國家賬本平衡術

張寒

2021年新增專項債券重點用于交通基礎設施、能源項目、保障性安居工程等九大領域。圖/視覺中國

2021年初春，各地一批新基建重大項目迎來密集開工。從近期多個部委和地方部署看，加快新型基礎設施建設、投資高新科技產業、擴大環保產業投入，正成為各地擴大有效投資的關鍵選項。

據悉，深圳市將對5G智慧機場、智慧醫療、智慧制造等應用展開重點扶持，對于建設5G智慧之城，深圳已經做好全面規劃。此前，深圳市出臺了《關于加快推進新型基礎設施建設的實施意見（2020-2025年）》，其中明確提出，力爭到2025年深圳新基建的建設規模和創新水平位居全球前列。

除了深圳，北京、上海等地也將新基建等重大建設項目作為穩投資、調結構、惠民生的重要抓手。根據《上海市推進新型基礎設施建設行動方案（2020-2022年）》總體部署，2021年上海市“新基建”重點工作涵蓋5方面26項任務，并持續推進8項保障措施，包括新建1萬個5G宏基站，新建公用樁、私人樁、專用樁3萬個，建設出租車充電示范站15個、加氫站5座，完成智能電表更換2萬個等。

一個個地方投資的縮影折射出2021年新基建、新興產業項目的火熱開局。

2021年3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告，提出國內生產總值增長6%以上的目標。要實現6%以上的GDP增速目標，財政政策對于重大投資項目的支持至關重要。用一位地方財政官員的話說：政府投資的“項目池”和財政賬本的“資金池”對接平衡，確保2019年開工的投資持續，新開工的投資項目精準有效。

2021年財政政策的主基調是“提質增效、更可持續”。全國“兩會”期間，財政部部長劉昆在“部長通道”答疑2021年“國家賬本”，他說，“今年的財政政策保持基本穩定，不急轉彎。”這正是積極的財政政策“更可持續”的體現。

他指出，“提質增效”，是指財政支出要用得其所，回應人民的需求，讓老百姓更多受益，發揮更好的效果。劉昆為大家算了兩筆賬。第一筆賬：今年的赤字率、新增地方政府專項債券限額比去年有所降低。然而，和2019年相比，今年的赤字總額達3.57萬億元，增加了0.81萬億元;地方政府專項債券限額新增3.65萬億元，增加了1.5萬億元。

第二筆賬：中央本級財政支出連續兩年負增長，節省的資金用于增加對地方的轉移支付。今年中央對地方的轉移支付比去年略有增加，規模超過8.3萬億元。

多位接受《財經》記者采訪的專家表示，赤字率從去年的3.6%下降到了3.2%，意味著財政擴張的力度有所減弱，但是財政對經濟的支持力度不會“急轉彎”。2021年財政收支形勢嚴峻，預算平衡難度加大，債務等重點領域風險不容忽視。必須加強財政資源統籌，優化支出結構，完善資金分配和使用機制，切實做到可持續。

中國人民大學副校長劉元春接受《財經》記者采訪時預測，2021年名義GDP增長可能達到12%左右，對應的名義財政收入增長速度可能在10%左右。今年的一般預算收入問題并不大，但是社保養老和政府性基金收入增長有一定困難。

摩根大通中國首席經濟學家朱海斌對《財經》記者表示，和貨幣政策相比，2021年財政政策調整力度可能更大。2020年積極的財政政策里，預算內政府發債規模達到8.51萬億元，比2019年提高了3.6萬億元。預計2021年發債規模比去年低2萬億元左右，大約6.4萬億元。

3月5日，財政部將2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案（下稱“預算報告”）提請十三屆全國人大四次會議審查。預算報告稱，2020年財政收入基數降低，預計2021年隨著經濟逐步恢復常態、價格指數反彈，財政收入將恢復性增長。但由于新增財政赤字、動用歷年結轉結余資金等一次性措施增加的收入大幅減少，同時不再發行抗疫特別國債，實際可用的財力總量增幅較低。

