關于行使討論決定重大事項職權的河源實踐探索與思考

常正亮

討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大常委會的重要職權，是人大常委會的立法權、監督權、決定權、任免權四大職權之一。近年來，廣東省河源市人大常委會依法依規行使討論決定重大事項職權，為推動河源經濟社會發展和民主法治建設作出了積極貢獻。本文結合河源市第六屆（2012—2016年）、第七屆（2017年至今）人大常委會的履職實踐，總結歸納履職經驗和心得體會，就履職中遇到的主要問題與解決對策進行簡要分析，并提出自己的拙略之見，旨在為行使好這項職權提供有益參考。

一、實踐及成效

（一）履職概況。地方組織法第四十四條第四款規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”的職權。廣東省于2000年10月1日起實施的《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》，對全省各級人大常委會行使討論決定重大事項職權作出了具體規定。河源市也于2001年3月23日三屆人大常委會第十四次會議通過了《河源市人大常委會關于貫徹實施〈廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定〉的意見》，對市人大常委會行使討論決定重大事項職權提出了原則要求。黨的十八屆三中全會提出要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”，河源市人大常委會圍繞如何依法行使重大事項決定權進行了積極探索，市六屆人大常委會履職期間，依法作出決議決定45項（具體見表1）。這一時期行使決定權主要圍繞決算預算調整計劃調整、召開人代會和常委會組成人員請辭等法定事項，也有一些事關河源市發展大局的事項，如決定批準河源市與韓國安城市、意大利費拉拉市、美國塔斯廷市締結為友好城市以及開展“七五”法治宣傳教育的決議等。

2017年1月，中央下發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），對落實黨的十八屆三中全會決定的改革部署作出制度設計，是行使討論決定重大事項職權的重要指導性文件。黨的十九大報告也提出要“支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權”。據統計，市七屆人大常委會履職以來（2017年至2019年）依法作出決議決定48項（具體見表2）。這一時期行使決定權重點也是圍繞法定事項，但已經主動圍繞工作大局，抓住一些事關全局性、長遠性的重大事項作出決議決定，內容開始“豐富”，涉及經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等各個方面。如2017年批準市花市樹、2018年批準贛深高鐵河源東站相關方案、2019年批準水環境綜合整治議案辦理結案等，并在2019年監督市檢察院相關工作的同時出臺《關于支持和促進檢察機關公益訴訟工作的決定》。事實上，這期間一些決定權的行使并沒有作出相應決議決定，而是討論后提出了審議意見，如2018年審議《河源市公園城市專項規劃》調整議案，2019年審議國道G205線河源市熱水至埔前段改線工程相關方案及調整方案等。

（二）建章立制。隨著經濟社會發展，市人大常委會在行使職權的過程中也碰到了一些不容忽視的問題，如如何界定重大事項的范疇、如何科學規范地行使職權等等。同時，為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《實施意見》要求，依據《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》（2017年11月28日召開的省十二屆人大常委會第三十七次會議修訂通過），市人大常委會經過8個多月的研究論證，在2017年12月25日召開的市七屆人大常委會第十二次會議上通過了《河源市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》（以下簡稱為《規定》）。

