易地扶貧搬遷社區的社會穩定風險防范與化解

王振

〔摘要〕 易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的重要手段，既要做到搬遷群眾“搬得出”，更要保證其“穩得住”“能致富”。易地扶貧搬遷主體利益的多元性和復雜性決定了必須要重視搬遷社區治理。易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解是搬遷社區社會治理的重要內容，要明確“防范什么”“誰來防范”“怎樣化解”三大重點任務，同時要從構建長效治理機制、精準識別風險因素、增強基層治理能力和分類施策把握重點等方面采取有效措施，保障易地扶貧搬遷社區社會穩定風險治理的有效性和長效性，從而實現鞏固拓展促進脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接。

〔關鍵詞〕 易地扶貧搬遷;社區治理;風險防范;化解

打贏脫貧攻堅戰，實現全面建成小康社會目標，是黨中央作出的戰略部署和莊嚴承諾，事關第一個百年奮斗目標能否如期實現。易地扶貧搬遷是脫貧攻堅“五個一批”工程的重要內容，也是解決“一方水土養活不了一方人”的治本之策。易地扶貧搬遷作為政策性移民行動，既要實現移民搬遷，更要實現移民后的脫貧致富。如何實現易地扶貧搬遷貧困農戶“搬得出”“穩得住”“能致富”，直接關系到易地扶貧搬遷社區的脫貧攻堅和鄉村振興戰略實施的成效。可以說，易地扶貧搬遷社區的社會穩定是實現“穩得住”“能致富”的重要前提。截至2020年3月，《易地扶貧搬遷“十三五”規劃》計劃搬遷約1 000萬人的任務已全部完成，全國22個省（區、市）已建成集中安置區3.9萬個，建成安置住房260多萬套，“十三五”規劃的搬遷建設任務已基本完成，有930萬貧困人口喬遷新居，走出了大山和自然條件惡劣的地方，有920萬人通過搬遷實現脫貧，各地工作重心已從工程建設全面轉向搬遷群眾后續扶持 〔1 〕。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》提出，要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，做好易地扶貧搬遷后續幫扶工作。脫貧攻堅意在補足鄉村發展的短板，而鄉村振興則是鄉村更高層次的發展要求。易地扶貧搬遷要求實現“搬得出”“穩得住”“能致富”，第一階段“搬得出”的任務已經基本完成，但是影響搬遷群體穩定持續脫貧的“穩得住”“能致富”等問題不容輕視。在易地扶貧搬遷的三大目標中，能否實現“穩得住”與“能致富”，成為影響易地扶貧搬遷效果和脫貧攻堅成果可持續性的重要因素。因此，加強易地扶貧搬遷社區治理，特別是防范和化解影響易地扶貧搬遷社區社會穩定風險，成為做好易地扶貧搬遷后續幫扶工作的重要內容。易地扶貧搬遷是一個長期而復雜的人口—資源—社會—經濟—環境系統重新調整與銜接的系統工程，搬遷后的移民融合和恢復生產生活階段，是引發各類社會風險的關鍵時期 〔2 〕。基于此，筆者以易地扶貧搬遷后社區社會穩定風險防范與化解為主題，意在分析當前易地扶貧搬遷后的社區在社會穩定風險防范與化解方面的重點、難點與思路，以期為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接提供有益借鑒。

一、易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解的重點

當前，已有關于易地扶貧搬遷后的社區社會風險研究顯示：社會融入風險、市場銜接風險、生計持續風險和心理依賴風險等風險是需要重點關注的問題，政治風險、土地風險和生態風險等風險可能會疊加出現。從社會穩定的角度考察上述風險，均屬于影響搬遷社區社會穩定風險的因素。圍繞易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解這一主題，筆者認為應堅持目標導向和問題導向并舉，重點從“防范什么”“誰來防范”“如何化解”三個維度加以明確考察。