建銀國際董事總經理兼宏觀研究主管崔歷告訴《財經》記者，預算報告中，中央和地方總體預算支出增速僅為1.8%。中央本級財政支出較去年下降0.2%，連續第二年負增長。中央對地方轉移支付總量安排則與去年基本持平，相比2020年疫情期間12%的增長和2018年-2019年間7%的增速都更低。由于經濟仍在修復之中，疊加“十四五”開局，支出需求較多，預計財政支出和廣義財政赤字可能突破預算水平。

在財政收支矛盾壓力下，考驗財政部拿捏“國家賬本”的平衡術。

2021年財政支出重點

財政部數據顯示，2020年一季度-四季度，全國一般公共預算收入增幅分別為-14.3%、-7.4%、4.7%、5.5%，呈現一季度收入大幅下降后，二季度觸底回升、三季度由負轉正、四季度持續向好的態勢。

其中，受新冠肺炎疫情影響，2020年，包括稅收收入和非稅收入在內的一般公共財政預算收入較上年減少3.9%，是過去20多年來首次負增長;財政預算收入與GDP之比為18.0%，較上年回落1.3個百分點。

2021年政府工作報告中指出，財政支出重點仍是加大對保就業、保民生、保市場主體的支持力度。中央本級支出繼續安排負增長，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，對地方一般性轉移支付增長7.8%，增幅明顯高于去年，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等增幅均超過10%。

尤其是建立財政支出的常態化直達機制，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，規模明顯大于去年。

同時，擴大有效投資仍是財政支出的一大項。今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，優先支持在建工程，合理擴大使用范圍。

圖1：財政收入和支出增速

資料來源：Wind，國盛證券研究所。制圖：于宗文

招商證券董事總經理謝亞軒接受《財經》記者采訪時分析，增加轉移支付，尤其是縣級基本財力保障機制獎補資金的增幅超過10%，對于財政壓力巨大的縣級意義重大。2.8萬億元的直達機制，能夠為市縣基層惠企利民提供更加及時的財力支持，對下一階段財政管理工作的制度創新進行了新的探索。

值得注意的是，2021年的專項債規模為3.65萬億元，只比去年降低1000億元，大大超過市場預期。目前專項債的投向更加明確。近期，財政部、國家發改委聯合下發《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》，明確新增專項債券重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、社會事業、城鄉冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等九大領域。

對于專項債的使用，謝亞軒認為，第一，在項目申報關嚴格審核。避免出現債券發行后，發現項目不合規的情況，能夠有效防止“假項目”情況。另外，嚴格審核篩選，避免形成新的債務、擴大地方杠桿。第二，加強專項債資金使用管理。在省一級建立專門的資金使用數據庫，進行全程監督，達到專款專用，避免流向偏離。

方正證券首席經濟學家顏色對《財經》記者表示，應當降低對于專項債收益率的要求，擴大專項債的適用范圍，使其在“鐵公基”等重大基礎設施建設中發揮更大作用。在防范系統性金融風險方面，適度擴大專項債用于補充中小銀行資本金的規模，同時，對于一些城投債等地方政府隱性債務，利用專項債進行債務置換。

關于財政支出的調整，根據財政部3月6日發布的《2020年中國財政政策執行情況報告》，2021年，財政部門將“精準實施積極的財政政策，強化財稅政策支持和引導，推動創新發展和產業升級，加強基本民生保障，支持全面推進鄉村振興，大力推動綠色發展，做好重點領域風險化解工作，加快建立現代財稅體制，健全財政管理監督制度機制”。

畢馬威中國首席經濟學家康勇告訴《財經》記者，2021年財政政策的發力點主要是三個方面。一是在科技創新和基礎研發方面加大投入，比如，設立科創基金，促進科技成果轉化成項目，改善投融資環境等。二是調節收入分配，縮小收入差距，通過加大教育、醫療等領域的公共支出等，幫助中低收入群體的消費，促進穩就業。通過財政轉移支付，增強對社會福利制度的建設和支持。三是促進經濟結構調整和轉型，對產業升級提供補貼和稅收支持，利用財政資本金促進創新、推動國企改革等。