《規定》明確界定了市人大常委會行使討論決定重大事項職權的范疇，通過梳理現行法律法規的規定和參照全國絕大多數地級市已制定的規范文本，以及根據河源市的實際情況羅列出明晰的“權力清單”，采取列舉為主、概括為輔的方法，對有法律法規明確規定及各方面認識比較一致、能夠列舉的事項盡可能加以列舉，以提高可操作性;對難盡事項則通過概括性的條款加以規定。界定重大事項的范圍，一是根據有關法律法規的規定;二是把涉及本市全局性、根本性、長遠性的重大問題確定為重大事項;三是把與廣大人民群眾切身利益密切相關，人民群眾普遍關心和強烈要求解決的問題納入重大事項范圍。同時，《規定》中將重大事項按性質劃分為“議而必決”“議而可決”“依法備案”三個層次。一是須由市人大常委會審議并作出決議決定的事項，即“議而必決”類。這類主要是法律法規有明確規定和實踐操作中已經由市人大常委會決定的重大事項。二是應當向市人大常委會報告，市人大常委會可以提出意見、建議，必要時也可以作出決議、決定的事項，即“議而可決”類。這類主要根據監督法第十四條和《河源市人民代表大會常務委員會議事規則》第二十七條的規定，是否作出決議決定視具體情況而定。三是應當向市人大常委會報告備案的事項，即“依法備案”類。這類內容都是本行政區域的重大事項，但根據有關法律法規規定最終審批權不在市人大常委會而在省政府或者國務院，作出報告備案的規定，既保證人大常委會依法有效行使決定權，同時又執行了行政審批相關法律法規的規定。

（三）完善機制。《規定》以“依法、規范、執行”為標準，從權力清單的界定到實施程序的科學規范都作了明確規定，具體對提請程序、內容和市人大常委會的審議程序、方法以及對市人大常委會作出決議決定或審議意見后有關國家機關的貫徹實施和市人大常委會跟蹤監督、公開機制、責任追究作出規定，這既是人大常委會行使職權的需要，也是經濟社會發展的現實需要，體現了黨委決策、人大決定、政府執行的程序，旨在更好地把市委的重大決策部署通過法定程序轉變為全市人民的共同意志。2018年4月18日召開的市七屆人大常委會第十六次會議還通過了《河源市人民代表大會常務委員會決議決定和審議意見督辦辦法》，為增強決定權的行使實效進一步提供了制度保障。同時，為落實《實施意見》要求，市政府于2019年1月配套出臺了《河源市人民政府重大決策出臺前向市人民代表大會常務委員會報告規定（試行）》，提出市政府辦公室要加強與市人大常委會辦公室的溝通協調，制訂擬報告重大決策事項年度清單。

二、體會和思考

總結思考多年的履職探索與實踐，筆者認為要行使好這項職權，必須厘清幾個基本關系，統一幾個基本認識。

（一）討論決定重大事項和決定權的內涵。“討論決定重大事項”職權是憲法第一百零四條、地方組織法第四十四條明確規定的，包含討論權和決定權，側重于工作;“決定權”是對人大職權的籠統稱呼，側重于職權，一般來說兩者是通用的。黨的十九大報告進一步明晰了人大“四權”即人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權。決定權的內涵包括：一是決定權來源于憲法和法律的規定;二是行使決定權的主體是人大及其常委會，而不是其他國家機關，也不是政黨和社會團體;三是行使決定權的必要條件是嚴格依照法定程序;四是決定的是本行政區域內的重大事項。同時，人大決定權與政府行政決策權是不同的，人大是權力機關，政府是執行機關，人大的決定是創制性的，政府的決策是執行性的。也就是說，人大僅就重大問題作出決定，對日常工作和執行問題，人大不作決定;即使對于同一事項，人大決定原則、方向、目標，政府決定實施的具體方案。

（二）決定權與人大其他職權的關系。決定權有一定的獨立性，又與立法權、任免權和監督權之間相互聯系、相互作用，不可單獨割裂開來。監督權是保證人大及其常委會各項決定決議得到貫徹執行的手段，離開決定權，監督權就失去了依據和目標;立法權和任免權，本質上也是一種決定權。《實施意見》及《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》第十六條規定，“人大常委會對提請討論、決定的重大事項，根據法律、法規和實際情況，可以依法作出決定決議或者在地方性法規中作出規定”。所以說，為了推進一項工作，人大可以綜合行使不同職權，形成工作合力，不必刻意區分職權形式。例如，2020年初新冠肺炎疫情發生以來，全國人大常委會作出《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》、廣東省人大常委會作出《關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》等，就是法規性質的決定，是立法權和決定權的綜合運用，這類決定在立法條件成熟時可上升為法律法規。另據了解，截至2019年12月，廣東省人大常委會作出的法規性決定共計16件。2020年以來，廣州、深圳、珠海市人大常委會分別就疫情防控工作作出的決定，也屬于法規性決定。河源市人大常委會結合本地實際，編發《關于貫徹實施〈廣東省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的決定〉的通知》《關于貫徹實施〈全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定〉和〈廣東省野生動物保護管理條例〉的通知》等，雖為原則性、號召性的通知，但也可以理解為是行使決定權的有益嘗試和補充。

