地方“一府一委兩院”負責人員可否作為本級人大主席團成員

王曉 滕修福

隨著地方各級人民代表大會陸續的召開，關于地方各級“一府一委兩院”負責人員是否可以作為本級人大主席團成員，尤其是監察委員會主任（簡稱“監委”）是否可以作為本級人大主席團成員成為議論的話題。地方法院院長、檢察院檢察長不作為主席團成員，已基本形成共識。有人認為，比照法院院長、檢察院檢察長，監委主任不宜擔任本級人大主席團成員;有人則認為，監委主任也是同級黨委成員（紀委書記），作為本級人大主席團成員未嘗不可。

筆者認為，在“一府一委兩院”新格局下，各級監委主任與“一府兩院”負責人員均不宜進入本級人民代表大會主席團。

在“一府一委兩院”新格局下的地方各級人大例會做法不一。以2019年為例，省（自治區、直轄市）一級層面，多數紀委書記兼監委主任，不是省一級人大主席團成員，諸如上海市、北京市、天津市、重慶市、安徽省等;但也有少數省紀委書記兼監委主任進入到了本級人大主席團，如福建省。在省級以下層面，市、縣紀委書記兼監委主任進入本級人大主席團的就更多一些。筆者發現，紀委書記兼監委主任進入大會主席團的地方人大，政府首長（也是同級黨委副書記）也進入到了大會主席團。筆者在想，這些地方推選政府首長、監委主任為人大主席團成員，可能是基于政府首長、監委主任也是同級黨委成員。因為同級黨委成員一般都會被推選為本級人大主席團成員。筆者認為，“一府一委兩院”負責人員即便是同級黨委成員，也不宜進入本級人大主席團。

首先，基于人大制度設計，“一府一委兩院”組成人員不宜進入主席團。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，將“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”作為“堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”的首要民主政治制度寫入其中，并強調要“支持和保證人大及其常委會依法行使職權，健全人大對‘一府一委兩院的監督制度”。因此，從“一府一委兩院”接受人大監督的角度，即便“一府一委兩院”組成人員是同級黨委成員，也不宜進入本級人大主席團。因為，大會主席團在人代會期間不僅是本級人大會議的主持者，也是本級人大行使職權的核心決策層。

其次，在國家層面，國務院領導人員從每屆的第二次會議開始不再進入大會主席團。以十三屆全國人大為例，中共中央政治局常委、國務院總理李克強和副總理韓正，中共中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭、胡春華、劉鶴，國務委員魏鳳和、王勇、王毅、肖捷、趙克志等，都是2018年十三屆全國人大一次會議主席團成員，到2019年十三屆全國人大二次會議，以上國務院領導人員就不再是大會主席團成員。從中央組織層面上來看，以上國務院組成人員都是中央委員。

再次，關于地方政府組成人員能否被選為人大主席團成員，全國人大常委會法工委有權威解答。1988年7月1日，全國人大常委會法工委對云南省人大常委會的請示，予以了答復：“所提問題，法律沒有規定，可由省人大決定。按照全國人大的慣例，每屆第一次會議，政府組成人員可參加主席團，以后的會議即不參加，這個做法可供參考。”從地方組織層面來看，政府首長為同級黨委副書記，政府常務副職也是同級黨委成員，還有個別政府副職也是同級黨委成員。

第四，一些地方性法規明確了“一府兩院”領導人員不得擔任主席團成員。如《重慶市人民代表大會議事規則》第十七條就明確規定：“市人民政府組成人員，市高級人民法院、市人民檢察院負責人不擔任主席團成員的職務，但是每屆市人民代表大會第一次會議除外。”這里的市政府組成人員，應該包括市長、副市長、政府秘書長和市政府工作部門負責人。

第五，中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見特別明確鄉鎮政府領導不要進入鄉鎮人大主席團。2015年，中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》明確，“鄉鎮人大主席團成員不擔任鄉鎮政府的職務”，即鄉（鎮）長、副鄉（鎮）長均不能作為主席團成員。

綜上所述，國務院和地方各級政府組成人員都不宜進入同級人大主席團（換屆后第一次會議除外），且地方各級政府首長也是同級黨委副書記。因此，在“一府一委兩院”新格局下，包括紀委書記兼監委主任在內的“一府一委兩院”負責人員，理應也不宜進入同級人大主席團。

（作者單位：安徽省蕪湖三山經濟開發區人大工委）