點領域立法。充分發揮人大在立法工作中的主導作用，科學選擇和安排立法項目，提前介入法規起草工作，深入開展立法咨詢和立法論證，對專業性較強的立法調研、法規起草、立法后評估等工作委托專設的立法咨詢研究基地實施，有效防止立法中的利益偏向。如，圍繞大氣污染防治，制定了10余部與大氣污染防治工作有關的地方性法規，兩次修訂《蘭州市大氣污染防治條例》，通過立法助推蘭州市穩定退出全國十大重污染城市行列。推動法律監督“實效化”。充分發揮執法檢查的“法律巡視”監督利劍作用，相繼對預算法、傳染病防治法、野生動物保護法、土壤污染防治法、道路交通安全法、消防法等30余部法律法規的貫徹實施情況進行了執法檢查，深入查找法律實施中帶有普遍性的突出問題，找準影響法律實施的癥結關鍵和深層次原因，并有效解決。

（四）創新工作方式。一是創新立法工作機制。著眼高質量立法，制定了《蘭州市地方立法條例》，健全完善法規起草機制、審議機制、公眾參與機制，實行立法項目開題報告會、法規草案公開征求意見等制度，確保法規務實管用。如，對于專業性較強的法規草案，委托高等院校、科研院所等第三方起草，有效確保立法科學性、公正性。加強立法隊伍建設，提升立法工作水平，在蘭州大學、西北師范大學、蘭州財經大學設立了3個立法研究基地，聘請了35名立法咨詢專家，設立了13個立法聯系點。二是創新監督工作機制。按照《中共蘭州市委關于加強和改進人大監督工作的意見》，健全完善了監督工作流程，細化實化了監督法賦予人大的七種監督形式。建立了人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展、政府向人大報告國有資產管理等制度。把專題詢問作為創新監督方式、增強監督實效的重要手段，每年圍繞群眾反映的熱點難點問題確定1-2項工作開展專題詢問。近年來，蘭州市人大常委會圍繞水污染防治、穩增長、養老服務、學前教育等開展專題詢問;榆中縣人大常委會針對縣住建局工作落實不到位的問題開展了質詢;紅古區人大常委會將計劃、預算審查工作由“二審制”改為“三審制”。三是創新代表工作機制。深化“兩聯系”制度，規范“人大代表之家（站）”運行，實現了專業代表小組活動全覆蓋。建立健全代表建議統一交辦、重點督辦和答復反饋等工作機制，對主任會議確定的重點建議進行現場督辦。制定了代表履職管理辦法，建立了代表履職檔案，實行了代表履職報告制度，健全代表履職評價和經費保障機制。蘭州市人大常委會共建立市級代表履職檔案362份，考核代表690人次，代表履職優秀率每年都達到90%以上;各選舉單位共組織開展述職活動1200余次，3500余名代表向選民進行了現場述職。

從調研的情況看，蘭州市在加強人大及其常委會建設方面作出了積極努力，取得了一定成效，但與新時代對人大工作的新要求相比較，還存在一些短板問題和薄弱環節。

一是人大意識有待進一步增強。各級各部門不同程度對人大工作的重要性認識有偏差，尤其是個別鄉鎮政府不向人大主席團提交重大事項，人大工作存在被邊緣化的現象。部分從事人大工作的領導干部受“二線”思想影響，對新時代人大“兩個機關”定位認識還不到位，從全局審視和謀劃人大工作的站位還不夠高，用新思想新理念推進人大工作的舉措還不夠有力，開拓的意識不強，創新的動力不足。

二是立法精細化水平還不夠高。人大主導立法的作用發揮還不夠完全，立法質量還不夠高，部分地方性法規針對性、可操作性還不強，在突出地方特色、力求務實管用方面還有差距，立法的引領和推動作用發揮不夠充分，立法隊伍建設還需進一步加強。地方法規出臺時間過于綿長，有時原來意圖規范的事項待出臺時有些樣態已發生變化，法規制定的時效性需要加強。

