食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全管理實(shí)踐中的運(yùn)用

◎ 李天雨，張 瀟，曲靖喆，劉 洋

（吉林省食品檢驗(yàn)所，吉林 長春 130000）

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，食品安全管理水平一度落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引起了社會的高度關(guān)注。有鑒于此，近年來我國高度重視食品安全問題，并強(qiáng)化了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度。當(dāng)前，食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全管理實(shí)踐工作中還存在一些基礎(chǔ)性問題，為社會企業(yè)開展食品生產(chǎn)經(jīng)營和食品運(yùn)輸流通帶來一些困擾，影響了食品安全管理體系的正常運(yùn)行。因此，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用問題進(jìn)行重點(diǎn)研究，有助于加強(qiáng)食品安全工作中的風(fēng)險(xiǎn)控制。

1 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律地位

我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是由衛(wèi)生行政部門制定并頒布的，其中食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)作為部門規(guī)章，其技術(shù)規(guī)范的應(yīng)用意義比較明顯，而《食品安全法》規(guī)定了其為母法強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，具有法律地位。與母法相比，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)雖然屬于應(yīng)用性的法律條文，但其強(qiáng)制執(zhí)行的是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，往往作為行政處罰手段的執(zhí)行依據(jù)[1]。①在執(zhí)法范圍方面。《食品安全法》第八章“監(jiān)督管理”規(guī)定的監(jiān)督事項(xiàng)需遵照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。②在執(zhí)法主體方面。目前來看，以食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)法依據(jù)的食品安全監(jiān)督管理部門是行政執(zhí)法的主體；資質(zhì)認(rèn)證部門也可以食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對相關(guān)檢測機(jī)構(gòu)做出行政處罰；質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)部門也可以質(zhì)量法、農(nóng)業(yè)法體系作為執(zhí)法依據(jù)，對涉事企業(yè)進(jìn)行行政處罰。③在法律效力方面。在食品安全管理實(shí)踐中（如行政執(zhí)法），行政處罰標(biāo)準(zhǔn)主要依照《食品安全法》第九章“法律責(zé)任”中的條文規(guī)定，其前提是食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)責(zé)任人行為“尚未構(gòu)成犯罪”，而刑事司法標(biāo)準(zhǔn)則需依照第一百二十一條規(guī)定移送公安機(jī)關(guān)，對社會上食品生產(chǎn)違法違規(guī)現(xiàn)象有一定的震懾作用。

2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全管理實(shí)踐中的應(yīng)用

2.1 食品檢測檢驗(yàn)依據(jù)

《食品安全法》第五章規(guī)定了食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的權(quán)利及義務(wù)，食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)必須以食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)范作為食品安全技術(shù)性檢測的核心依據(jù)，按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)對檢測結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，所出具的報(bào)告應(yīng)確保其法律效力，此外，食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行視頻檢驗(yàn)中，需要嚴(yán)格遵循食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的對檢測機(jī)構(gòu)在報(bào)告中作出的檢測結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)也是其基本依據(jù)，而且，對于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等這些次級標(biāo)準(zhǔn)也要嚴(yán)格參考。在2018 年食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)重新修訂整合后，原有的推薦性標(biāo)準(zhǔn)全部修訂為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢測方法、檢測工具開展檢驗(yàn)工作。

2.2 行政執(zhí)法依據(jù)

在食品管理實(shí)踐（行政執(zhí)法）中，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中的直接執(zhí)行法理依據(jù)主要為《食品安全法》第三章第二十六條，而具體依據(jù)則是食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中的各部細(xì)則，地方食監(jiān)部門在日常行政執(zhí)法主要用以規(guī)范食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為遵守國家及地方的法規(guī)政策要求，并經(jīng)行政管理以確定企業(yè)是否嚴(yán)格按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)保障了食品的安全性。例如，“食品添加劑”和“微生物含量”的具體標(biāo)準(zhǔn)范圍，需參考《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)目錄》中更為具體的一級科目分類下“通用標(biāo)準(zhǔn)”中的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》、一級科目分類下《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品中真菌毒素限量》及《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品中致病菌限量》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，而行政執(zhí)法范圍則需遵守《食品安全法》中與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)的除一百二十四條之外的條文規(guī)定。