（三）決定權可否是“否決權”探究。人大工作中經常有一種討論，決定權可以是“否決權”，即人大常委會可以否決提案機關或提案人提出的有關重大事項的議案，甚至有人認為行使“否決權”更能體現人大是權力機關的權威。筆者認為這是一種偽話題、偽命題，雖表決時有“贊成”“反對”“棄權”選項，理論上可以是“否決權”，但從制度設計、體制機制以及人大履職行權的要求上完全可以也應當杜絕“不通過”或“被否決”的情況出現。首先，人大是黨領導下的政治機關，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是保證人大依法行使職權的根本。重大事項議題的提出和討論、決定，無論“一府兩院”還是人大，必定都要在充分論證的基礎上向同級黨委請示報告的，黨委的審議確保了議題的正當性。其次，人大工作機構須對重大事項議題進行審查，提出審查報告，且當前人大與黨委、“一府兩院”的溝通協調機制已經相對健全，如果該事項不成熟或存在不合法情況等，人大工作機構有權要求提案機關或提案人補充完善。再次，主任會議有權決定相關重大事項議題是否提請常委會會議審議，也就是說，人大工作機構在審查后，向主任會議提出該事項不成熟或存在不合法的情況等，主任會議審議認為屬實，有權決定該事項不提請常委會會議審議。最后，主任會議有權提請決定相關重大事項議題是否交付表決。如在常委會會議審議有關重大事項議題時，存在較大意見分歧，主任會議可以提請決定本次常委會會議不交付表決，只討論不決定。綜上所述，筆者認為，決定權不應成“否決權”，在當前的制度設計和體制機制下，在黨對人大的更高要求和人民群眾對人大的更高期望下，理應杜絕也必須杜絕“不通過”或“被否決”情況的發生。假使確有發生，應該歸結于工作不扎實：一是人大工作機構審查不充分;二是溝通協調機制不順暢;三是主任會議對會議程序把握不到位;四是向黨委請示報告不及時。

三、問題及建議

近年來，河源市人大常委會依法依規行使討論決定重大事項職權，并圍繞如何依法行使重大事項決定權進行了一系列有益探索和積極實踐，取得了初步成效。但在實踐中還是存在一些問題，一是時效不夠及時。政府工作往往時效要求緊，但人大常委會會議一般兩個月召開一次，且在提請常委會會議審議之前，要經過一系列的論證和審查，工作節奏“被動”，特別是對一些熱點、焦點議題討論決定的時效性“滯后”。二是主動性不夠。當前人大常委會行使決定權，往往局限于法律有明文、上級有要求、黨委有建議、同級有提請，工作較為被動，主動性決議決定偏少，且多為程序性、表態性，鮮為決策性、規范性。三是合法性審查不夠全面。鑒于當前人大常委會工作機構的人力物力及水平能力等限制，對某一具體事項的合法性論證往往依托提案人提供，如提案人在論證不充分的情況下，把一些比較尖銳的焦點問題“臨時動議”推到人大來解決，造成人大工作相對被動，在人大工作力量不夠的情況下，且缺乏嚴謹的科學論證，往往擱置審議，客觀形成“選擇性”行使重大事項決定權。如前些年的PPP項目，銀行等機構竟要求同級人大常委會出臺決議決定作擔保，政府論證、人大審議均倉促，其合法性難以保障。四是責任追究不夠到位。對決定權的問效機制以及違反決定權的責任追究和處罰方式不明確或不使用、不啟動，應對措施準備不足，“虎頭蛇尾”“頭重腳輕”，決定權行使的剛性、嚴肅性和權威性大打折扣。