三是監督工作實效還不夠強。目前，開展監督工作運用的大多還是視察調研、執法檢查、聽取報告等方式，但執法檢查中對照法律條款查找問題督促整改還不夠嚴格，視察調研查找問題提出建議還不夠精準，聽取報告后對審議意見跟蹤督辦落實還不夠有力，特別是通過質詢等剛性手段推動“一府一委兩院”解決實際問題還不夠經常，監督工作實效還需進一步增強。

四是代表名額和結構與實際不相適應。目前，蘭州市各級人大代表結構名額是省人大常委會10年前根據人口數核定的，但是隨著產業結構調整、人口遷移已發生很大變化，新群體、新行業不斷涌現，代表結構的組成、名額的分配與現實情況不相適應，一定程度上影響了人大代表作用的發揮。

五是代表主體作用發揮還不夠充分。激勵代表履行職責、發揮作用的硬性機制還沒有完全建立起來。“人大代表之家”和“人大代表工作站”在代表培訓、開展活動、聯系群眾等方面的平臺作用發揮還不夠。各級人大代表在了解民情、反映民意、集中民智方面發揮作用還不夠突出。代表工作的方式方法還需要不斷探索創新，服務保障水平還需要持續提升。

六是機構建設還不夠完善。因機構改革和機構編制等因素，各級人大及其常委會工作機構仍不健全，一些必要的工作部門還未做到應設必設，比如永登、榆中等縣的人大常委會沒有設立農業與農村工作委員會。一些新設內部機構存在“有機構、無編制”，以及離崗待退人員占編、工作力量不足等共性問題，導致區縣人大“一人一委（室）”“一工委（室）兼多工委（室）職責”的現象普遍存在。

七是干部隊伍力量有待充實。各級人大及其常委會干部隊伍普遍存在年齡偏大、活力不足、創新不夠等問題，缺乏懂經濟、懂法律的專業人才和從事文字綜合方面的人才，縣鄉人大干部的選任交流渠道不暢，存在人大干部交流難、提任難、轉任難等問題。特別是鄉鎮、街道大部分人大主要負責人在主抓人大工作的同時，還分管部分黨委口的工作，導致工作精力分散、專職人員不專、兼職人員緊缺、工作力量薄弱的問題長期存在。

八是上下聯動還不夠經常。上下級人大之間沒有形成統一規范、完善嚴密的聯系制度，通常是通過會議、培訓、座談等常規形式交流工作，經常性的工作聯系聯動不多，特別是在開展執法檢查、專題詢問、視察調研、代表建議督辦以及解決鄉鎮、街道人大工作中的實際困難問題上協同發力不夠。

九是特色亮點工作宣傳報道總結推廣還不夠深入。全市各級人大系統與宣傳系統、媒介媒體之間的聯系還不夠經常化，對自身特色亮點工作總結提煉不夠、宣傳報道不夠。對人大制度理論研究和實踐探索創新不夠，形成的一些做法沒有很好的鞏固和拓展，能復制、可推廣的有益經驗少。

為積極貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，有效破解全市各級人大工作和建設中的難題，進一步推進新時代人大工作完善發展，結合工作實際，調研組提出以下意見建議。

1.大力推進民主法治建設。在十四五規劃和2035年遠景目標實現期間，要不斷提高法治蘭州的建設速度和建設水平，探索建立與時俱進、管用有效的地方法規體系，不斷提升在城市發展和管理中運用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平。

2.不斷提高立法精細化水平。健全完善人大主導立法的工作機制，堅持“小切口”立法、精細化立法，不斷由總結經驗式立法向引領推動式立法轉變。認真謀劃編制好十四五立法規劃，加快制定完善與國家、省上法律體系和治理體系相配套、具有鮮明蘭州特色的地方性法規。加強對立法工作的組織協調，提前參與法規起草工作，積極推動、督促、指導政府及其部門履行好立法工作各環節的相關職責。進一步建立健全人大代表參與立法工作機制，完善立法咨詢專家論證制度，充分發揮立法研究基地、立法咨詢專家和立法聯系點的作用，為十四五期間蘭州市經濟社會發展提供良好法治保障。