2.3 刑事司法依據(jù)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)在用于刑事司法時(shí)，其相關(guān)行為人的犯罪依據(jù)是由食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定之內(nèi)容來判定的，但構(gòu)成犯罪的條件，《食品安全法》未有明確標(biāo)準(zhǔn)。目前，在食品安全管理實(shí)踐工作中比較常見的是造成食品安全事故級別的食品生產(chǎn)及經(jīng)營相關(guān)主體，屬于構(gòu)成犯罪、移交司法機(jī)構(gòu)的范圍，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是判斷涉事企業(yè)及個人犯罪行為的主要法律依據(jù)，視其主觀性以及社會危害由司法機(jī)關(guān)評價(jià)其法律事實(shí)和量刑標(biāo)準(zhǔn)。

3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全管理實(shí)踐應(yīng)用中存在的問題

3.1 多種標(biāo)準(zhǔn)之間的交叉問題

食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)并非唯一的指導(dǎo)性依據(jù)，在國家標(biāo)準(zhǔn)之外，我國尚有較為健全的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，且對企業(yè)的影響較為深遠(yuǎn)[2]。實(shí)際應(yīng)用中，標(biāo)準(zhǔn)之間的各種指標(biāo)存在著一定矛盾之處，行業(yè)協(xié)會與食品安全監(jiān)督管理部門都以各自標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，企業(yè)生產(chǎn)具體要求與標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生沖突時(shí)，不利于食品安全標(biāo)準(zhǔn)樹立起唯一性的權(quán)威地位，也給食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營帶來了一定困擾。

各地食品安全監(jiān)督管理部門為了落實(shí)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)以解決本地區(qū)食品生產(chǎn)中存在的安全隱患，也相繼制定了地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、制度規(guī)章。其中有些旨在加強(qiáng)，有些呈現(xiàn)寬松，從各地區(qū)總體情況來看，出現(xiàn)了多達(dá)上千個不同的實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，其中不乏功能交叉、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)宗旨出現(xiàn)背離，增加了食品安全檢測工作的難度。一方面檢測必須嚴(yán)格依照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)出具帶有法律效力的報(bào)告，另一方面是地方標(biāo)準(zhǔn)開設(shè)的“綠燈”，使得食品安全工作出現(xiàn)了很大彈性。

3.2 新標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性問題

食品門類眾多，工藝繁雜，2016 年修訂版食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中開始增添了許多術(shù)語與定義，修改了許多理化指標(biāo)[3]。目前仍有部分食品安全監(jiān)督管理人員對這些貼近生產(chǎn)加工的專業(yè)知識、標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語理解不夠深刻，容易產(chǎn)生混淆、記憶漏項(xiàng)，在食品安全管理實(shí)踐中，沿襲舊標(biāo)準(zhǔn)而不選用新標(biāo)準(zhǔn)，或者在與檢測機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)中，經(jīng)常不能正確理解食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中的關(guān)鍵性信息，因此會產(chǎn)生溝通困難、偏差等問題。例如，某些食品在食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中有特殊注解，放寬或提高了指標(biāo)限量值，但在食品管理實(shí)踐工作中安全監(jiān)督管理人員忘記了這些食品屬于特例，仍然執(zhí)行常規(guī)食品的適用標(biāo)準(zhǔn)，造成錯判、誤判，造成社會公眾對食品安全監(jiān)督管理人員職業(yè)素養(yǎng)的 質(zhì)疑。