筆者認為，人大常委會行使決定權關系到地方國家權力機關在人民群眾中的影響力，也關系到黨委、政府決策的科學化民主化法治化。行使好決定權是人大工作的重大課題和任務，有必要在今后的履職過程中以法治思維和法治方式不斷予以推進。為此建議：

（一）提升實效性。一是提高思想認識。人大常委會要把依法高效行使決定權作為深入學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想特別是總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的重要內容和具體行動，著力提升重大事項決策科學化、民主化、法治化水平。二是人大主動作為。人大常委會每年要主動選擇若干事關本地發展大局、人民群眾切身利益的重大事項納入議事日程、列入年度工作計劃，深入開展調研，認真組織審議，作出決議決定交由政府組織實施或者形成審議意見交由政府研究處理，并持續跟蹤督辦抓落實。三是多措并舉求實效。人大常委會在討論決定重大事項的過程中要杜絕“走過場”，力戒形式主義。對每個議題，都要深入調研論證，全面了解情況，廣泛征求意見，在審議中直面存在的問題，深入分析原因，提出具體建議，推動問題解決。同時，重大事項決議決定的執行情況，可作為監督議題進行跟蹤監督，也可運用提出詢問、質詢，組織特定問題調查等法定監督手段，還可以以辦理代表重點建議、向黨委提出建議、開展重點課題調研、直接調整預算經費等為抓手，并加大決定權行使向社會公開力度，保證決議決定貫徹實施。

（二）突出含金量。一是審慎確定議題。重大事項的范圍極為寬廣且是一個動態概念，并與黨委決策權、政府行政決策權存在交叉重疊，人大常委會不應該“大包大攬”，也不可能全部窮盡。因此，每年選擇哪一些重大事項納入討論決定范圍，考驗著人大常委會的履職智慧，也體現了人大常委會履職的前瞻性和敏銳性。要遵循重大原則、效率原則和及時原則，堅持突出重點、量力而行，把握“少而精”，緊扣黨委中心工作和本地改革發展、民生等領域重大事項，通過決定權的行使旨在把黨委決策部署通過法定程序轉化為全體人民的共同意志，促使正確的決策藍圖轉化為發展和改革的成果。二是發揮實質性決定作用。重大事項是事關全局性、長遠性、根本性的問題。人大常委會要抓重點、議大事，聚焦事關全局、事關根本、事關長遠的重大問題，以及人民群眾十分關心和迫切要求解決的問題，重點把黨委認可、政府關心、群眾關切、人大可為的列為重大事項，提升討論決定重大事項工作的實效性和含金量，發揮實質性“決定”作用。要從是否影響全局進行判斷，比如國土空間規劃等就屬于具有全局影響的事項;要從是否影響長遠判斷，比如資源與環境保護、文物保護等重大事項事關本地的可持續發展;還要從是否屬于群眾高度關注進行判斷，如調整水費、停車費等。三是關注社會民生。人大常委會圍繞民生福祉行使決定權，就能夠引起社會共鳴，獲得人民支持。特別是事關社會民生的一些重大事項往往都有很強的時效性，人大常委會要主動抓住一個時期公眾最關心的問題及時進行討論決定，錯過時機，時效性就大打折扣。在決議決定中可以就社會民生事項的目標任務、完成時間節點建立剛性指標并加強督促落實，確保工作實實在在得到黨委肯定、政府落實、群眾滿意。