圖2：2021年地方債額度較2020年小幅下降

資料來源：財政部，開源證券研究所

減稅降費的變與不變

財政部部長劉昆表示，“各級財政部門將算大賬、算長遠賬，克服眼前收支壓力，堅決把該減的稅減到位，把該降的費降到位。”減稅降費相對去年呈現出“變與不變”。

“十三五”時期，中國累計減稅降費規模超過7.6萬億元。特別是2020年，面對嚴峻復雜形勢，在財政收支比較困難的情況下，中國持續公布實施了7批28項減稅降費政策，新增減稅降費規模超過2.6萬億元。

2021年的政府工作報告提出，優化和落實減稅政策。繼續執行制度性減稅政策，延長小規模納稅人增值稅優惠等部分階段性政策執行期限，實施新的結構性減稅舉措，對沖部分政策調整帶來的影響。將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元。對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅。

3月5日，財政部部長劉昆在全國“兩會”首場部長通道上介紹說，今年將適時提出階段性減稅降費政策，對2020年出臺的階段性減稅降費政策，在研究論證基礎上適當延長執行期限部分，一部分到期后停止執行，不搞急剎車。

因此，從2016年的減稅降費，到2017年的進一步減稅降費，繼而2018年實施更大規模的減稅降費，2019年的實質性減稅降費……2021年的減稅政策在充分保證制度性減稅的持續性的同時，更強調結構性減稅。

據《財經》記者觀察，2020年實施的大部分減稅降費政策已經到期，2021年沒有推出大規模的減稅降費措施，但是將實施新的結構性減稅舉措。例如，延續執行企業研發費用加計扣除75%政策，將制造業企業加計扣除比例進一步提高到100%，對先進制造業企業按月全額退還增值稅增量留抵稅額，以及對小微企業增值稅和所得稅的進一步優惠，重點指向了創新和創業等領域。

瑞銀證券首席經濟學家汪濤認為，2020年的減稅降費為市場主體減負超過2.6萬億元，其中減免社保費1.7萬億元。對后者而言，以基本養老保險為主的大部分降費措施已經到期。整體而言，估計2021年減稅降費規模將大幅低于2020年。

在2021年的全國“兩會”上，一些代表委員關于減稅的提案議案迅速成為熱搜。例如，全國人大代表董明珠建言個稅“起征點”應提高至1萬元，全國人大代表、來自遼寧省的陳向群建議東北個人所得稅減免50%。還有學者建議，中國的新生兒出生率下滑嚴重，建議個稅按撫養小孩的人數階梯納稅……

下一步，減稅降費還有哪些政策值得期待？

財政部表示，今年要保持政策連續性穩定性，持續實施深化增值稅改革、個人所得稅專項附加扣除等制度性減稅降費政策。繼續執行小微企業普惠性稅收減免政策。

值得關注的是，科技創新仍然是稅收激勵的重要取向。通過減稅激勵企業創新，有助于保持創新的原動力并實現創新的快速轉化。

中國長期實行了高新技術企業低稅率、研發費用加計扣除和固定資產加速折舊等多項政策。新出臺的政策則強調：延續執行研發費用75%的加計扣除政策;對實體經濟的基礎——制造業給予100%這樣一個更大的優惠力度，體現出國家對創新研發的支持以及對特定行業的關注。

另外，調整個稅，助力擴內需仍有減稅的空間。中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇告訴《財經》記者，要進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，適時推進個人所得稅改革修法，要對消費稅進行稅目優化和稅率下調，助力擴內需。

“個人所得稅在稅收收入中的重要性會進一步提升，直接稅在中國稅制結構中的重要性決定了個稅改革不能不適當多考慮財政原則。因此，免征額不可能無限度提高，合理的做法是讓免征額與CPI掛鉤，水漲船高，讓個稅能更好地服務民生。”楊志勇說。

中國人民大學公共管理學院教授孫玉棟對《財經》記者表示，個人所得稅制的改革不是僅僅關于基本費用扣除標準的調整那么簡單，而是綜合改革的系統工作，包括擴大綜合所得范圍、優化稅率結構等。未來，財產租賃所得、財產轉讓所得、利息股息紅利所得以及偶然所得都可能納入綜合征收的范圍。后續的改革還會繼續，個人所得稅制將進一步完善。