（一）明確防范內容：精準識別影響易地扶貧搬遷社區社會穩定的風險因素

從宏觀層面看。全國易地扶貧搬遷群體人口接近1 000萬，分布在22個省份，安置社區近4萬個。如此規模龐大的人口和社區，利益訴求多元，影響社區社會穩定的風險點分散且復雜。因此，易地扶貧搬遷社區要以易地扶貧搬遷全過程為主線，實現“全周期管理”。首先要精準識別影響易地扶貧搬遷社區社會穩定的主要風險因素，重點針對土地、住房、社區融入、社區公共事務參與和社區居民的就業就醫就學等關鍵因素進行深度了解和分類歸納，構建影響易地扶貧搬遷社區社會穩定的風險指標體系。因此，宏觀層面的考察要注重從制度和機制的角度，審視易地扶貧搬遷后社區社會穩定風險治理的性質、特征、類別和治理機制與方式等內容。

從中觀層面看。易地扶貧搬遷實質上是政府主導下的農村貧困群體（包括同步搬遷非貧困群體）城鎮化、社區化和市民化發展的變遷過程。易地扶貧搬遷任務重且利益群體復雜多樣，易引發以下風險點：搬遷群體能否適應新的生產生活環境？能否融入新社區？就業就醫就學情況如何？同時，搬遷社區能否提供均等且便利的公共服務？社區能否實現包容性而非排斥性治理？目前的社區治理力量（即基層黨組織、自治組織和駐村工作隊等）有無將問題解決在社區的能力？進而多元化的利益訴求與穩定性的扶持政策之間出現錯位怎么辦？因此，中觀層面的考察要注重立足易地扶貧搬遷后的社區社會環境，堅持以搬遷后的居民需求為導向，重點關注居民的普遍性需求，從政治參與、產業發展、社會保障和內生發展能力等維度實現福利的“增量”發展。

從微觀層面看。易地扶貧搬遷社區居民在政府幫助下實現了生產生活空間的轉變，而本身的生計能力仍有待提升。在這種情況下，搬遷社區居民容易產生“福利依賴”，即在現有福利政策下，一些搬遷社區居民產生了“我弱我有理”等惰性思維。而一旦相關扶持政策出現變動，搬遷社區居民就容易從“獲得感”變為“失去感”，心理落差的失衡與自身生計能力的不足也是需要重點關注的風險點。因此，微觀層面的社會穩定風險要在關注普遍性需求的基礎上，重點考察易地扶貧搬遷后社區居民的個性化需求，尤其重視消極因素的“減量”變化。同時，“搬得出”和“能致富”只是易地扶貧搬遷的近期核心目標，而從鄉村發展的長遠角度看，易地扶貧搬遷社區的社會穩定與治理體系的完善和治理能力的提升密切相關。因此，微觀層面的易地扶貧搬遷社區社會穩定風險治理需要從經濟發展和社會建設兩個角度加以考察。就經濟發展角度而言，搬遷社區要在“脫貧不脫政策”的要求下，將易地扶貧搬遷政策與產業扶貧、教育扶貧等具體扶貧措施結合，以“扶貧政策群”協同發力的方式實現易地扶貧搬遷農戶的生計持續向好，實現“不返貧”“能致富”。就社會建設角度而言，搬遷社區要注重在鄉村扶貧和鄉村振興有效銜接的政策框架下，對搬遷社區的治理內容、治理方式和治理效果等有所側重。

（二）規范責任主體：精準把握易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解的參與主體

2013年以來，中國特色的精準扶貧行動在成效和經驗方面取得了重大進展，其中政府主導、市場運作和社會參與的大扶貧格局既是中國脫貧攻堅的重要經驗，也是中國為貧困治理提供的本土化解決方案。易地扶貧搬遷后社區社會穩定風險防范與化解也離不開已有的貧困治理經驗。

防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定風險，首先要明確責任主體。各級黨政力量特別是搬遷社區黨政部門是搬遷社區社會穩定風險防范與化解的主導性力量，它們既是“增量公共產品”的主要提供者，又是社會發展福利分配的主要協調者。就搬遷社區而言，社區黨組織、自治組織和駐村工作隊等是最直接的責任主體。除此之外，扶貧企業、社會組織等社會力量在防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定風險過程中也發揮著重要作用。因此，搬遷社區在社會穩定風險防范與化解過程中，要在瞄準風險點的基礎上，注重構建政府、市場和社會三方協作的治理格局，從而從產業發展、社會融入和社區自治等領域實現搬遷后居民的“穩得住”“能致富”，繼而實現搬遷社區從脫貧攻堅向鄉村振興的轉變。