3.3 新檢測技術(shù)及方法問題

現(xiàn)代科學(xué)檢測技術(shù)發(fā)展日新月異，為食品安全檢測管理提出了應(yīng)用新技術(shù)、新設(shè)備的要求，以求檢測結(jié)果更加精確，提高食品安全質(zhì)量。新技術(shù)對檢驗(yàn)人員的技術(shù)與方法的先進(jìn)性要求較高，部分地區(qū)缺乏資金與技術(shù)，檢測機(jī)構(gòu)難承擔(dān)新設(shè)備的經(jīng)濟(jì)成本，過分依賴以往經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)指標(biāo)，食品安全檢測的準(zhǔn)確性及科學(xué)性難以保障。尤其是信息化程度不足，食品檢驗(yàn)數(shù)據(jù)信息處理不當(dāng)，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，出現(xiàn)誤判、錯判導(dǎo)致問題食品流向了市場，影響了當(dāng)?shù)厥称钒踩芾淼馁|(zhì)量與效率。

4 食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全管理實(shí)踐中應(yīng)用策略

4.1 進(jìn)一步確定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律地位

一套統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有助于強(qiáng)化食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)在食品安全管理實(shí)踐中的根本性地位，使得各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)免于“一地一政”的碎片化、分散化現(xiàn)象。食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從嚴(yán)、統(tǒng)一，建立唯一性、覆蓋性更為廣泛的權(quán)威性、規(guī)范性體系，去除食品安全管理實(shí)踐工作中的“雙標(biāo)”“多標(biāo)”現(xiàn)象[4]。衛(wèi)生部門可樹立食品安全標(biāo)準(zhǔn)唯一性的法理地位，將食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面的法律向上歸集到母法，多個執(zhí)法主體可在唯一法規(guī)范之下進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、對接，使各執(zhí)法主體在食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理問題上各有依據(jù)，避免出現(xiàn)政出多門、各行其是的矛盾現(xiàn)象，共同打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中的違規(guī)違法現(xiàn)象。

4.2 推進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理體系信息化進(jìn)程

食品安全管理要求的技術(shù)含量高，行政執(zhí)法時(shí)刻要以具有法律效力的安全檢測報(bào)告為依據(jù)，這就需要推進(jìn)食品安全檢測的專業(yè)化與現(xiàn)代化程度。當(dāng)前，國家大力推進(jìn)全國一盤棋的食品安全信息平臺化建設(shè)，各地相關(guān)部門要在平臺上對本地食品安全信息、管理執(zhí)行情況、專業(yè)檢測數(shù)據(jù)進(jìn)行公示，以便對各地食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行體系化的對比研究，以推進(jìn)管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，加強(qiáng)對新政策的解讀與研究，維護(hù)各地食品安全標(biāo)準(zhǔn)之間的一致性。

4.3 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制定與使用部門之間的銜接

各地區(qū)食監(jiān)、檢疫、農(nóng)業(yè)和質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門要整合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，推動技術(shù)指標(biāo)的同步性，盡量使用相同的指標(biāo)參數(shù)，以便各部門在食品安全領(lǐng)域的作業(yè)協(xié)調(diào)，做好彼此之間的工作流程銜接和聯(lián)合執(zhí)法，在關(guān)系到不同執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)能夠快速協(xié)調(diào)，達(dá)成一致，使食品安全標(biāo)準(zhǔn)樹立其權(quán)威地位，實(shí)施暢通。在新情況、新標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)后，各部門應(yīng)即時(shí)通氣，進(jìn)行專業(yè)解讀，提升食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息傳播與共享效率。

5 結(jié)語

食品安全關(guān)系到社會的和諧、穩(wěn)定，因此，有必要在食品安全管理實(shí)踐中妥善應(yīng)用食品安全標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)有效地提升食品安全管理的質(zhì)量與效率，相關(guān)部門也要充分推進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，從根本上調(diào)節(jié)相關(guān)部門關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用之間的矛盾，建立起通用、完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。