2020年12月23日，財政部長劉昆發表《建立現代財稅體制》一文，詳細闡述建立現代財稅體制的要點和思路。其中提到，要健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重。

崔歷認為，未來個稅和增值稅有望進一步優化，以支持經濟轉型。“十三五”期間增值稅四檔變三檔，稅率降低。未來可關注增值稅率的進一步簡化合并和降低，有利于減少對經濟的干預，為企業減負，支持企業創新投資，同時實現“十四五”提高直接稅比重、降低間接稅比重的要求。

個稅方面，可能會完善部分區域（例如大灣區）吸收境外高端人才的稅收優惠政策。此外，房產稅的立法和改革會繼續推進。

除了“減稅”之外，在“降費”方面，顏色認為，2021年，各級地方政府還要通過降費，來進一步改善營商環境。當前，林林總總的行政性收費隨意性比較高，合法性不足，難以進行有效的監督。對于一些必要的收費，應當規范化，實行“費改稅”。對于沒必要的收費，應當取消。

圖3：2021年的一般公共預算赤字規模從歷史看仍處于較高水平

資料來源：Wind，粵開證券研究院

圖4：地方債和城投債到期償付壓力逐步上升

資料來源：Wind，開源證券研究所

防范財政“灰犀牛”的風險

“當下應高度關注地方財政風險，目前地方財政運行比較緊張，收支矛盾更突出。”劉元春告訴《財經》記者。

從預算報告來看，當前，財政收入增長乏力，預算平衡難度加大，緊平衡特征進一步凸顯。

區域間財力不平衡，一些地方財政收支矛盾突出，部分市縣財政收支運行緊張。一些地方項目儲備不足、前期準備不充分不到位，影響了擴大有效投資等相關政策落實。一些領域存量項目固化僵化問題依然突出，調整優化支出結構力度還需加大。部分部門和單位預算績效管理不夠到位，全過程預算績效管理的質量有待提升。違法違規新增地方政府隱性債務情況仍然存在，有的地方政府債務負擔較重。

任何經濟社會發展的風險，都可能反映在財政壓力上，一些不可預測因素也會造成不良沖擊。例如，2020年的新冠肺炎疫情就是經濟社會的公共風險，而類似的公共風險一旦發生，就會轉化為政府的公共責任，從而演變為財政風險。

從風險角度看，財政領域的風險還包括收入風險和支出風險，如收入來源和增速下降、中央政府可調控財力不足、支出結構不合理、政府債務規模無序擴大等。其中比較引人關注的是財政四本預算中的社保缺口如何填補，以及地方政府債務風險如何化解。

2020年，由于實施階段性減免企業社保費等政策，盡管財政補貼超過2萬億元，全國社會保險基金收支缺口仍然高達6219.17億元。

摩根士丹利中國首席經濟學家邢自強接受《財經》記者采訪時認為，隨著經濟轉型和人口老齡化加速，財政社保支出剛性將日趨上升。為緩解政府收支平衡壓力，一是通過深化改革開放，促進生產率增長，將經濟維持在潛在產出水平附近，從而維持稅收的健康增長;二是加大國有企業股權劃撥社保的力度和范圍，同時輔以國企市場化改革，提升國有資本收益，加大紅利上繳;三是逐步將資本利得、財產納入稅收覆蓋，促進收入分配調節。

數據顯示，2020年底，中國政府債務為46.55萬億元，較上年增加8.6萬億元，負債率為45.8%，較上年增加7.5個百分點，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。雖然從國際比較來看，中國政府債務規模相對較低，但是風險在于，一旦政府財政形成了債務依賴，債務規模會迅速攀升，形成“滾雪球”效應。

據統計，2020年，全國宏觀杠桿水平增加23.6個百分點，居民部門、非金融企業部門和政府部門分別增加6.1個、10.4個和7.1個百分點。政府部門中，中央政府和地方政府杠桿水平分別增加3.1個和4.0個百分點。其中，地方政府和非金融企業部門杠桿水平升幅居前，并在一定程度上相互關聯，是穩定宏觀杠桿水平的主要方向。