（三）審查合法性。一是做好法定項目的審查。當前各地人大行使決定權，基本都是綜合了地方組織法、監督法、立法法、預算法、環保法等的規定，包含了監督權的內容，如財政決算、計劃預算調整、審計工作情況、審計查出突出問題整改落實、年度環境狀況和環境保護目標完成情況等，政府每年都向人大常委會報告，也是相關法律有明確規定的，這類法定項目雖年年都開展，但“法定職責必須為”，人大必須加強審查、發揮作用。二是做好提請項目的審查。對提案人提請的重大事項合法性的審查有賴于人大工作機構和工作人員的水平和能力，也是檢驗人大工作實效的標尺。《規定》在制度設計上提出可以調動社會各界參與論證，人大工作機構在審查過程中，可以將議案、報告通過網絡、報刊等媒體向社會公布，采取座談會、論證會、評估會、聽證會以及委托專家、智庫、專業機構進行調研論證和評估等多種形式廣泛聽取公眾意見。筆者認為此類工作可與規范性文件備案審查工作相結合，借鑒備案審查工作較為成熟的模式，并探索引入第三方機構、人大智庫等參與審查，以達到實質性審查。三是做好人大主動作為項目的審查。這類工作主要體現在人大依法作出法規性質的決議決定方面，往往包含指標條款和規范性條款，強制性、針對性和約束性較強。筆者認為在當前設區的市都有地方立法權的情況下，這類工作是可行的、必要的，也是最能凸顯人大權威性的。要做好這類工作，首先要加強立法隊伍和立法能力建設，培養一批懂法律、會立法、有專業素養和實踐經驗的人大工作者。其次要切實發揮人大代表、常委會組成人員的主體作用，以及各工作委員會的專業優勢、經驗優勢和工作優勢，力求提高工作質量。同時，要加強向黨委的請示報告和與政府的溝通協調，做到與黨委同心、與政府同力、與人民同聲。

（四）堅持創新性。一是注重多權結合。人大工作不可“固步自封”，要注重將決定權與監督權、立法權有效結合，將監督決議決定實施情況作為人大工作的重中之重，加強對“一府兩院”落實重大事項決議決定和研究處理重大事項審議意見情況的連續監督、跟蹤督辦，接力推進，提高執行效率，切實維護決定權的權威性和嚴肅性。二是推動人民代表大會依法行使決定權。全面落實省委人大工作會議精神，以推進民生實事項目人大代表票決制工作為突破口，使人大代表全程參與票決產生民生實事項目，全程跟蹤監督項目推進，對項目完成情況進行滿意度測評，實現民生實事“群眾提、大會定、政府辦、代表督、人大評”，使民生實事項目更加符合民需、貼近民意、惠及民眾。同時，為體現決定權嚴格的法定性、廣泛的人民性和較強的權威性，人民代表大會可直接將代表聯名提出的一些高質量議案列入大會議程，由大會直接作出決議，交政府實施，并由人大常委會監督落實。三是堅持守正創新。《規定》對市政府提出重大事項建議議題作了特別規定，年度討論決定重大事項工作計劃也是針對政府工作，“一委兩院”沒作特別強調，這是因為實踐中，“一委兩院”提出的重大事項議題較少，如“一委兩院”確須提出，可根據上位法或按照市人大常委會的要求報告，但這并不意味著“一委兩院”的工作中沒有重大事項。近幾年很多地方人大常委會就支持和促進檢察機關公益訴訟、加強法院執行工作作出決定，就是很好的實踐探索。2020年8月召開的十三屆全國人大常委會第二十一次會議審議了新修正的全國人大組織法，規定國家監委可以向全國人大及其常委會提出議案，并首次聽取了國家監委專項工作報告。這些新變化、新情況說明決定權的行使須在實踐中不斷“總結、繼承、完善、提高”，須不斷創新工作體制機制，以使這項工作從制度層面到具體實踐都能與時俱進、完善發展。

（作者單位：廣東省河源市人大常委會）