（三）確定化解原則：精準構建多元主體參與的易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解機制

從政策角度看。構建易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解機制首先要做到“合法”與“合理”相結合。合法是指要圍繞國家和地方出臺的為鞏固易地扶貧搬遷成果的政策工具、治理策略、實施路徑等進行調查研究，明確政府、市場和社會等力量的功能，構建政府主導、多元主體參與的風險防范與化解機制，并形成有效的組合性政策。合理是指要尊重搬遷群體由于生產生活習慣產生的合理要求，而不能采取機械主義“一刀切”策略。同時，搬遷社區黨政機構要注重發揮搬遷社區居民參與社區治理的積極性和主動性，轉變治理理念，建設服務型和參與型搬遷社區，實現搬遷社區的共治共建共享。

從主體角度看。如何充分發揮脫貧攻堅中形成的工作機制作用，同時建立包括社區干部、社區居民和相關企業在內的搬遷社區社會穩定風險防范與化解機制，是實現搬遷社區風險治理長效化的關鍵所在。社區干部是搬遷社區社會穩定風險治理的直接責任主體，也是主導性力量，而社區居民、市場力量和社會組織等則是社會穩定風險治理的直接受益主體，兩者是主導性與主體性關系。因此，如何撬動社區干部、社區居民和企業力量以及社會組織等不同主體的積極性，構建起“共建共治共享”的治理機制是搬遷社區社會穩定風險治理需要解決的現實問題。易地扶貧搬遷社區社會穩定風險治理領域也要避免陷入“人散、線斷、網破”的境地，逐步構建起“隊伍常駐、條塊清晰、網絡密集、防治結合、以防為主”的風險治理體系。

從成效角度看。易地扶貧搬遷社區社會穩定風險治理成效既能反映出脫貧攻堅成效的穩定性，又能體現出鄉村振興成效的持續性。因此，搬遷社區的社會穩定風險治理要堅持結果導向與過程導向相結合，前者表現為政府部門要將易地扶貧搬遷社區綜合治理特別是社會穩定風險治理列入基層社區治理效果考核體系，實現國家治理力量的持續下沉;后者表現為要注重引入第三方評估機構，針對搬遷社區社會穩定風險治理過程進行跟蹤式評估，把握搬遷社區發展的階段性特征，提供政策性建議，促進搬遷社區治理方式持續創新。同時，易地扶貧搬遷后社區社會穩定風險治理機制的成效，要分階段、分類別進行考察，在搬遷社區建設前期，社會穩定風險防范與化解的重點是搬遷造成的生計轉型問題，而在搬遷社區建設的中后期，則要突出解決可能出現的社區融入、公共事務參與和公共服務質與量雙提升等城市社區問題。

二、易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解的難點

（一）全面精確識別影響易地搬遷社區社會穩定風險的因素較為困難

風險的根本特征在于不確定性，即人們無法完全依賴現有經驗對未來的風險作出周全判斷并提出解決對策。因此，風險識別既是風險治理的前提條件，也是風險治理的關鍵環節，同時需要較強的科學性思維和扎實的基層工作經驗。與其他城鄉社區相對穩定的生產生活環境不同，易地扶貧搬遷社區在搬遷后社區居民在生產生活方面都面臨著重構性變遷的不確定性問題。防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定風險的重點在“防患于未然”，這就需要易地扶貧搬遷社區做好風險因素的精準全面識別。與對貧困群體的精準識別有所不同的是，易地扶貧搬遷社區社會穩定風險因素的識別難度更大，其中既有普遍性因素，也有特殊性因素;既有顯性因素，也有隱性因素;既有來自脫貧群眾的訴求，也有來自同步搬遷的非貧困群體訴求。搬遷社區群眾來源的多元性和新生產生活狀態適應的長期性決定著影響社會穩定風險因素的多樣性和復雜性。特別值得注意的是，搬遷社區社會穩定風險識別的多樣性和復雜性是社區風險治理必須面對的客觀存在，而基層社區干部對社會穩定風險識別的能力也有待提升。因此，搬遷社區社會穩定風險識別面臨著主客觀方面的雙重壓力。