目前，多數研究者均認為，中國中央政府財政相對穩健，杠桿率不高，更值得關注的是地方政府隱性債務風險。

楊志勇對《財經》記者分析，要用發展的眼光看待地方政府債務問題，高度重視風險，但是不能過分夸大風險。總體處理的思路是，將地方債的存量和增量分開、將政府和國企的債務分開。同時，要防范金融市場風險的傳染性，強調省級政府在地方債風險防范中的主體責任。

預算報告中提出，要抓實化解地方政府隱性債務風險工作。從國家總體安全和經濟財政可持續發展出發，堅持防范化解地方政府隱性債務風險不動搖。保持高壓監管態勢，將嚴禁新增隱性債務作為紅線、高壓線，對違法違規舉債行為，發現一起、查處一起、問責一起，堅決遏制隱性債務增量。落實省級黨委和政府對本地區債務風險負總責的要求，加大工作力度，指導督促地方建立市場化、法治化的債務違約處置機制，積極穩妥化解存量隱性債務。

據中金公司研報測算，若僅考慮顯性債務，建立在對今年名義經濟增速11%的假設基礎上，如果到期政府債務全部再融資，今年政府杠桿率則會由去年的45.8%小幅上升至47.7%;而若需達到政府杠桿率穩定的目標，則需要到期債券償還近2.1萬億元。中金研報認為，第二種情形并不可行，政府杠桿率要有所降低，其涵蓋范圍或為廣義政府債務。

顏色表示，地方政府隱性債務主要包含地方國企債和城投債兩個方面，對于國企債和城投債，地方政府或多或少有一些連帶的責任，如果出現了違約，可能影響地方政府未來的發債和財政能力。總體上的原則是，金融風險不能蔓延開來，引發系統性風險。因此，需要進一步硬化地方政府的預算約束，將地方國企和城投公司從地方財政中剝離出來，轉變為獨立運營的市場主體，承擔有限責任。

孫玉棟認為，現在做的工作，包括進行地方政府融資平臺的調整，分離政府融資功能，把融資平臺完全市場化。但這種方式的關鍵問題在于如何真正化解存量的債務問題。

“地方政府隱性債務過去的形成，部分原因是中央的財政體制導致地方不得不這么做。因此，地方出現隱性債務和中央的安排上有千絲萬縷的關系。針對存量債務可通過以下兩種方式解決，第一，壞賬的核銷，但這意味著資產流失。第二，中央把以前的虧空通過后續的收入重新劃分來幫助地方解決，逐步把存量的債務化解完畢。也就是說，把中央、地方收入重新劃分，使地方政府擁有自主性的財力，并且財力的增長可以保證持續化、穩定化。中央還要加大對于地方債務化解中的政策支持，地方債的責任完全歸于地方政府的說法是不對的。總之，要分析清楚債務的形成路徑，然后要一事一議地將其化解掉。”孫玉棟說。

在緩解地方債風險方面，政府投資撬動民間資本參與生產建設投資同樣值得關注，尤其是基建REITs。

北大光華管理學院教授張崢的研究顯示，當前，中國地方政府存在基礎設施補短板的強烈訴求，但在防風險、穩杠桿、強監管的背景下，以土地財政和負債融資為主的傳統基建融資渠道受到了明顯制約。基礎設施REITs為項目前期投資提供了有效的退出渠道，能夠廣泛吸引包括民間資本在內的各類社會資本通過PPP的方式參與基礎設施投資。

國際經驗表明，規模化的REITs市場能夠拓寬稅基，增加稅收收入。REITs的證券化過程涉及不動產資產的評估、出售、打包等環節，市場建設本身會使得不動產交易、經營過程更加規范化;另外，REITs是一個高流動性的市場。這些均可能創造更多的合理稅源，產生更多的稅收收入來支持國家的治理與建設。

花錢必問效

一些地方財稅部門反映，2020年把高達2萬億元的特殊轉移支付資金直接“下沉”到市縣基層以惠企利民，但是不可否認，在政策執行過程中，效率低、進度慢、落實不到位等問題依然存在。