3.切實增強監督工作實效。不斷深化對監督工作的認識，堅持監督的定位和原則，聚焦監督的指向和重點，創新監督的形式和方法，緊緊圍繞黨委想做、政府能做、群眾盼做的重點工作依法開展監督。聚焦十四五目標任務和省、市委決策部署，通過開展綜合性監督、鏈條式監督、跟蹤式監督、聯動式監督，督促“一府一委兩院”改進工作，推動黨中央重大決策和各級黨委部署貫徹落實，憲法和法律法規有效實施。強化專題詢問力度，推進專題詢問常態化、詢問過程公開化。利用專業力量輔助監督，每年確定1至2項重要議題與區縣、鄉鎮人大聯動開展監督。

4.著力提升代表服務保障水平。根據人口變化實際、產業結構狀況及改革發展趨勢，不斷優化代表名額和結構比例，清晰認定劃分人大代表界別，使人大代表更具代表性和廣泛性。深入貫徹落實全省加強和改進人大代表工作交流會精神，研究制定市人大常委會關于加強和改進人大代表工作的具體措施，持續推進代表工作制度創新、監督實踐創新、活動方式創新，促進代表橋梁紐帶作用、匯聚民智作用、建言獻策作用、督促推動作用得到有效發揮。持續深化“兩聯系”制度，拓展專業代表小組活動，豐富代表履職方式，提高代表視察調研、議案提出、群眾工作等方面的活動質效。嚴格代表履職管理，健全完善履職考核、不合格代表退出等機制，建立代表履職網絡平臺，支持代表依法執行職務。積極探索代表依法履職的方式方法，借鑒運用先進地區有益經驗。

5.注重規范人大機構建設。認真貫徹落實省、市委人大工作會議精神，從人大工作實際出發， 著眼于優化結構、提高素質、增強活力，不斷加強組織機構建設，使機構設置、工作職責、人員編制相一致。上下協同加大與組織、編制部門的溝通銜接，積極爭取設立必要的機構，增加人員編制，切實解決基層人大無機構、缺編制、人員少、干部流動不暢等突出問題。

6.持續加強干部隊伍建設。不斷優化常委會組成人員和人大干部年齡、專業等結構，選配具有法律、財經、環保、社會管理等實踐經驗的專業性干部和優秀年輕干部從事人大工作，建議年齡達45周歲以上的干部一般不再交流到人大工作，增強人大工作的專業力量和活力。通過調劑事業編、調配“三支一扶”“進村進社”“公益性崗位”人員等靈活方式，充實基層人大工作力量。重視人大年輕干部的選拔培養，進一步暢通人大干部進出渠道，切實解決人大干部只進不出的問題。

7.積極推進“智慧人大”建設。順應“互聯網+”發展趨勢，進一步發揮互聯網和信息網絡技術在人大及其常委會行使職權、服務代表、宣傳工作等方面的作用，積極創新載體，在構建辦公自動化系統、無紙化會議系統、電子表決系統、人大網站和微信公眾號等信息化平臺建設上持續用力，全力推進“智慧人大”建設。進一步整合信息平臺資源，優化資源布局，著力打造集備案審查、預算聯網、代表履職服務等為一體的綜合性信息平臺，以更富成效的信息化建設助推人大工作創新發展。

8.加強上下級人大的溝通聯動。建立上下級人大對口聯系、協調聯動工作機制，密切上下級人大之間的工作聯系。不斷加強對基層人大工作的指導，聯動開展執法檢查、專題詢問、視察調研、代表建議督辦等活動，協調解決基層人大工作中的困難和問題。