（二）易地搬遷社區的基層組織自身防范與化解風險的能力有限

當前，易地扶貧搬遷社區的重點任務是鞏固拓展脫貧成果，綜合性的鞏固拓展指標在實踐中容易被單一化為收入性指標，重產業輕治理現象突出。同時，易地扶貧搬遷社區的治理力量仍顯薄弱，社區黨組織、自治組織和駐村工作隊等基層組織一方面要加大對脫貧攻堅后續問題的解決力度，另一方面要精準識別并解決影響搬遷社區社會穩定的風險點。這些問題對搬遷社區基層組織提出了嚴峻挑戰。在保證脫貧攻堅成效的同時，如何實現對有限的人財物資源的最優配置，做好搬遷社區社會穩定風險因素識別和有效解決，成為擺在搬遷社區基層組織面前的困難之一。目前，每個易地扶貧搬遷的集中安置社區平均有200戶左右居民，上千人口。有限的基層治理力量與復雜的風險因素解決之間難以形成有效耦合效應。同時，搬遷社區的社區黨組織、自治組織從過去依靠“熟人關系”治理村莊到現在依靠正規制度服務村莊，無論是觀念轉變還是能力提升，這都是一個巨大的挑戰。而駐村工作隊的流動性較強，參與社區治理的深度和廣度均會受到一定影響。

（三）易地搬遷社區防范與化解社會穩定風險的治理機制尚不健全

脫貧攻堅形成的有機統一、協同發力的“有為政府”“有效市場”“有序社會”，使伴隨貧困治理而展開的基層治理體系和治理能力建設較以往均有較大提升。但易地扶貧搬遷社區社會穩定風險防范與化解議題尚未系統性地納入基層治理范疇，相關政策措施較為分散，風險治理的整體性和系統性較弱，未能形成專門防范與化解社會穩定風險的治理機制，而是分散依附于政府其他治理工作當中。當前，易地扶貧搬遷社區的后續綜合性發展政策相繼出臺，但仍不能忽視“一搬了之”的思想誤區。治理機制的不健全是影響搬遷社區社會穩定風險治理的重要障礙，最后可能形成風險社會中“有組織地不負責任”現象。因此，如何將易地扶貧搬遷社區社會穩定風險治理納入治理體系和治理能力建設范疇，并設計相對完善的應對策略，是易地扶貧搬遷后社會治理的迫切需要。

三、易地扶貧搬遷社區社會穩定風險治理思路

易地扶貧搬遷社區作為我國精準扶貧的直接產物，已取得巨大成就，但同時我們也應看到其所面臨的社會穩定風險，時刻保持風險意識，從防范與化解社會穩定風險的角度，做好應對和化解風險挑戰的準備，打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。

（一）加強頂層設計，建立長效機制

易地扶貧搬遷涉及的群體眾多，利益訴求多元，它不僅是貧困群體在地理位置上的遷移，還是生產生活方式的重建、城鄉格局的重構和社會關系的重塑，加強搬遷社區社會治理關乎易地扶貧搬遷的穩定性和持續性。易地扶貧搬遷后社區的社會穩定風險治理是社會治理的重要組成部分，要從頂層設計的角度構建風險治理長效機制。當前，國家層面的易地扶貧搬遷后續幫扶政策體系已初步建立，各地首先要在此基礎上細化分解后續扶持任務，實現幫扶政策和風險治理的精準化。其次，在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的時期，各級政府和相關部門要著眼長遠，加強頂層設計，注重探索并建立防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定風險的長效機制。在縣級層面，要建立易地扶貧搬遷社區社會穩定風險預警和處置機制，預判風險來源和可能產生的影響。在搬遷社區層面，要構建起政府引導、社區為主的社區社會穩定風險治理機制，暢通政策宣講、穩定就業、社區融入和利益表達渠道。同時，要將社區務工人員所在的企業等市場主體納入防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定風險機制當中，實現政府、市場和社會等不同主體的多元合作與協同共進。