楊志勇表示，2020年中國經濟情況復雜，但是財政政策較好地發揮了補漏作用，財政資金投向和力度在執行中效果良好。2021年，應當繼續強調提高資金的使用效率，一些細節性和技術性問題也需要在執行中進一步完善。例如，在實踐中探索怎樣更好地落實財政資金直達機制，減少資金在途中的滯留，讓資金直達企業、個人;對專項債和一般債區分清楚，專項債應從具體項目做起，不符合規定的專項債不要再發行，將政策效果納入監管考核。

毋庸置疑，財政資金直達機制是提高政策效率的重要創新。通過改革建立“一竿子插到底”的直達機制，為基層保就業、保民生、保市場主體提供有力支撐。財政資金直達機制還將有助于促進地方的財權與事權相匹配，緩解財政壓力。但是實行直達機制，“一竿子插到縣”，是否會引發基層政府意料之外的行為呢？

謝亞軒建議，未來，資金直達機制可以在保持嚴格監管的前提下，擴大直達資金的使用范圍，直接用于更多基層財力保障，實現更多民生資金覆蓋。第一，在財政資金下達之前盡可能地明確資金的使用范圍。不僅通過減少決策點提升效率，還可以避免資金的分流。第二，對資金的流向進行全過程監管，避免出現“渾水摸魚”等情況。

2021年政府工作報告中指出，要“深化財稅金融體制改革。強化預算約束和績效管理，加大預算公開力度，精簡享受稅費優惠政策的辦理流程和手續。落實中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案”。

在提高財政資金效率方面，近年來，國家反復強調全面預算績效管理，把有限的財政資金用好。《財經》記者采訪的專家學者提醒，預算績效管理不能成為運動式的治理，而應該成為真正有約束力、有意義的制度性安排。

圖5：2021年預算赤字和赤字率較2020年小幅下降

資料來源：新華網，Wind，開源證券研究所

早在2018年，中共中央、國務院就已經出臺了關于全面實施預算績效管理的意見，其中提出，要“解決當前預算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。

中國財政科學研究院研究員、原副院長白景明接受《財經》記者采訪時表示，接下來，預算改革要從三方面入手：一要加強預算績效管理，實現財政資金績效管理全覆蓋。例如，對于專項債等政府債務資金，加強立項、績效目標、資金使用等評價體系建設。二要對轉移支付制度進行改革，2021年，應當繼續擴大財政資金直達的范圍。三要推進財政支出管理改革，十九屆五中全會提出了“推進財政支出標準化”，未來還需要進一步完善支出標準體系建設。

“財政資金提高績效，是一個大的系統性工程，要有對于政府財政行為事前、事中、事后進行的全面績效考評。因此，要建立一套具有預測能力、分析能力、數據處理能力的全面管理與調控的體系，關鍵是制度創新、管理創新、技術創新的結合。比如說，在財政體制架構走向扁平化的‘三級事權與支出責任的新制度安排場景下，利用大數據、云計算等，提升技術水平，來實現高水平管理。”華夏新供給經濟學研究院院長賈康說。

中央財經大學政府預算研究中心主任、教授王雍君向《財經》記者表示，目前財政領域仍存在預算執行進度較慢、財政資金使用效益較低、資本支出和經常支出未被有效整合為一個預算等問題，當前最重要且最緊迫的事項，莫過于強化與改進財政政策的基礎結構和微觀基礎。

基礎結構方面，應致力于改進中期財政規劃，以促進預算與政策間的聯結，把資本支出和經常支出整合為真正意義上的一個預算（one budget），以及把基層政府預算塑造為一個參與式過程，要點是讓基層民眾有廣泛的機會與渠道，能夠實質性地參與在預算編制、審查、執行和評估階段。微觀基礎方面，應致力于開發應用標準化績效報告，以確保部門和機構有能力定期和適時報告“花錢必問效”的四項關鍵內容：投入的經濟性、產出的效率、成果的有效性，以及影響的效應。

（《財經》記者張明麗、實習記者薛敏對此文亦有貢獻）