（二）精準識別風險，分類施策解決

易地扶貧搬遷社區要在鞏固脫貧成果的同時，利用已有基層治理力量和治理模式與手段，加強對影響社區社會穩定風險的識別，做到對風險因素的有效識別和有效施策。在風險識別和分類方面，易地扶貧搬遷社區要重點關注影響易地扶貧搬遷社區社會穩定的自然風險、社會風險、經濟風險、環境風險和健康風險等多種風險。還可借鑒精準扶貧貧困戶建檔立卡方法，針對不同群體的不同風險因素建檔立卡，突出普遍性風險因素，重視特殊性風險因素，特別是要關注就業不穩定群體、就學就醫不方便群體等困難群體。值得注意的是，易地扶貧搬遷后的社區，帶有較強的鄉村社會向城市社會轉型的過渡性質，不同年齡段的易地扶貧搬遷居民呈現出傳統與現代生產生活方式交織疊加的特征。為此，搬遷社區的社會穩定風險治理既要突出鄉村治理的特點，又要做好城市社區治理的認識和行動準備;既要構建現代社區治理的政策體系與工作機制，又要充分利用傳統鄉土文化對搬遷社區居民的作用機制。

（三）突出民生導向，實現精準施策

防范化解風險，重在解決民生問題。首先，在精準識別風險因素與來源的基礎上，基層治理主體要把握影響搬遷社區社會穩定風險的重點難點，堅持目標導向與問題導向相結合，推動社區發展資源和治理力量的進一步下沉，有效解決影響社區社會穩定的公共服務均等化、便利化和現代化等突出民生問題，實現搬遷后社區居民福利的增量化發展，不斷提高搬遷社區居民的獲得感和幸福感，增強搬遷社區居民對社區的認同感和歸屬感。其次，由于影響易地扶貧搬遷社區社會穩定的關鍵因素之一是經濟收入，要注意在搬遷社區持續開展“脫貧不脫政策”的后續扶持工作，特別是要針對搬遷社區居民的自身特點提供持續而有差別的技能培訓，以實現就近就業和持續就業。同時，要將易地扶貧搬遷的后續扶持工作與鄉村振興相結合，充分運用鄉村振興的政策紅利，實現搬遷社區居民的真正脫貧。最后，社區治理各主體要承擔起易地扶貧搬遷后社區治理責任，明確各自的工作任務、目標和方式，創新基層治理方法，實現治理主體的協作共治。社區作為搬遷后居民享受公共服務的主要空間，要注重搬遷社區居民的社區社會融入，開展豐富多樣的文化活動促進搬遷居民的社區融入和社會融合，加快形成良好的搬遷社區共同體。此外，在搬遷社區自治組織的選舉和參與等方面，要注意吸納不同群體參與社區治理，推動搬遷社區治理力量的多元化和包容性發展。

（四）完善治理體系，強化監督考核

防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定風險，要強化基層搬遷社區組織的主體責任，將搬遷社區防范與化解社會穩定風險納入治理體系和治理能力考核范疇。考核體系的設計要注重政策性、技術性和操作性三個原則，政策性即突出搬遷社區社會穩定風險治理的有效性和長效性，提高風險治理議題的重要性、緊迫性和長期性認識。技術性即突出考核體系中指標來源的多元性、豐富性和包容性，避免考核指標與實踐操作的脫節，實現“面向大多數，照顧少部分”的目標。操作性即從考核指標的設計上要避免造成基層新形式主義問題，實現“指標成體系，基層可操作”的要求。同時，針對搬遷社區要盡快出臺與其他扶貧模式有區別的社區干部考核體系，根據搬遷社區發展的階段性特征，適時調整考核指標。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 “十三五”易地扶貧搬遷建設任務基本完成? 930萬貧困人口喬遷新居〔N〕.人民日報，2020-03-07（01）.

〔2〕劉 靜，陳美球，劉洋洋，等.易地扶貧搬遷社會風險及其防控對策〔J〕.江西農業學報，2017（06）：141-145.

責任編輯 徐 芳